公路项目前期工作的内容与要求

公路工程前期工作的内容与要求公路建设工程前期工作的阶段划分采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作高速公路工程融资渠道分析实例分析公路建设工程前期工作的阶段划分公路建设工程前期工作是从建设工程酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作。可行性研究阶段施工准备阶段设计阶段政府投资建设、采用审批制管理的项目

工程投资人招标前的工程准备阶段确定投资人后的开工准备阶段工程投资人招标投标阶段企业不使用政府投资建设、采用核准制管理的项目

根据国家及省有关规定，在符合审批制度和有关规定的前提下，可视具体情况允许有合理的交叉。

采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求公路建设工程前期工作的阶段划分采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作高速公路工程融资渠道分析实例分析公路建设工程可行性研究〔一〕可行性研究阶段可行性研究是对工程建设的必要性、技术可行性、经济合理性和实施可能性进行综合论证的工作，是工程决策和立项的主要依据。

公路建设工程可行性研究按其研究重点、工作阶段和工作深度可分为预可行性研究和工程可行性研究。1.主要内容预可行性研究工程可行性研究预可行性研究应以工程所在区域社会经济开展规划、交通开展规划和交通建设五年规划为依据，通过实地踏勘和调查，重点研究工程建设的必要性，并对工程的建设规模、技术标准、建设资金、经济效益等进行必要的分析论证。预可行性研究报告是编制工程建议书〔立项〕的依据。预可行性研究工程可行性研究主要为工程决策提供依据，应以批准的工程建议书为依据，通过充分的调查研究、必要的测量和地质勘探，对不同建设方案从技术、经济、环境等方面进行综合论证，提出推荐方案，确定建设规模、技术标准和投资估算，论证投资效益。工程可行性研究〔一〕可行性研究阶段1.主要内容公路工程可行性研究报告一般由主报告、工程图表、投资估算附表、附件等几局部组成。主报告包括以下章节：1、概述；2、现状评价与开展环境；3、交通量分析与预测；4、技术标准论证；5、建设条件；6、备选方案拟定；7、工程环境影响分析；8、投资估算及资金筹措；9、经济评价；10、社会评价；11、节能分析；12、综合选定；13、实施方案；14、风险分析；15、工程招标；16、平安评价；17、问题与建议。工程可行性研究报告一经批准，即为初步设计必须遵循的依据。〔一〕可行性研究阶段1.主要内容根据国家及省有关规定，在符合审批制度和有关规定的前提下，可视工程的具体情况对本阶段的程序作适当的合并和简化。2007年4月，国家开展改革委印发了?关于国家高速公路有关问题的通知?〔发改交运[2007]720号〕，对国家高速公路网规划内的工程前期工作进行了简化，即直接审批可行性研究报告，不再审批工程建议书；从实际运作情况看，在湖北省政策的层面上也相应简化了程序，较多采取了可行性研究代工程建议书的形式。〔一〕可行性研究阶段1.主要内容编制单位：应具有国家有关部门审批登记的相应资质等级以及承担编制可行性研究报告的能力和经验；研究人员：应具有所从事专业的相关知识、技能和工作经验。报告编制单位及人员应坚持独立、公正、科学、可靠的原那么，事实求是，对提供的可行性研究报告质量负责。〔一〕可行性研究阶段2.编制单位的选择根据国家及省相关规定，公路建设工程在可行性研究阶段除了开展必要的地质勘察专题外，还需要根据工程特点完成多项专题研究并取得相应主管部门的批复意见，这也是工程审批的必要条件。需要取得相应主管部门批复意见的专题研究报告有：〔一〕可行性研究阶段3.需要开展的专题研究压覆矿产资源调查评价报告地质灾害危险性评估报告水土保持方案报告书环境影响报告书文物保护规划报告防洪影响分析评价报告工程场地地震平安性评价报告建设工程用地预审申请报告〔含规划实施影响评价、占用根本农田论证报告、土地复垦方案报告书、临时用地占用等〕其中，压覆矿产、地灾、水土保持、环境影响、文物保护等5项专题是公路建设工程在可行性研究阶段都要求完成的。跨越大江大河或分蓄洪区的工程在可行性研究阶段还需完成防洪影响专题。除特大型构造物〔如跨长江的桥隧〕工程外，地震平安性评价专题一般安排在初步设计阶段开展更有指导意义。上述专题除建设工程用地预审申请报告外，业主可以自行委托，也可要求工可编制单位代为委托。建设工程用地预审申请报告需在工程工可报告经过评审，工程技术方案及占地规模根本确认后，由业主委托相关单位开展。〔一〕可行性研究阶段3.需要开展的专题研究公路建设工程前期工作中所涉及的根本技术方案〔如路线走廊、互通节点、重要设施等〕与相关政府、行业或部门的协调工作都必须在本阶段得到充分表达，要求取得明确意见，达成协议。公路与沿线城市、城镇规划的关系，与其他交通设施的衔接，对可能涉及的环境敏感区域〔如水源保护地、地质公园、森林公园、自然保护区、湿地保护区等〕的避让或调整，与既有或规划高压走廊、铁路、管线等设施的冲突和交叉，与一些敏感设施〔如军事设施、文物保护、旅游设施〕的关系，重要居民点的拆迁导致的移民等等，都需要各方面投入大量的精力做好协调工作。〔一〕可行性研究阶段4.主要协调工作国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省的公路工程及跨大江大河〔通航段〕的独立公路桥梁、隧道，需报国家发改委审批。〔一〕可行性研究阶段5、审批程序①可行性研究报告编制完成后，首先由省发改委、交通厅组织预审，提出审查意见；报告编制单位根据审查意见对报告进行补充、修改、完善；省发改委、交通厅将可行性研究报告、预审意见报国家发改委抄报交通部；

