制度创新与治理模式转型欧盟治理与制度创新

制度创新与治理模式转型欧盟治理与制度创新

20世纪50年代以来，欧洲一体化发展了一些经济、社会和政治制度，超越了民族国家，直接隶属于公民的个人。这一制度得以维持，并继续通过自身的发展向人们展示了他们的活力。欧盟各种制度的作用本质上都是通过协调行动促进成员国之间的稳定与合作,不断增加共同利益,最终实现其共同目标。从制度的视角出发对欧盟治理进行分析时,需要将静态和动态两个方面结合起来,既考察欧盟制度的现状、特征与模式,又关注这些制度的转型与发展。一、欧盟多层级治理体制的形成和发展制度的静态分析治理是一个有意识地确定政治目标并不断改变社会现状的持续过程,它所反映的价值取向、特别是非权力取向,正好符合欧洲一体化发展的需要。一方面,为了保证一体化的顺利扩展和深化,共同体机制要求成员国政府让渡部分决策权力,受到更多的约束;另一方面,欧洲各国公民并不希望欧洲一体化发展的结果是在已有的权力金字塔上再添加一个权力等级。而从治理的视角看,人们关注的焦点更多集中于如何更好地解决问题,使现存的欧盟制度更加完善,国家政府的角色也从行政命令的下达者和执行者转变为政策制定的参与者和协调者。若就制度结构而论,欧盟属于典型的多层级治理体制,其形成源于国家权力向上、向下和向两侧的多维度转移,即中央政府的权威同时向超国家、次国家和地方层级以及公私网络分散、转移。欧盟迄今已发展成为一个“决策权可以在不同层级之间共同分享的政体”,即多层级政体。1而多层级治理则是“在以地域划分的不同层级上,相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的通过持续协商、审议和执行等方式做出有约束力的决策的过程,这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力,它们之间也不存在固定的政治等级关系”。2欧盟多层级治理体制的特征主要体现在多层级的决策主体、非等级的制度设计、动态的权力分布以及非多数同意的协商机制等四个方面。政府或其他超国家机构从决策权分布的领域来看,欧盟治理并非仅仅局限于国家政府或某个超国家机构手中,而是散布于以地域为界的不同层级,超国家行为体、国家政府、区域行为体(如地方各州政府)以及拥有执行权力的代理机构都可以参与决策。机构不存在隶属关系超国家机构并不凌驾于成员国之上,成员国政府与次国家政府对超国家机构并不存在隶属关系。3虽然诸如欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内拥有较大权限,但任何国家层级或次国家层级的行为体都有权不接受超国家机构的管辖,即不参与国际机制合作。政策领域的变化我们不能准确界定各个层级在欧盟治理中的功能,因为它会随着时间和政策领域的不同而不断变化。同时,区域行为体可以随时越过国家层级寻求它们在超国家层级的利益,国家政府不能垄断他们与欧洲层级进行联系的渠道。欧洲联邦制的发展及其对治理模式的影响由于体制具有非等级的特性,不同等级的行为体之间显然缺乏实行多数表决机制的前提条件,而非多数同意的表决机制则有助于多层级治理形成一个灵活的谈判体系。由于欧洲一体化的发展逐步形成了决策权力的配置格局,不同的制度规则涉及不同的组织机构,不同的行为主体也需在不同层级上互动,因此不同的政策领域展现出不同的治理模式。欧盟多层级治理可以分为五种模式,即相互调整、政府间协商谈判、超国家/等级方式、共同决策模式以及公开协调方法。51.系统竞争:相对收益、零和博弈相互调整模式是在国际机制尚未建立或不能建立的领域、国家之间所采取的一种互动模式。