日本蔬菜价格稳定制度研究

日本蔬菜价格稳定制度研究

一、蔬菜价格稳定的现状农产品价格的稳定一直是世界各国农业宏观管理的中心问题。这是因为它不仅关系到所有农业产业链中不同主体的利益分配和消费者福利，而且关系到社会经济秩序的稳定。近年来,在农业生产和流通日益市场化的过程中,我国农产品特别是蔬菜的价格频繁出现异常波动的现象。以2010年为例,大蒜、绿豆和土豆等农产品的价格持续暴涨,随后玉米、棉花和小麦等产品的价格也轮番上涨,农产品的价格上涨上演着“击鼓传花”的游戏。与此同时,其他农产品却陷入“价跌、滞销、卖难”的困境。以生姜为例,农业部全国农产品批发市场信息网监测的数据显示,2011年生姜价格一路下滑,10月份全国批发市场生姜批发均价为3.91元/公斤,环比跌幅9%,同比跌幅59.3%,导致部分地区姜农损失惨重。频繁出现的蔬菜价格大幅波动、阶段性滞销等现象表明,蔬菜产业正面临市场分化、信息失灵、生产盲目、流通梗阻、结构和行业整合性调整等诸多困境。上述现象,既与目前农产品流通体系的不完善和市场信息流通不顺畅导致的“市场失灵”有关,也与我国长期以来缺乏农产品价格稳定方面的顶层设计导致的“政府失灵”密不可分。我国目前的蔬菜种植面积达2.95亿亩,产量达到6.79亿吨。作为蔬菜生产大国、贸易大国和消费大国,蔬菜价格的连续大幅波动已经影响到我国宏观经济的平稳运行和政策调整。但遗憾的是,面对这些现象我国采取的已有措施并没起到保障农产品价格稳定的作用。其原因,一方面在于农产品价格波动是经济增长和城市化进程的基本属性,另一方面,随着经济全球化进程的深入发展,农产品价格渗入越来越多的国际因素,价格波动的机理日益复杂,导致价格稳定调控变得更加困难。在此背景下,如何有效调控蔬菜等农产品的价格,稳定农产品市场,保护生产者的积极性就成为亟待破解的社会现实问题。与我国经常发生蔬菜价格的大幅波动不同,日本国内的蔬菜价格一直维持在相对稳定的水平,这得益于其实施的蔬菜价格稳定制度,该制度有效控制了蔬菜价格的异常波动并保障了蔬菜的稳定供应。鉴于此,本文将深入分析日本蔬菜价格稳定制度的主要内容与运行机制,对其实施效果进行分析和评价,并在此基础上合理吸收其有益经验,得出促进我国蔬菜价格稳定的政策启示。二、日本农产品供应失衡蔬菜是人们日常生活不可缺少的重要食品,其生产受自然因素影响大,具有不易保存且价格容易波动的特性。鉴于此,日本政府于1966年颁布实施了《蔬菜生产销售稳定法》,要求建立蔬菜价格稳定制度。该制度主要是为了保证蔬菜的市场供应和价格稳定,其产生的背景表现为以下3个方面。首先,从日本国内情况来看,其土地资源十分稀缺,难以形成较大规模的蔬菜生产经营主体。与此同时,日本农业生产以家庭经营为主,农产品的生产成本偏高且效率低下,这导致其粮食自给率一直处于40%左右,大多数农产品依靠进口来满足国内需求。这导致国外农产品的大量涌入,增加了日本保障国内农产品供给的危机感。这些来自国内外的现实压力,迫使日本采取积极措施来稳定国内蔬菜等农产品的供应。其次,从日本的政策体系上来看,日本政府一直重视对农产品价格的调控和干预。经过多年的实践,日本的价格支持和调控政策不仅繁多而且日益完善,比如价格调控体系就包括价格直接管理、市场干预和市场价格事后修正3个方面。此外,日本还积极实施农业补贴政策,这些政策不仅稳定了国内农产品价格,保护了农民以及消费者的利益,而且使农民的收入一直保持在较高的水平。同时,得益于二战后经济的飞速发展,日本居民较强的食品消费负担能力以及总体经济实力的提升使得其有能力对国内农产品市场以及农业生产进行有效调控和扶持。最后,从蔬菜自身特性上看,蔬菜生产受自然条件影响大、季节性强,易腐且不易保存,具有需求弹性小、价格容易波动的特性,日本蔬菜的供需失衡的矛盾始终较为突出。由此,为保障蔬菜的市场供应和满足居民的消费需求,同时稳定蔬菜价格和保护农户生产的积极性,日本政府先后于20世纪六七十年代制定了《蔬菜生产销售稳定法》和《批发市场法》两部法律,推进了蔬菜生产和销售的现代化,促进了蔬菜产业的健康发展和居民消费生活的稳定。