③交通部委托交通部规划研究院、中交公路规划设计院、中交第一公路勘察设计研究院进行审核，根据审核意见提出部审查意见报国家发改委；

②国家发改委委托中国国际工程咨询公司、交通部规划研究院、博拓公司对工程进行评估，完成评估后将评估意见报国家发改委；④国家发改委交通司在交通行业审查意见、咨询单位评估意见、国土资源部用地预审意见、国家环保部环评批复、银行总行贷款承诺等文件齐备后，办理批复文件，会签有关司局，提交委办公会讨论，讨论通过后直接批复或报国务院批准。对由国家发改委审批的公路建设工程，具体的审批程序如下：其余的高速公路工程报省发改委审批，一级公路工程报省公路局审查、省交通厅审批，总投资5000万元以上的工程由省交通厅转省发改委审批。〔一〕可行性研究阶段5、审批程序①先由省发改委和省交通厅组织联合审查，提出审查意见；③省发改委根据审查意见、省国土资源部门用地预审意见、省环保部门环评批复、银行贷款承诺以及各相关专题批复等文件齐备后，办理批复文件。②报告编制单位根据审查意见对报告进行补充、修改、完善；对由省发改委审批的高速公路工程：〔二〕设计阶段公路建设工程一般采用两阶段设计，即初步设计和施工图设计。1.主要内容初步设计施工图设计初步设计的目的是根本确定设计方案。必须根据批复的可行性研究报告、测设合同的要求，拟定修建原那么，选定设计方案，拟定施工方案，计算工程数量及主要材料数量，编制设计概算。经审查批复后的初步设计文件，那么为订购主要材料、机具、设备，安排重大科研试验工程，联系征用土地、拆迁，进行施工准备，编制施工图设计文件和控制建设工程投资等的依据。施工图设计是工程实施的依据。两阶段(或三阶段)施工图设计应根据初步设计(或技术设计)批复意见、测设合同，进一步对所审定的修建原那么、设计方案、技术决定加以具体和深化，最终确定各项工程数量，提出文字说明和适应施工需要的图表资料以及施工组织方案，并编制施工图预算。技术复杂、根底资料缺乏和缺乏的建设工程或建设工程中的特大型构造物等，必要时在初步设计后增加技术设计环节。初步设计〔施工图设计〕文件由以下十二篇和附件〔根底资料〕组成：总体设计、路线、路基路面、桥梁涵洞、隧道、路线交叉、交通工程及沿线设施、环境保护与景观设计、其他工程、筑路材料、施工方案〔施工组织方案〕、设计概算〔施工图预算〕。〔二〕设计阶段1.主要内容为了加快公路建设工程前期工作进度，可以在工程可行性研究报告上报待批阶段，就开展勘察设计工作。根据?公路工程勘察设计招标投标管理方法?规定，对于勘察、设计单项合同估算价在50万元人民币以上、或者建设工程总投资额在3000万元人民币以上的公路建设工程，必须通过勘察设计招标，选择具有相应资质的设计单位完成勘察设计工作。〔二〕设计阶段2.设计单位的选择一般视工程自身的需要，开展相应的专题研究工作。对一些特大型构造物，如跨越长江大河的桥梁，需要根据有关规定以及工程设计施工要求进行必要的专题研究、技术攻关和模型试验工作，对于建设条件尤其是地质特别复杂的路段也宜针对设计和施工平安的要求开展必要的专题研究〔如岩溶勘察专题研究等〕。3.需要进行的专题研究应加强与当地政府或主管部门的联系，对重要的路线方案、同地方规划或设施有干扰的方案，应征求相关部门的意见，取得各级政府相关部门的批准文件。各种交叉的位置、交叉形式、技术标准、被交叉道路改移方案等均应征求地方政府或主管部门的意见，取得协议。与铁路、公路、水利、电力、电讯各种管道等发生干扰时，应会同主管部门现场查看，协商处理方案。与重要管线、铁路、水利等工程及文物古迹等重要设施发生干扰引起的拆迁工程，应与其主管部门协商，落实处理方案和工程措施。〔二〕设计阶段4.主要协调工作〔二〕设计阶段5、审批程序根据有关规定，由国家审批的高速公路工程的初步设计和概算由交通部委托一家代部审查单位组织评审，报交通部审批；施工图设计文件由建设工程法人组织有关专家或者委托有相应资质的单位进行审查，审查意见报送省交通主管部门。由省审批的高速公路工程的初步设计由省发改委、省交通厅联合组织审查，省发改委审批；施工图设计文件同国家审批工程。施工准备阶段的主要工作包括向交通主管部门申报施工许可以及为满足准予施工许可条件而进行的施工及监理招标、建设用地申请等施工前准备工作和需要按照管理权限提请有关部门办理的各项审批等。根据?关于进一步加强公路工程施工许可管理工作的通知?〔交公路发[2007]565号〕的要求，准予施工许可的工程应具备以下条件：〔三〕施工准备阶段工程已列入年度根本建设方案；施工图设计文件已经审查；建设资金已经落实，并经审计；建设用地〔或单体控制性工程用地〕已经批准，土地预审意见不能代替建设用地批复；施工、监理单位已依法招标确定；已办理质量监督手续；有明确的保证工程质量和平安生产的措施。保证工程质量和平安生产的措施应切实可行，具有针对性和可操作性，并明确相应的责任单位和责任人。以上规定实际上对施工准备阶段的主要工作进行了界定。施工准备阶段的工作由建设业主组织完成，具体工作包括：征地放线、组织施工招标投标，择优选定施工单位、进行建设用地申请等。从目前实际运作情况看，控制性工作是完成工程建设用地审查，取得正式用地批复。在征地放线完成后，由有资格的单位出具勘测定界图及勘测定界技术报告书后即可启动该项工作。根据?中华人民共和国土地管理法?，征收根本农田、或根本农田以外的耕地超过三十五公顷的、或其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。〔三〕施工准备阶段〔三〕施工准备阶段报国务院审批的建设工程用地审查程序如下：