其中,国家间没有共同行动的义务,每个国家都自主地支配自己的行为。然而,每个国家的政策选择都是在判断其他国家的行为后做出的,各国的政策也会因他国政策调整而不断调整。国家之间的决策就是一种相互影响与相互作用。欧共体内部的税收政策、社会保障政策等领域经常以此种模式进行调节。在经济相互依存日益加深的趋势下,这种国家出于自助原则的政策选择往往会导致互利的结果。然而,当一国利益的取得建立在别国利益损失的基础上(即相对收益、零和博弈),国家之间就会陷入经济学所谓的系统竞争之中。这种竞争所带来的外部正效应和外部负效应同时存在。因此,为了抑制系统竞争带来的不断增加的外部负效应,成员国已开始在某些政策领域摆脱相互调整模式,将治理职能转移到欧盟层级。2.从《欧洲联盟条约》上看,政府间的谈判权是第一支柱政府间协商模式立足于欧盟层级,是制度化水平和决策效率较低的一种模式。通过定期召开部长理事会和政府间首脑会议(欧盟理事会),成员国政府相互协商、达成共识,并制定共同同意的条约。这些条约即成为对成员国行为的共同约束。根据《欧洲联盟条约》规定,这一模式主要应用于“第二支柱”(共同外交与安全政策)和“第三支柱”(司法与内务合作)。但近些年来,在“第一支柱”领域内,具有政府间特征的部长理事会的决策权显然比委员会的权力更重要,比如间接税的协调。同时,由于各国坚持在那些关乎自身利益的领域行使否决权,政府间协商模式在许多不同国家间的特定政策领域内也得到应用,如英国在税收、社会保障和国防领域,德国在移民问题以及法国在国际贸易和文化方面等。既然政府间协商模式的决策效率低下,那么,如果能够使由条约所创设的欧盟制度摆脱国家政府和议会的直接控制而独立行使职能,这一问题就将在一定程度上有所解决。3.等级治理模式在这种模式中,决策和执行能力完全集中在欧盟层级,超国家行为体在没有国家政府参与的情况下控制和掌握决策权。通常由于某些问题的专业性和复杂性,过于广泛的参与反而会使决策效率低下,为此,有必要在特定领域内实行等级治理。欧洲法院、欧盟委员会、欧洲中央银行等超国家机构权限范围内的治理都属于此种模式。《欧洲联盟条约》明确规定了欧洲中央银行在价格稳定方面所具有的职能,而欧洲法院和欧盟委员会的超国家治理功能则在那些能够抑制“消极一体化”,促进商品、劳务、资本和人员自由流动的经济一体化领域起着十分重要的作用。虽然超国家机构的行动能力最强、决策效率最高,但其职权范围主要局限于市场创造领域。在税收竞争、管制竞争等政策领域,欧盟的决策只有在成员国政府的参与下才会变得有效。而且,超国家行动能力的取得始终处于理事会的监控之下,超国家与政府间结合的模式在实际应用中更加普遍。4.欧盟的合作组织体系共同决策模式将政府间协商和超国家治理模式相结合。在欧盟政策的提案、决策、实施和监督的各个环节中,任何超国家机构、政府间组织或国家政府都不能单独左右形势。与其他政治体系一样,欧洲联盟是一个高度发达的意见交换体系。然而,作为信息收集、加工、合议和传输的工具,欧盟在功能上比成员国政府更加强大。由于其多元化的体系结构,又没有类似政党的利益聚合机制,欧盟治理更能摆脱权威,在合议协约基础上实现稳定。6共同决策模式在第二、三支柱的相关政策领域经常被采纳,在欧洲共同体的相关立法领域(如卫生、安全、环保等)也有着广泛的应用。《阿姆斯特丹条约》和《尼斯协定》还将共同决策机制扩展到除经济货币联盟外的大多数欧盟立法领域。5.欧盟多层级治理模式公开协调方法是为了弥补共同决策和政府间协商模式决策能力低下和合法性不足的缺陷而提出的新的治理模式。它最早见诸于《阿姆斯特丹条约》中有关就业问题的条款,由里斯本欧盟委员会会议确定,并最终成为一项涵盖信息、科研、教育以及就业等方面的政策机制。