三、日本农产品价格稳定的经验日本与我国在农业方面拥有相似的资源禀赋,都面临着人多地少的矛盾和困境。但与我国周期性出现农产品价格大幅波动和阶段性滞销不同,日本在维持农产品价格稳定方面有一些独到的经验。其中最重要的是建立了蔬菜的价格稳定制度。这些制度集中体现在其颁布实施的《蔬菜生产销售稳定法》,同时借助于财政、金融等经济手段,实现了对蔬菜生产和流通的有效宏观管理。(一)蔬菜价格稳定管理制度目前,日本《蔬菜生产销售稳定法》所规定的蔬菜价格稳定制度主要包括3个方面的内容:一是计划性生产和销售调整制度;二是蔬菜价格的应急管理制度;三是定单蔬菜价格补贴制度。1.科学调控蔬菜销售调整政策蔬菜的供应量是决定菜价高低的主要因素。因此,日本通过实施计划性生产和销售调整制度来控制蔬菜的供应。按照这种制度,蔬菜的供应分别通过生产对策和销售调整对策来实现。生产对策包括3个方面。首先,日本政府每5年进行一次蔬菜的需求和供给预测来确定市场状况,根据预测结果确定未来的生产计划;其次,政府每年5月份和11月份又会分别制定一次关于冬春蔬菜和夏秋蔬菜的供求方针,以有效地引导蔬菜生产和供应;最后,再由生产商团体(农协、县经济联合会和大规模生产户)根据以上预测和供求方针在播种前和销售前分别制定供给生产计划,按照该供给计划实施蔬菜生产和销售办法。这种对蔬菜生产进行中期和近期预测的方式,不仅有效地减少了农产品的信息不对称性、降低了流通成本,还一定程度上促进了农产品的供求平衡,进而避免蔬菜价格的异常波动,实现了蔬菜价格的稳定和可控。确定了生产对策之后,科学调控蔬菜的销售就成为稳定价格的十分重要的措施,这就是蔬菜的销售调整政策。日本的蔬菜销售调整政策主要是根据价格的波动调控供给来实现的,具体来说分为以下两个方面:一是当蔬菜歉收导致价格上涨时,政府通过鼓励生产者提前上市、奖励外品上市,或者将贮存菜大量投入市场的方式来增加供给;二是当价格显著下跌时就采取延期上市,分散货物,把多余的蔬菜进行加工和市场隔离等调整办法来减少供给。为了弥补由此给生产者带来的损失,由设立在农畜产业振兴机构内的“蔬菜稳定基金”提供补偿,该基金由中央政府、地方政府(都道府县)和生产者按照60%、20%和20%的比例出资组成。2.蔬菜价格变动的影响由于蔬菜的计划性生产和销售并不能有效地应对突发情况导致的蔬菜供需波动,为此,从2009年起日本开始实施蔬菜应急供求管理对策。蔬菜的应急管理制度是指由于蔬菜的季节性、灾害性和社会性的原因导致供求关系发生大幅波动时,启动的紧急措施和应急预案。应急管理主要针对一些重要的蔬菜,在日本的居民消费结构中,重要的蔬菜包括卷心菜、洋葱、萝卜和白菜等。就季节而言,包括春夏季的萝卜和白菜,生菜以及胡萝卜等品种。这些重要的蔬菜受气候变化的影响剧烈,而且市场流通量较大。具体应急办法是根据价格变动情况对蔬菜生产者遭受的损失进行补贴来实现,补贴的标准以价格波动前的市场平均价格为基准(100%)计算,补贴的资金来自国家和生产者,双方各承担50%,补贴资金由具有独立法人资格的农畜产业振兴机构来管理。应急管理制度的实施办法可以分为两种情况(见图1)。其一,针对价格上涨的情况。当重要蔬菜的市场平均销售价格为以前市场平均价格的150%及以上时,也即超出基价的50%时启动该政策,并对生产者进行补贴,主要是为了补偿农户提前上市导致减产而发生的损失,补贴按照平均价格的30%进行计算。其二,针对价格下跌的情况。当蔬菜价格下降到市场均价的70%以下时启动转加工销售政策,并启动补贴。补贴的对象是那些因蔬菜过量而将其转到加工领域,但发生种子、肥料和农药等投入成本的生产者,按照补偿单价=平均价格×40%-加工销售额+加工销售费用的方式计算;若对未售完的蔬菜加以有效利用、进行土地还原的农户按照平均价格的40%进行补贴;若价格恢复后继续销售,则按平均价格的30%进行补贴。