•省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门按照国家有关规定，拟定建设用地请示，并附对市、县人民政府拟定的农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部。

•国务院将省级人民政府的建设用地请示转国土资源部商有关部门研究办理。省级人民政府的建设用地请示和报批资料、图件经国土资源部初审后，根据有关规定，由国土资源部就有关问题征求国务院有关部门意见，国务院有关部门自收到征求意见函后将书面意见反响国土资源部。如国务院有关部门提出不同意见，由国土资源部负责协调。

•在综合国务院各有关部门意见的根底上，国土资源部采用部会审会议集体会审的方法，依据国家土地管理法律、法规和有关规定对建设用地进行审查，并提出建议批准或不予批准的意见。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将建设用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。

•建设用地经国务院批准后，由国土资源部负责办理建设用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院各有关部门，批复文件中注明“经国务院批准〞字样。其中，按有关规定应缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，在缴纳后，方可办理建设用地批复文件。根据?关于加强耕地保护促进经济开展假设干政策措施的通知?，对影响根底设施工程工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的根底设施建设工程中影响工期的单体控制性工程，经报部同意后，可以先期开工建设，但要在规定的期限内〔三个月〕完善用地报批手续。施工许可属行政许可的内容。国家高速公路网建设工程和交通部确定的其他重点公路建设工程的施工许可由交通部颁发，其他公路建设工程的施工许可按照工程管理权限由县级以上交通主管部门实施。施工许可获批，意味着工程可进入实施阶段。〔三〕施工准备阶段采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求公路建设工程前期工作的阶段划分采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作高速公路工程融资渠道分析实例分析Build传统的BOT概念指政府部门或政府性的公司就某个根底设施工程与社会投资者〔工程公司〕签订特许权协议，授予签约方的社会投资者〔工程公司〕来承担该根底设施工程的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，工程公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收工程的投融资、建造、经营和维护本钱并获取合理回报。

OperateTransferBOT是私人〔民间〕资本参与根底设施建设，向社会提供公共效劳的一种特殊的投资方式,包括建设〔Build〕、经营〔Operate〕、移交〔Transfer〕三个过程。〔一〕BOT的特点公路工程社会效益显著，具有投资规模大，寿命长，使用边际本钱低等特点，世界银行在一份研究报告中也认为公路设施比较适合市场化，因此，公路工程一旦建立起收费机制，就很容易得到投资者的青睐。在我国，?公路法?明确规定我国可以设立收费公路，为公路BOT工程的实施提供了法律保证，2004年国务院颁发的?收费公路管理条例?、?国务院关于投资体制改革的决定?及其相关配套文件以及2007年交通部公布的?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?等又对收费公路的建设、经营等具体管理方法做了详细规定，为公路BOT工程的实践奠定了一定的法规根底。BOT工程是基于一系列协议之上的由多种角色组成的严密的商业组织体系，包括政府、投资者、贷款银行等众多角色之间通过协议形成复杂而明确的互相协作关系，各角色之间的关系是不可分割、互相制约的整体，可以说，BOT是一种有机的结构，其中特许经营、投资结构、融资结构、担保结构是最重要的组成局部。〔一〕BOT的特点公路BOT工程投资大，参与角色多，程序非常复杂，概括起来，一般有以下五个运作阶段：工程准备招标与投标融资建设经营管理工程移交〔一〕BOT的特点BOT公路工程前期工作主要包括工程准备阶段、招标投标阶段以及确定投资人后的开工准备阶段等三个阶段。BOT工程运作阶段工程准备招标投标开工准备BOT公路工程前期工作〔二〕工程投资人招标前的工程准备阶段根据?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?，BOT公路工程应当符合以下条件：1、BOT公路项目的条件1〕符合国家和省、自治区、直辖市公路开展规划：国家公路开展规划：?国家高速公路网规划?省公路开展规划：?湖北省骨架公路网规划〔2002~2021〕??“十一五〞湖北交通开展规划纲要??武汉城市圈“两型〞社会建设综合配套改革试验区综合交通规划纲要??鄂西生态文化旅游圈综合交通规划纲要?〔待批〕2〕符合?收费公路管理条例?第十八条规定的技术等级和规模：高速公路连续里程30公里以上。但是，城市市区至本地机场的高速公路除外。一级公路连续里程50公里以上。二车道的独立桥梁、隧道，长度800米以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度500米以上。3〕已经编制工程可行性研究报告。〔二〕工程投资人招标前的工程准备阶段2、BOT公路项目招标人资格根据?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?，对于列入国家高速公路网规划和省级人民政府确定的重点经营性公路建设工程的投资人招标工作由省级人民政府交通主管部门负责。地市级人民政府在获得省级人民政府授权后，可以负责所辖地区的上述重点经营性公路建设工程的投资人招标工作。〔二〕工程投资人招标前的工程准备阶段3、项目可行性研究报告的内容及要求