7这种方法要求成员国预先确定共同的政策目标,并将这一共同目标以“国家行动计划”的形式加以确定,最终由委员会组织评估各国的行动结果并由理事会向各国传达。公开协调方法是一项更加具有分散性和多元性的治理模式。由于成员国在不同政策领域采取不同措施,而在欧洲层级上进行一致的政策协调,从而使得各种分散的政策能够有效衔接,避免随经济一体化发展而带来政策摩擦。它能够拓展成员国的活动空间,增进它们之间的密切合作。此外,它也能使成员国各自的国内政策有机地结合起来,因而被认为是欧盟在决策问题上的重大进步。但这种模式属于一种“软”机制,无论是由欧盟委员会还是理事会发起,这种模式的最终目的都是增强国家间的相互学习,进一步促进共识的达成。在欧盟多层级治理实践中,上述诸种模式并非相互孤立,而是密切联系的。治理问题的复杂性使我们很难为某个具体的政策领域框定具体的治理模式。治理具体以何种方式进行,会因具体时间和政策领域的不同而有所区别。将欧盟多层级治理划分为五种模式,其初衷主要在于:首先,这五种治理模式是依据单一标准(即欧洲化程度)对欧盟多层级体制的整体描述,也是实现国际关系理论与比较政治学整合的良好途径。其次,这五种模式是在多层级体制框架下划分的,能够体现多层级治理的特征。在治理的纵向维度上,超国家机构必须与其他治理层级合作。在治理的横向维度上,超国家机构与各成员国政府同样需要协调来自不同层级的政治力量。这五种模式则几乎囊括了不同层级和维度的制度合作方式。再次,对这五种模式的分析符合一体化和欧洲化的发展进程。相互调整模式是制度化合作尚未建立时各国家之间的联动机制。政府间模式是一种类似于国际组织的最低层次的政府间合作。超国家机构享有广泛的独立行动能力。共同决策模式则是当前越来越普遍采纳的治理模式。公开协调方法虽是一种灵活且高度制度化的模式,但其局部实践仍处于尝试之中。二、治理主体的相对化:符合体机构设置的背景,符合低层级的社会因素的制约虽然欧盟治理目前处于五种制度模式并行的局面,但治理的发展显示出共同决策模式日趋增强的趋势。一方面,欧盟委员会和部长理事会等共同体机构的地位不断提高,并始终处于相互竞争的局面;另一方面,他们的决策受到来自治理最低层级的社会因素的制约。出于对“善治”的考虑,他们不得不放弃部分利益,在具体问题上将决策权力让渡于地区或区域层级的公私行为体,形成议题网络。从制度的视角来看,如果将欧盟制度作为外生变量,研究制度的变化与转型就必须考虑制度背后的权力运作,探讨欧盟治理在一个长远的历史时期内如何实现共同决策模式的增强。1.“脚踏车”式的平衡若从长远的维度审视制度发展,制度主义流派中的历史制度主义具有明显的解释优势。历史制度主义通过阐述路径依赖揭示了制度发展的内在逻辑,如有学者曾经提出用路径依赖来解释政治制度的起源和变迁。8制度是保护利益的屏障,回报递增机制使得行为体不愿放弃最初选择的制度,因而形成了制度的自我强化路径。再加上制度密集,政治权威和权力具有非对称性特征,政治制度的变迁比经济制度有着更强的路径依赖。最终由于路径依赖的效果,制度并不会随条件的改变而易于改变。虽然仍在不断提出各种新的创议,但它们只不过是现有制度的补充,而不能够取代既定制度。因此,制度被视为目前集体行动问题的最佳解决途径。事实上,从建立欧洲统一大市场的谈判进程到《单一欧洲法案》的签署,再到经济货币联盟的成立,代表超国家利益的欧盟委员会和代表国家政府利益的部长理事会都发挥了极其重要的作用。欧盟治理实际上是欧盟委员会与部长理事会之间“脚踏车”式的平衡。根据共同体成立条约的逻辑,共同体的制度平衡是这样保持的:只有在两个各事其主的机构共同参与的条件下,才能做出重要的决策。