当蔬菜的价格下降到基准价格的70%~80%时,启动延缓销售这一政策并启动补贴。补贴对象是因延缓销售引起蔬菜品质下降而遭受损失的蔬菜生产者,补偿标准按照平均价格的30%进行补助。3.定单蔬菜价格补贴随着消费者日益重视食品安全,加之大型零售商积极采纳可追溯体系,日本的加工企业和零售商与生产者直接签订定单订购蔬菜的现象越来越普遍。定单合作随之成为稳定蔬菜价格的重要手段之一。为促进蔬菜生产大户(产区农协、大规模农户等)与需求大户(食品加工企业、餐饮企业、蔬菜批发商、大型超市)之间签订产销合同,日本政府于2002年建立了定单蔬菜价格补贴制度。实行这一制度的目的是为了降低生产者签订蔬菜订购合同所发生的风险,2010年日本政府出资2028万日元用于支持该制度。生产大户与需求大户之间签订定量定价的供销协议,并且生产大户在蔬菜上市的前40天提出定单价格稳定的申请。一旦生产大户遭遇自然灾害而不能按照协议提供时,由农户通过农协协调,或直接从市场购买蔬菜填补,政府按照市场价与协议价之间差额的70%~90%进行补贴,以维持定单的履行。(二)日本蔬菜价格稳定的对策蔬菜价格稳定制度的运行机制是通过对指定蔬菜和指定产地的调控来实现的。所谓指定蔬菜,是指洋白菜、黄瓜、芋头、萝卜、西红柿、茄子、胡萝卜、葱、白菜、青椒、生菜、洋葱、马铃薯和菠菜等关系民生的重要蔬菜。这些蔬菜必须销售到批发市场,目前已有14个品种30类蔬菜属于指定蔬菜。所谓指定产地,必须具备3个条件:一是产地集中;二是种植面积,比如叶茎菜类和根菜类蔬菜的种植面积必须在25公顷以上,果实蔬菜类中夏秋作物在15公顷以上,冬春季作物在10公顷以上;三是销售比率达2/3以上,销售量在2千吨以上且销售比率大于1/2的也符合指定条件,至2011年2月日本已有939个蔬菜指定产地。实施指定蔬菜和指定产地,主要是为了避免价格下跌而引起的生产者利润受损。日本蔬菜价格稳定对策的内涵是,在指定蔬菜的价格显著降低时,通过向生产商支付补助津贴,缓和降价给蔬菜生产者带来的影响,确保其蔬菜生产积极性,向消费者稳定提供蔬菜。支付给生产商的补助津贴来源于销售团体(农户团体等)或大规模生产商(20%)、国家(60%)和都道府县(20%)三方的出资。具体补贴办法根据销售价格下降的幅度分为两种补助等级,即销售价格下降到平均价格的90%时启动部分补贴计划,销售价格继续下降到平均价格的60%时启动特别补助计划,平均价格根据过去9年市场的价格算出,其运行机制如图2所示。首先,当销售价格高于平均价格的90%时,产生的损失生产者自身可以承受,因此不需启动补贴。其次,当销售价格为平均价格的60%~90%时,启动部分补贴计划,这一计划将根据指定产地生产户的面积按照损失程度进行补贴,补贴金额分三个等级,即按照平均价格与销售价格之差的10%、20%和30%进行支付。最后,当价格继续下跌至平均价格的60%及其以下时,启动特别补助津贴对农户进行补偿,如果销售的蔬菜达到约定的计划,则在已有补贴的基础上追加支付保证基准额和平均销售价格金额差的10%作为补偿。但是该制度所针对的对象,仅限于指定产地区域内生产的指定蔬菜,并且规定必须是销售团体或者大规模生产商向批发市场销售的蔬菜。四、日本制定的稳定价格体系的实施效果(一)补助的支付与价格的稳定日本实施蔬菜价格稳定制度之后,相对有效控制了价格的异常波动,蔬菜价格的波动幅度明显收窄。1952~1976年间,日本蔬菜价格波动幅度平均为14.1%,1977~2005年波动幅度平均为8.8%。从蔬菜的供给情况来看,日本的蔬菜供应量从1993年的240万吨逐渐增加到2007年的272万吨,2009年达到268万吨。根据蔬菜价格稳定制度,政府向生产商支付的补助金从1993年的53亿日元逐渐增加到2001年的266亿日元。发放的补助金根据价格的变动而变动,但是每年仍有约100~200亿日元左右支付给生产商,以鼓励其为稳定蔬菜供给做出的贡献。