1〕编制工程可行性研究报告的目的虽然对于企业投资工程，主管部门只核准工程申请报告，但可行性研究报告仍然是必不可少的环节。对于BOT公路工程而言，工程可行性研究报告的作用主要表达在以下几个方面：作为开展工程投资人招标投标工作应具备的三个必要条件之一；是潜在投资人了解工程的根底性技术文件；是编制工程申请报告以及开展环评、水保等所有专题研究的根底；主管部门组织的对工可报告的专家组咨询意见是办理工程用地预审意见的必备附件之一。

〔二〕工程投资人招标前的工程准备阶段3、项目可行性研究报告的内容及要求

2〕工程可行性研究报告的内容及要求总体上看，此阶段对工程可行性研究报告内容及深度的要求与采用审批制的政府投资工程可行性研究报告的要求根本相同，只是为了让潜在投资人更充分了解工程，考虑BOT工程最长30年经营期的特点，在财务评价及风险分析20年评价期根底上增加一套30年的评价方案。3〕相关专题及协调工作需要开展的专题研究及主要协调工作与采用审批制的政府投资工程相同。4〕审查程序不管是报国家核准工程还是报省核准工程，工可报告完成后，由省发改委和省交通厅联合组织召开专家咨询会，提出咨询意见；编制单位根据咨询意见对报告进行修编，修编后的工可报告作为招商引资及相关专题工作的依据。〔三〕工程投资人招标投标1、招标工作程序根据?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?，经营性公路建设工程招标工作应当按照以下程序进行：1〕发布招标公告；2〕潜在投标人提出投资意向；3〕招标人向提出投资意向的潜在投标人推介投资工程；4〕潜在投标人提出投资申请；5〕招标人向提出投资申请的潜在投标人详细介绍工程情况，可以组织潜在投标人踏勘工程现场并解答有关问题；6〕实行资格预审的，由招标人向提出投资申请的潜在投标人出售资格预审文件；实行资格后审的，由招标人向提出投资申请的投标人出售招标文件；7〕实行资格预审的，潜在投标人编制资格预审申请文件，并递交招标人；招标人应当对递交资格预审申请文件的潜在投标人进行资格审查，并向资格预审合格的潜在投标人出售招标文件；8〕投标人编制投标文件，并提交招标人；9〕招标人组织开标，组建评标委员会；10〕实行资格后审的，评标委员会应在开标后首先对投标人进行资格审查；11〕评标委员会进行评标，推荐中标候选人；12〕招标人确定中标人，并发出中标通知书；13〕招标人与中标人签订投资协议。〔三〕工程投资人招标投标2、资格预审文件和招标文件的编制要求

根据?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?，招标人应当参照国务院交通主管部门制定的经营性公路建设工程投资人招标资格预审文件范本和招标文件范本，并结合工程特点和实际编制资格预审文件和招标文件。规定招标人编制招标文件时，应当充分考虑工程投资回收能力和预期收益的不确定性，合理分配工程的各类风险，并对特许权内容、最长收费期限、相关政策等予以说明。〔三〕工程投资人招标投标3、投标人应当具备的条件根据?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?，投标人应当具备以下四项根本条件：1、注册资本一亿元人民币以上，总资产六亿元人民币以上，净资产二亿五千万元人民币以上；2、最近连续三年每年均为盈利，且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计；3、具有不低于工程估算的投融资能力，其中净资产不低于工程估算投资的百分之三十五；4、商业信誉良好，无重大违法行为。上述根本条件是对投资人投标准入的最低要求，招标人可以根据招标工程的具体情况，提高对投标人的条件要求。2个以上的国内外经济组织可以组成1个联合体，以1个投标人的身份共同投标。联合体各方均应符合招标人对投标人的资格审查标准。以联合体形式参加投标的，应提交联合体各方签订的共同投标协议。共同投标协议应当明确约定联合体各方的出资比例、相互关系、拟承担的工作和责任。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订工程投资协议，并向招标人承担连带责任。联合体的控股方为联合体主办人。〔三〕工程投资人招标投标4、评标委员会组成的要求?经营性公路建设工程投资人招标投标管理规定?规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。规定评标委员会由招标人代表和公路、财务、金融等方面的专家组成，成员人数为七人以上单数。招标人代表的人数不得超过评标委员会总人数的三分之一。同时规定，与投标人有利害关系以及其他可能影响公正评标的人员不得进入相关工程的评标委员会，已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。综合评估法和最短收费期限法。1〕采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对收费期限、融资能力、资金筹措方案、融资经验、工程建设方案、工程运营、移交方案等评价内容的评分权重，根据综合得分由高到低推荐中标候选人。2〕采用最短收费期限法的，应当在投标人实质性响应招标文件的前提下，推荐经评审的收费期限最短的投标人为中标候选人，但收费期限不得违反国家有关法规的规定。5、评标办法〔三〕工程投资人招标投标6、中标人确定后的有关事宜的要求