一边是代表共同体利益的欧盟委员会,另一边是由成员国政府代表组成的、致力于维护自己国家自主权的部长理事会。这两个机构都沿着自己可依赖的路径发展:作为“条约维护者”的超国家机构一旦建立,就始终存在着不断强化自身地位的路径依赖过程。而欧共体的长远发展则可以理解为各个成员国逐步融入到一整套制度化的规范和规则当中、并使各自的政治道路逐步联系在一起的过程。与此同时,成员国及其利益代表部长理事会同样因循这样的逻辑发展。然而,“路径依赖”并非意味着制度的发展一成不变,历史制度主义同样密切关注那些能够使制度发生变化的分叉点或临界点。依据系统理论,在开放系统的运动中,系统分叉点或临界点上的任何微小变动都可能引起系统的巨大变化,产生“意外后果”。意外后果在治理时代就显得特别重要:如果将社会空间视为一个三角形,市场、政府和公民社会则是其中的三个角……市场在扩张,公司结构变得更像网络,公民社会领域的新组织和联系渠道跨越了国家边界。与此同时,经济和社会压力促使政府的组织形式和职能发生变革。社会空间的复杂性和逐渐向“复合相互依赖”理想模式的靠近使制度的变化越来越受到重视。欧盟制度发展的动力始终来自体系之外,即成员国是“条约的主人”,从墨西哥到马斯特里赫特的每一次政府间会议相互妥协共识的达成都成为推动一体化的强大动力。政府间会议确实给欧盟制度带来了显著的变化,诸如结构关系的调整、表决制的重新分配以及欧洲议会地位的提升等等。但是,欧盟内的制度构建并非只是成员国和部长理事会的事,制度变革不仅仅由有目的的政治行为所引发,它是一个众多行为体的社会互动过程。这一互动过程的任何步骤都有可能造成意外后果。同时,即使超国家机构具有很强的自我本位意识,超国家层级的决策也同样复杂。1999年桑特委员会的集体辞职事件清楚地表明,一方面欧盟委员会的领导能力越来越迫切地面对“善治”标准的质疑,另一方面委员会专家小组的地位越来越受到重视。这无疑向人们展示了共同决策模式的重要性。审视欧盟的决策程序可以发现,在欧盟委员会提出立法议案和部长理事会以特定多数通过议案之前,来自超国家、国家和区域层级的专家小组已经在广泛讨论有关议题。这种专家小组制的应用就是治理目标的体现:专家小组的建立往往涉及到行为体的选择、定义规范和政治行动规则以及组织决策程序等问题。专家小组中的协商也已成为指导欧盟政治方向的重要约束。服务于欧洲政治的专家小组不仅提供了一个不同行为体的聚合平台,而且开辟了欧盟治理的社会空间。作为连接超国家、国家政府和社会行为体的纽带,“专家小组制”作用的增强正是共同治理模式的充分体现。2.行为体偏好与制度变革“因果逻辑”强调行为体对利益最大化的追求,在进行战略决策前,政治行为体总是权衡支出和收益,然后选择一种能够带来最大利益的战略行事。但这种主观上对利益最大化的追求并不等同于实际收益的最大化,因为他们需要对自己的行为负责。而“社会适应逻辑”则是在不否认行为目标导向性的同时强调个人世界观的变化:在衡量支出与收益时,行为体同样需要适应当时的社会规范。这种选择并非出于获得更大收益的目的,而是与社会相适应。在不断接触与相互适应的过程中,他们逐渐形成了一种共同的认同,这种认同反过来又会形成社会规范并指导他们的集体行动。“因果逻辑”与“适应逻辑”常被视为两种对立的研究路径,实际上两者之间存在着某种联系。9“因果逻辑”倾向于推理上的简化与精准,“社会适应逻辑”则在克服理性制度主义“单薄”而略显偏激的基础上,对行为体偏好的形成及其与制度的关系做出全面而“充实”的解释。因此,“因果逻辑”与“适应逻辑”在历史制度学者的演绎下成为描述个人偏好和行为的两种相辅相成的途径。安德鲁·穆拉维斯克(AndrewMoravcsik)的自由政府间主义可谓理性方法的最好运用。