从每年预约交付的蔬菜数量来看,补助金的支付提高了生产者的积极性,蔬菜的预约交付数量整体呈上升趋势,2005~2009年间基本稳定在270万吨左右。日本蔬菜价格稳定制度的运行离不开补助资金的保障,不同蔬菜品种补助金的支付情况一定程度上反映了该制度的实施成效。以2007年为例,生菜的补助金是46.2亿日元,洋葱为23亿日元,胡萝卜为21亿日元,白菜为16亿日元;2008年发放的补助金稍有下降(其中生菜37亿日元,卷心菜13亿日元,萝卜13亿日元,黄瓜12亿日元),但从2009年开始又有所上升,生菜提高到39亿日元,白菜为17亿日元,胡萝卜16亿日元,卷心菜15亿日元。这说明,日本对蔬菜的补贴力度一直是较大的。从制度的覆盖率来看,该制度的覆盖率(1)因品种不同而区别较大。其中,洋葱的覆盖率从1990年的30%逐步上升到2006年的60%,卷心菜在同一阶段保持在40%的水平。从补助金支付率(2)可以看出,价格暴跌时支付率较高,价格高企时无需支付。另外,不同品种的支付率有很大差异,同样品种在不同时期也存在较大区别,如1992年洋葱的补助金支付率约60%,而1995年却只有0%。卷心菜的补助金支付率在1992年、1996年、2001年和2006年都很高。当补助金无需支付时,生产商配合筹措的资金,将其作为“平安返还资金”返还给生产商,生产商不会因该制度而遭受损失。(二)菜价格稳定制度的实施效果蔬菜价格稳定制度在地方县市也取得了很好的实施效果。以福冈县为例,该县有8个蔬菜品种属于指定蔬菜,每年的预约交付数量约4万吨(见表1)。2006~2009年间,福冈县的蔬菜交付数量相对稳定,说明价格稳定制度实现了蔬菜的稳定供应和计划调整。同时,这4年间的资金筹措金额也保持在22亿日元左右,为蔬菜价格稳定制度的实施提供了雄厚的财力支持,也有效地提高了蔬菜生产者的积极性。这一期间,补助金支付率有所下降,其原因是“平安返还资金”要求多余的补助金需退还给农户,以保证农户的收益。日本自实施蔬菜价格稳定制度以来,多个地区的蔬菜批发价格价格趋于稳定,如2011年东京批发市场卷心菜的平均价格在86.69日元/公斤上下小幅波动,这仅比2002年的平均价格(80.35日元/公斤)高出7.31%。五、品市场的作用通过对日本蔬菜价格稳定制度及调控经验的梳理可以发现,有效的价格调控政策对稳定农产品市场发挥着十分重要的作用。日本实施的蔬菜价格稳定制度,为我国农产品市场调控体系的完善以及促进农产品市场价格稳定提供了有益启示。借鉴其政策经验,我国应从法律制度、保障供给、加大补贴、差异化调控和建立应急保障机制等方面完善蔬菜等农产品的价格调控体系。(一)建立制度性的调控体系,对于农产品价格日本的蔬菜价格稳定的成功经验表明,制定法律制度可以促进价格调控政策的稳定性和持续性。我国的农产品价格稳定调控措施不仅缺乏连续性和长远性,而且缺少法律和制度保障。目前我国农产品的价格调控更倾向于平抑消费价格,却没有在价格异常低迷时出台保证农民效益的制度措施。建立制度性的调控体系,不应只是权宜之计,而应着眼长远。通过颁布蔬菜稳定法律法规,建立长效的农产品价格稳定和调控体系,严厉打击囤积炒作和哄抬物价行为,减少市场的动荡和价格大幅波动,如此才能避免“菜贱伤农”和“菜贵伤民”现象的反复发生。(二)加强协调合作,推进“产根据日本有效控制蔬菜供给的经验,我国需要建立供需对接平台,拓宽蔬菜等农产品的流通渠道。这要求,一方面加大资金投入,完善蔬菜生产基础设施,扶持蔬菜生产基地建设,提高设施农业水平;另一方面,开展产销对接、农超对接、农批零对接等新型流通模式,组织大型连锁企业、农产品批发市场、运销企业等与出现“卖难”的蔬菜生产大户、合作社等建立定单产销合作关系,并鼓励蔬菜产地的部队、学校和集体伙食单位等优先采购滞销蔬菜。此外,协调食品加工企业与蔬菜主产区建立长期稳定的合作关系,对滞销蔬菜进行深加工,缓解集中上市带来的价跌压力。(三)增加对