招标人确定中标人后，应当在十五个工作日内向中标人发出中标通知书，同时通知所有未中标的投标人。招标文件要求中标人提供履约担保的，中标人应当提供，担保的金额一般为工程资本金出资额的百分之十。招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十个工作日内按照招标文件和中标人的投标文件订立书面投资协议。招标人应当在与中标人签订投资协议后五个工作日内向所有投标人退回投标担保。中标人应在签订工程投资协议后九十日内到工商行政管理部门办理工程法人的工商登记手续，完成工程法人组建。招标人与工程法人应当在完成工程核准手续后签订工程特许权协议。特许权协议应当参照交通部制定的特许权协议示范文本并结合工程的特点和需要制定。〔四〕开工准备阶段1、项目开工建设条件符合国家产业政策、开展建设规划、土地供给政策和市场准入标准。已经核准工程申请报告规划区内的工程选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。需要申请使用土地的工程必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。已经按照建设工程环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。已经按照规定完成固定资产投资工程节能评估和审查。符合国家法律法规的其他相关要求。各级开展改革等工程核准部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门要加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的工程，开展改革等部门不得予以核准。对未按规定取得工程核准、规划许可、环评审批、用地管理等相关文件的建筑工程工程，建设行政主管部门不得发放施工许可证。对于未按程序和规定办理审批和许可手续的，要撤消有关审批和许可文件，并依法追究相关人员的责任。〔四〕开工准备阶段2、项目核准的内容及要求1〕工程申请报告的内容工程申请报告是企业投资建设需要核准的工程，为获得工程核准机关对拟建工程的行政许可，按核准要求报送的工程论证报告。工程申请报告应重点阐述工程的外部性、公共性等事项，包括维护经济平安、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。编写工程申请报告时，应根据政府公共管理的要求，对拟建工程从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资工程进行核准提供依据。〔四〕开工准备阶段2、项目核准的内容及要求申报单位及工程概况开展规划、产业政策及行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析土地利用、征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析工程申请报告城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；国土资源行政主管部门出具的工程用地预审意见；环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；根据有关法律法规应提交的其他文件。包括工程的工可报告、所有相关专题的批复意见，协调工作回函、投资协议及其他相关文件等。附件〔四〕开工准备阶段2、项目核准的内容及要求2〕工程核准审查的内容符合国家法律法规；符合国民经济和社会开展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；地区布局合理；未影响我国经济平安；合理开发并有效利用了资源；生态、环境和自然文化遗产得到有效保护；未对公众利益，特别是工程建设地的公众利益产生重大不利影响。〔四〕开工准备阶段2、项目核准的内容及要求3〕核准程序国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省的公路工程及跨大江大河〔通航段〕的独立公路桥梁、隧道，需报国家发改委核准。省规划的高速公路、一级公路工程报省发改委核准。①国家核准工程工程申请报告完成后，首先由省发改委、交通厅组织初审并提出意见，工程申请报告及初审意见报国家发改委、交通部；国家发改委委托中国国际工程咨询公司、交通部规划研究院、博拓公司对工程进行核准评估，完成评估后将评估意见报国家发改委；交通部委托交通部规划研究院、中交公路规划设计院、中交第一公路勘察设计研究院进行核准评估，根据评估意见提出部核准意见报国家发改委；国家发改委交通司在交通行业核准意见、咨询单位评估意见、国土资源部用地预审意见、国家环保部环评批复、银行总行贷款承诺等文件齐备后，办理核准文件，会签有关司局，提交委办公会讨论，讨论通过后直接核准或报国务院批准。②省核准工程由省发改委核准的公路工程，根据省发改委、交通厅对工可报告的咨询意见、在省国土资源部门用地预审意见、省环保部门环评批复、银行贷款承诺以及各相关专题批复、协调回函等文件齐备后，对工程申请报告进行核准。〔四〕开工准备阶段3、投资人的主要工作1〕设立工程公司，办理工程法人的工商登记手续，完成工程法人组建；2〕按国家有关规定落实工程资本金及其他建设资金；3〕委托有资质单位编制工程申请报告，落实相关专题〔特别是建设工程用地预审〕的批复及相关协调的回函，请主管部门核准工程申请报告；4〕工程核准后与省政府签订工程特许权协议，向招标人提交投资人履约担保；5〕组织勘察设计单位的招投标工作，确定设计单位，开展初步设计和施工图设计，及时组织相应的审查。为了加快工程进度，投资人可以在申请报告上报待核准阶段，就开展勘察设计工作。6)开展施工准备的各项工作，包括：征地放线组织施工、监理招标投标，择优选定施工、监理单位办理质量监督手续，制定保证工程质量和平安生产的措施进行建设用地申请7〕向交通主管部门申报施工许可地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作公路建设工程前期工作的阶段划分采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求高速公路工程融资渠道分析实例分析〔一〕工程核准或工可报告批复前的主要工作

成立工程工作专班，根据工程特点和自身优势，研究工程筹融资渠道1〕对于效益较好的工程，可以直接采用BOT方式进行工程融资。工作专班需及早与潜在投资人联系，可以发动本地、本省或国内外资金雄厚的企业参与工程，为投资人招标投标工作做好准备。还可以采用ABS〔即资产收益证券化〕方式进行工程融资，这也需要提前做好相应的准备工作。2〕对于效益一般、存在一定风险的工程，可考虑采用以下方式：合资、合作经营方式：通过政府投入局部资金，增强企业投资的信心，一定程度上降低企业承担的风险，来吸引企业投资；BT、TOT方式：对于总投资额不大的工程，可以通过BT方式吸引实力雄厚的建筑企业资金来建设工程；或政府先垫支建设工程，再采用TOT方式回收资金；武汉城市圈公路工程可以积极争取省联合开展投资〔省联发投〕投资建设、鄂西生态旅游文化圈公路工程可以积极争取鄂西旅游圈投资公司投资建设。1〔一〕工程核准或工可报告批复前的主要工作