通过对历史上推动欧共体向前发展的五个重要条约修正协议的分析,他证明了一体化发展是国家领导人之间理性谈判的结果,而其成败则不仅取决于领导人讨价还价的能力,而且受国内因素影响。也就是说,领导人在国内议会和政府的斡旋中形成一定的偏好,再带着这种偏好到欧盟层级谈判。因此,欧盟政策的形成是一种双层博弈的结果。10然而,诸如“共同决策陷阱”和“集体行动困境”等决策问题之所以发生,主要是因为他们将欧盟决策体系和行为体的偏好都视为既定。事实上,在运作过程中治理不仅遵循既定的政策制度框架,行为体也并非总是在趋利避害的权衡中做出谨慎的战略选择。治理一方面取决于政治决策过程中实际承认的各种原则,另一方面也有赖于占主导地位的“善治”理念。而且,决策往往是在行为体不断重新定义原则、规范、规则和决策程序的过程中进行的,制度变革亦随之发生。欧盟委员会的政治行为最能体现这一点,它总是通过定期发表绿皮书或白皮书宣传自己的政策。2001年关于欧盟治理白皮书的发表便是委员会权限自我解读的体现,而白皮书暗含的关于“善治”的理念无疑也构成了委员会对自身行为的约束。“善治”理念的外延非常宽广,白皮书将公开性、参与性、责任性、有效性和关联性作为欧盟治理的基本构成要素,11这些由国家治理引申出来的治理原则一旦被应用于欧洲层级,便被赋予了特殊含义。它们主要强调欧盟与公众的接近。然而,“善治”标准所隐含的最重要的一点就是治理的合法性问题。与“合法律性”相区别,只有那些被特定范围内的人们认同的权威和秩序,才具有政治学意义上的合法性。在共同决策模式中,虽然欧盟委员会居于核心地位,但欧洲联盟的行动同样需要获得具有民主责任性的国家政府和直接选举的欧洲议会的支持。否则,欧盟的行动受阻,只能通过政府间机制解决问题。此外,欧盟委员会使公私行为体获得了加入决策的机会,这样,它不仅提高了自身提案的质量,而且使共同体政策更加接近公民。12可见,在“善治”理念的作用下,欧盟治理必将导向共同决策模式。3.欧盟的多层级治理体系历史制度主义的另一个显著特征是在进行制度分析时突出权力和权力游戏中的非对称关系。正是由于历史制度主义对权力非对称性的关注,欧盟治理过程才发生了权力转移,但这种权力转移并非传统意义上国家政府的主权让渡。换句话说,既非超国家机构亦非国家政府获得了权力,而是转向了资源优势配置的市场,即分布于整个多层级治理空间的公私利益集团、民族团体、公司机构等等。与传统政府统治自上而下的权力运作方式不同,治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。正是因为治理的这些特点,才使得次国家行为体能够通过治理网络表达他们的利益。而欧盟多层级体制的重要特征在于,参与治理的行为体之间没有明显的等级之分,超国家机构并不凌驾于成员国之上,成员国与次国家政府对超国家机构也没有隶属关系。虽然像欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内具有特定权限,但这种权限的效力范围十分有限。在诸如安全和社会政策等问题领域,超国家机构并没有显著的行动能力。同时,区域行为体可以越过国家层级寻求它们在超国家层级的利益,国家政府不能垄断其与欧洲层级联系的渠道。因此,多层级治理的权力结构模式并非利益逐层代表的等级体系,而是一个“渗透型治理体系”。在这样一个灵活的多层级治理体系中,资源与权力的矛盾愈发突显。当资源与权力掌握在同一群体手中,资源就会转化为权力。而当资源与权力“各事其主”时,拥有资源的一方便试图利用手中的资源改变权力的非对称性,争取更多权力。在欧盟第一支柱制度框架内,特别是在结构性竞争政策领域,次国家的私人公司或利益集团通常是资源