根据工程拟采用的建设方式，向省政府提出相应的授权申请对于BOT工程，需要由市政府向省政府打报告申请授权，只有获得省政府的正式授权，市政府才能开展投资人招投标工作以及与企业签订投资协议书。对于拟采用其他建设方式建设的工程，市政府也需要向省政府提出相应的申请。2压覆矿产、地灾、水土保持、环境影响、文物保护等5项专题是公路建设工程在可行性研究阶段都必须要求完成的，工可编制单位与这些专题的研究单位有长期的合作关系，可以要求工可编制单位代为委托。建设工程用地预审申请报告需在工程工可报告经过评审，工程技术方案及占地规模根本确认后，由工程工作专班委托相关单位开展。工程工作专班需为工可编制单位及相关专题研究单位做好配合协调工作，主要包括：各种研究所需的根底资料的收集调查、地方政府部门对路线走向意见的及时反响与协调、铁路部门对路线交叉的意见回函等等。委托经验丰富、有相应资质的单位开展工可研究及相关专题研究，工程工作专班需做好相应的协调工作3〔一〕工程核准或工可报告批复前的主要工作

工可报告完成后的主要工作4工可报告完成后，地方发改委、交通局需向省发改委、交通厅提出对工可报告咨询审查的申请；工可审查意见出来后，工作专班需及时委托相关单位开展建设工程用地预审申请报告的编制工作；为了加快工程前期工作进度，工作专班可以提前开展设计招投标工作，明确设计单位，开展初步设计；对于拟采用BOT方式建设的工程，工作专班需委托相关咨询单位编制投资人招标文件，积极开展投资人招标投标工作。投资人明确后，市政府与投资人签订工程投资协议书，工程专班协助投资人及时获得与设立工程公司、签订特许权协议、工程融资贷款、核准申请报告所需的相关批文，争取工程申请报告尽早获得核准。对于其他方式建设的工程，工作专班应抓紧落实工程资金、拿到工程审批所需的相关批文，争取工程工可尽快批复。〔二〕工程核准或工可报告批复后的主要工作

对于采用BOT方式建设的工程，工程核准后，市政府应尽快组建由政府领导和相关部门负责人组成的工程建设协调机构，负责工程开工准备及建设的具体协调工作，重点是协助投资人完成工程建设用地审查、取得正式用地批复，以保障工程建设的顺利实施。对于采用其他方式建设的工程，工可报告审批后，工作专班应进一步落实工程资金，及时组织各阶段设计的审查及报批工作，抓紧进行建设用地申请，组织施工、监理招标投标，择优选定施工、监理单位，办理质量监督手续，制定保证工程质量和平安生产的措施，向交通主管部门申报施工许可，争取工程早日开工。高速公路工程融资渠道分析〔BOT、ABS、BT、TOT〕公路建设工程前期工作的阶段划分采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作实例分析〔一〕ABS方式所谓ABS，是英文“Asset—BackedSecuritization〞〔资产证券化融资〕的缩写，它是以工程所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以工程所拥有的资产为根底，以工程资产可以带来的预期收益为保证，通过一套提高信用等级方案，在资本市场发行债券来募集资金的一种工程融资方式。ABS由于是在资本市场发行债券募集资金的，按照标准化的证券市场运作方式，在证券市场发行债券，必须对发债方进行信用评级，以揭示债券的风险及信用水平。债券的筹集本钱与信用等级密切相关，信用等级越高，说明债券的平安性越高，债券的利率越低，从而使通过发行债券筹集资金的本钱越低。债券评级一般由独立资信评估中介机构来进行。国际上长期债券的信用等级划分为AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C、D共十级，其中AAA、AA、A、BBB为投资级，即债券的信用等级只有到达BBB以上级别时，才具有投资价值，才能在证券市场上发行债券募集资金。在投资债券中，AAA级和AA级属高档投资级债券，信用高风险小，筹资本钱低。因此，利用证券市场筹集资金，一般都希望进入高档投资级证券市场。但是，对于不能获得权威性资信评估机构较高级别信用等级的企业或机构，都无法进入高档投资级证券市场。ABS运作的独到之处就在于，通过信用增级方案，使得未获得信用等级或信用等级较低的机构，照样可以进入高档投资级证券市场通过资产证券化来募集资金。〔一〕ABS方式1、ABS的运作过程1〕组建一个特别专门目标公司SPC〔SpecialPurposeCorporation〕，该机构可以是一个信托投资公司、信用担保公司、投资保险公司或其它独立法人，该机构应能获得权威性资信评估机构较高级别资信等级〔AAA或AA级〕。成功组建SPC，是ABS能够成功运作的根本条件和关键因素。2)SPC与工程结合。SPC寻找可以进行资产证券化融资的公路工程并与之结合。一般来说，经营性高速公路工程在未来一定时期内通过收取车辆通行费，有稳定的、可靠的现金流入，自身有较高的投资价值，可进行ABS方式融资。但由于客观条件限制，他们无法获得权威资信评估机构授予的较高级别的资信等级，无法通过证券化的途径在资本市场筹集建设资金，而与SPC结合．以合同、协议等方式将原始权益人所拥有的公路资产的未来收益权力转让给SPC，SPC利用信用增级、信用评级后在资本市场上出售。高速公路资产未来收益转让的目的在于将原始权益人自身的风险和工程资产的未来现金收入的风险隔断。〔一〕ABS方式1、ABS的运作过程3〕利用信用增级手段，使高速公路资产获得预期的信用等级。首先，调整工程资产的财务结构，使公路工程融资债券实际上能够到达投资级水平，到达SPC关于承包ABS债券的条件要求。其次，SPC通过提供专业化的信用担保进行信用升级。信用升级的渠道有：利用信用证、开设现金担保账户、直接进行金融担保。再者，委托资信评估机构，对即将发行的经过担保的ABS债券在还本付息能力、公路资产的财务结构、担保条件等方面进行信用评级，确定ABS债券的信用等级。4〕SPC发行债券阶段。SPC直接在资本市场上发行债券募集资金，或SPC通过信用担保，由其他机构组织发行债券，并将通过发行债券筹集的资金用于高速公路工程建设。5〕SPC的归还阶段。SPC利用高速公路资产的现金流量，清偿它在债券市场上所发行的债券的本金和利息。偿付结束后，ABS融资过程告一段落。〔一〕ABS方式2、ABS的特点1〕通过证券市场发行债券筹集资金，是ABS不同于其它的工程融资方式的一个显著特点；2〕由于是通过SPC发行高档投资级债券募集资金，这种负债不反映在原始权益人自身的“资产负债表〞上，从而防止了受原始权益人资产质量的限制；3〕由于证券投资者的还本付息资金来源于工程资产，风险取决于可预测的现金收入，而不是工程原始权益人自身的信用状况，并且不受原始权益人破产等风险的牵连；4〕由于债券在证券市场上由众多投资者购置，从而使投资风险得到了分散；5〕债券的信用风险得到了ABS的信用担保，是高档投资级证券，并且还能在二级证券市场进行转让，变现能力强，投资风险小，因而具有较大的吸引力，易于债券的发行推销；6〕ABS融资涉及的机构较少，从而最大限度地减少了酬金、差价等中间费用，并且使融资费用降至较低的水平；7〕ABS融资债券由于属高档投资级证券，利息率一般较低，但比普通储蓄的投资回报要高；8〕因为通过证券市场筹集资金，操作比较标准，一般应有高质量的专业咨询机构的参与，并且按照严格的专业标准提供效劳；9〕这种融资方式适于大规模地筹集资金，特别是在国际证券市场筹集资金。〔一〕ABS方式3、ABS方式与BOT方式的差异

1〕运作繁简程度与融资本钱不同。BOT方式必须经过工程准备、招标、谈判、文件合同签署、建设、运营、维护、移交等阶段，涉及政府特许、外汇担保〔针对外资BOT工程，下同〕等诸多环节，牵扯的范围广，融资本钱因中间环节多而增高。ABS融资方式的运作规那么相对简单，只涉及原始权益人、特别用途公司SPC、投资者、证券承销商等几个主体，无需政府的特许和外汇担保，操作比较简单，降低了融资本钱；2〕工程所有权、运营权不同。BOT工程的运营权、所有权在特许期内属于工程公司，特许期满，所有权移交给政府。ABS方式中，在债券的发行期内．工程资产的所有权属于SPC，而工程的运营决策权属于原始投资人；3〕投资风险不同。BOT工程投资人一般为企业或金融机构，其投资不能随便放弃和转让，投资者承担的风险相对较大。ABS工程的投资者是在资本市场上的债券购置者，数量众多，极大分散了投资风险，另外，SPC债券可在二级市场流通，并经过信用增级评级，降低了投资者的投资风险，对投资者的吸引力更强；〔一〕ABS方式3、ABS方式与BOT方式的差异

4〕适用范围不同。BOT方式是非政府资本介入公路等根底设施领域，其实质是BOT工程在特许期内的民营化，因此，某些关系国计民生的重要公路不能采用BOT方式。ABS方式那么不然，在债券额的发行期间，工程的资产所有权虽归SPC所有，但工程的经营决策权依然归原始权益人所有。因此，ABS方式不必担忧重要工程被外商控制，ABS可用于重要公路的建设。因此，ABS方式的适用范围比BOT方式更广。

总之，BOT模式主要是出让高速公路的权益，即高速公路在某一时间内的经营权。与之相比，ABS出让的是收益，也就是高速公路的收费权。

因此，两者在融资效率、难度、风险等方面存在很多差异。〔二〕BT方式BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设--移交〞，是政府利用非政府资金来进行公路建设工程的一种融资方式，BT方式是BOT方式的一种变换形式，指一个工程的运作通过工程公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付工程总投资加上合理回报的过程。目前BT方式在非经营性的市政工程应用较多。〔二〕BT方式1、BT方式的运作过程

1)政府根据当地社会和经济开展需要对工程进行立项，完成工程建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作，将工程融资和建设的特许权转让给投资方(依法注册成立的国有或私有建筑企业)，2)银行或其他金融机构根据工程未来的收益情况、投资方的经济实力等情况为工程提供融资贷款，3)政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT工程公司，投资方在建设期间行使业主职能，对工程进行融资、建设、并承担建设期间的风险。4)工程竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的工程移交给政府，政府按约定总价(或计量总价加上合理回报)按比例分期归还投资方的融资和建设费用。政府在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资工程的顺利融资、建设、移交。投资方是否具有与工程规模相适应的实力，是BT工程能否顺利建设和移交的关键。〔二〕BT方式2、BT方式的特点1〕BT方式一般适用于政府根底设施非经营性工程建设；2〕政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的；3〕BT方式的重点是B阶段；4〕投资方不仅是投资者还是具有相应资质的施工企业；5〕政府通过招标确定投资方；6〕投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入；7〕政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。〔二〕BT方式3、政府在融资过程中需要注意的问题1〕核实投资人所融资金的来源，降低资金本钱；2〕合理确定资金的需要量，防止筹资缺乏或过剩，提高资金的使用效果；3〕适当维持自有资金的比例，合理安排负债，尽量减少融资前期工作的经济支出；4〕政府是国家的行政管理机关,在法律上不便与投资方形成经济合同关系,政府可组建一个工程法人或委托下属单位或委托咨询中介公司，代表政府行使业主的权利，履行业主的义务；5〕政府在招标确定投资方时应严格审查投资方的施工资质，投资方可以为一方也可为联合体；更要严格审查投资方的融资能力与经济实力，如投资方的银行信用等级、财务状况等等；6〕采用FIDIC合同条款，签定BT合同，标准双方的行为，明确双方的权利和义务。〔二〕BT方式4、实行BT方式筹资的不利因素1〕BT方式前期准备工作时间较长、花费较大，本钱较高；2〕BT方式是一个复杂的系统工程,涉及面广，谈判时间较长也很艰难，操作难度较大；3〕缺乏健全的法规体系、市场运行机制和系统的工程管理体制；4〕BT合同中双方的责、权、利不明确、不具体时，易产生合同纠纷，BT合同需要双方一致履行；5〕合理的回报率不易确定,在满足投资方获得合理回报的同时,不能损害国家利益。〔三〕TOT方式TOT是英文Transfer—Operate--Transfer的缩写，译为转让——经营——移交。在TOT工程中，政府将现有根底设施工程的经营权转让给私营投资者，投资者采取工程融资方式为实施工程筹集资金，并对现有设施进行改造和运营，运营期结束后再将工程移交给政府。TOT工程在国内也叫转让经营权工程。〔三〕TOT方式不同之处在第一阶段，其他几个阶段根本相同。BOT方式的第一阶段是负责筹资建设，投资者通过投资建设而获得对公路的经营收费权。所以投资者既要承担建设风险，又要承担经营风险。这就决定了BOT方式的特点是前期工作准备非常复杂，经营管理相对简单，特别是公路工程由于其投资大、建设周期长的特点从而就决定了建设期风险较大。所以工程直接投资者经常运用多种方式来分担风险。而TOT投资方式那么是由转让方负责筹资建设，受让方不介入工程建设，从而也就不承担建设期风险，在实际操作上相对于BOT方式那么要简单一些。只要能够把公路经营权资产进行合理评估，TOT方式的可操作性是比较强的。1、TOT方式与BOT方式的比较〔三〕TOT方式从形式来看，TOT模式和公路收费经营权转让似乎是一回事。其实两者有很多方面都是不同的。主要表现在以下方面：TOT模式是由BOT模式演化而来的，因而它的运作也如BOT一样严谨，特别强调每一个环节的法律依据；TOT工程的转让是通过公开的招投标来选择受让人的，公路收费经营权转让工程根本上是采用“议标〞的方式确定受让人；TOT模式除了与公路收费经营权转让一样筹措资金外，还有标准投资者和政府之间关系的作用，特别是有助于防止腐败现象的滋生，并有助于改善立法工作；从整个特许经营期来看，由于在转让之初将各种可能产生的风险分担和解决问题的责任都以合同形式在法律框架内予以明确了，TOT工程的效率要高于公路收费经营权转让工程；在初始转让阶段，TOT工程比公路收费经营权转让工程复杂。由于公路收费经营权转让工程的合同结构极其简单，因而能很快签约，近期融资本钱低是它的优势。但也正因为它的合同结构极其简单，所以遗留问题也多。2、

TOT方式与公路经营权有偿转让的比较从公路收费经营权转让工程和TOT工程的这些特点来看，公路收费经营权转让这种融资方式只能是一种权宜的短期行为方式，不宜长久存在，应逐步开展成TOT模式。实例分析

公路建设工程前期工作的阶段划分采用审批制的公路建设工程前期工作的内容与要求采用核准制的公路建设工程前期工作的内容与要求地方政府部门在公路工程前期工作阶段的主要工作高速公路工程融资渠道分析工程概况1麻竹高速公路大悟至随州段起于大悟县芳畈镇与京港澳高速公路相交，止于随州市何店镇与孝襄高速公路相交，全长83.285公里，其中孝感大悟县境里程2.287公里、随州广水市境里程57.64公里、随州曾都区境里程23.358公里。路线跨越了徐家河水库和京广、汉渝两条铁路。工作过程21〕工程准备阶段2007年7月，随州市政府以随政[2007]29号文报省政府，提出授权申请，省政府主要领导作了重要批示。同月，随州市政府委托湖北省交通规划设计院开展工程工程可行性研究工作，并请设计院代为委托压覆矿产、地灾、水土保持、环境影响、文物保护等5项专题。为了加强对工程建设的组织领导，随州市政府成立了湖北随州麻竹高速东段建设投资〔以下简称随州东段建设公司〕，代表市政府履行工作职责，具体负责工程前期工作。2021年3月，设计院完成工可报告，代为委托的5项专题根本完成，其中，压覆矿产、地灾、文物保护等3项专题拿到省主管部门批复意见。其间完成的主要协议有：随州市政府出函同意工可推荐的路线走廊及互通设置方案，武汉铁路局回函随州市政府同意高速公路跨越京广、汉渝两条铁路，其他相关协调工作得到了口头承诺。2021年5月，应随州市、孝感市政府要求，省发改委、省交通厅共同主持召开了工可报告专家咨询会，对工程技术方案、工程造价等进行了确认。拿到工可咨询意见后，随州东段建设公司委托省国源土地市场交易中心开展建设工程用地预审相关工作，委托华杰公司编制投资人招标文件，并积极寻找潜在投资人。2021年6月，省政府以?省人民政府关于麻城至竹溪高速公路随州东段建设有关问题的批复?〔鄂政函［2021］115号〕正式授权随州市政府通过招商引资采用BOT方式建设本工程。工作过程22〕投资人招投标阶段2021年8月5日，招标人在?中国交通报?、?中国采购与招标网?等国家指定媒体发布工程招标公告，由于在招标文件规定的出售时间内购置本工程招标文件的投标人只有2个〔少于3个〕，第一次招标失败。2021年8月20日，根据国家相关规定，招标人对本工程重新招标，在国家指定媒体上发布第二次招