中国对外开放40年与深化市场机制改革的思考

中国对外开放40年与深化市场机制改革的思考南开大学中国特色社会主义协同创新中心专家佟家栋1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放40年的历史，中国经济，乃至对外开放取得了史无前例的发展。四十不惑意味着我们的成熟，需要我们的反思，以明确我们下一步更高层次，更深入的对外开放。我们的研究表明，改革开放40年来，以追求社会经济发展为目标的改革发展，在有效推动中国开放经济大发展的同时，偏离了社会主义市场经济体制机制改革。下一步的对外开放，需要在深化社会主义市场经济制度改革方面更加深化、系统。对外开放的效果论中国改革开放初期，首先是确定了比较优势理论在参与国际分工中的指导意义，强调充分发挥自身劳动力成本低的优势，生产劳动密集型产品，扩大制成品的出口。同时，在我国工业化还没有大发展之前，自然资源相对比较充裕，可以通过出口资源性产品换取更多外汇，用于购买生产资料，从而加快经济的工业化或现代化。这种基本思路反映在我们的出口产品结构和进口产品结构上。中国对外贸易发展的第二个阶段是，制造业的大发展推动的中国对外贸易的发展。在这个阶段，伴随中国对外贸易的发展，激励了我国制造业的现代化。外汇储备逐步增加，使自身制造业的扩展成为可能。一方面，商品出口的利润刺激和调动了大多数有出口竞争力企业，甚至过去没有竞争力，通过进口设备，创造了新的竞争力，形成了中国企业生产能力和商品出口的大幅度增加；第三是外资的引进形成了中国三资企业出口增长。总起来看，我们在该阶段的对外开放，特别是出口的增长，是将自身廉价劳动力优势与进口先进机械设备相结合形成了高生产率和低成本的有机结合，带来了中国“井喷”式的出口增长。迅速提升的我国制成品，特别是劳动密集型产品的出口能力，带来了出口产品市场份额不断增加，成为名副其实的“世界工厂”。特别是中国加入世界贸易组织的前十年，中国按照原产地原则计量的出口增长率达到26%左右。在许多劳动密集型产品的出口方面位居全球第一，或名列前茅。伴随劳动力收入水平提高，企业的工资成本也逐步增加。伴随中国经济的发展，国民收入水平的提升，劳动力的收入水平逐步上升，企业的工资水平提高了，劳动密集型产品的出口竞争力下降，一些外资企业，甚至中资企业将其生产加工厂转移到东南亚或其他劳动力成本相对较低的国家或地区。此外，由于其他部门（如房地产建筑业）的发展，在劳动力供给量有限的情况下，制造业，特别是出口产品生产的制造业企业雇佣劳动力的成本上升，甚至难以雇到新的劳动力。导致出口制成品的成本自然的，甚至是“超前”的上升。此后，中国对外贸易进入痛苦的调整期。一方面，2008年的全球金融危机，以及随后的经济衰退，使中国对外贸易的需求长期不振。另一方面，由于国内劳动力收入水平的上升，中国的劳动力供给提前进入了刘易斯拐点（即是劳动力单纯的供给数量限制与劳动力价格的快速上升带来的超出常态的劳动力供给不足），中国出口的某些劳动密集型产品过早失去竞争力。带来的严重后果是，一方面，我们的传统比较优势逐步丧失，另一方面，新的产品，或者产业竞争优势尚未形成。造成了中国出口“比较优势断层”。中国的出口企业在艰难的挣扎中，迎来了世界市场的逐步恢复。但是实践已经表明，靠传统的劳动密集型产品生产的竞争优势维持出口的高增长率已经相当困难。产品，乃至产业结构升级已经成为迫在眉睫的问题。从引进外资的角度看，改革开放以来，中国的引进外资从谨慎的引进，到积极引进，给予多方面优惠，甚至给予“超国民待遇”，带来了外资的大量进入。中国的对外开放和国内廉价劳动力的优势，吸引了大量的来自港台、日本和欧美的投资企业，形成了国有企业、民营和三资企业的同时发展，中国的制造业规模迅速扩大，制造业部门日趋健全，形成了相对完整的工业体系和国民经济体系。引进外资总额达到1.4万亿美元。这些外资的生产和经营，为中国创造了国内生产总值，创造了就业机会，提高了国民的收入水平，带来了更多的财政收入。2013年以后，中国不仅积极引进外资，还实施“走出去”战略，对外投资年均达到1300多亿美元。实现了当年引进外资和对外直接投资的基本持平。应该说，中国改革开放40年来，对外开放取得了举世瞩目的成就，达到了当初所设定的发展目标。因此，可以说，发展是硬道理概念下的“效果论”成为过去40年中国改革开放经典而突出的特征。中国对外开放的发展异化了市场经济的转型1949年，中华人民共和国成立，从此开启了社会主义中国的新纪元。由于中华人民共和国的社会主义性质，来自于西方的封锁和来自中国内部迅速恢复和发展经济的任务比以往任何时候和任何国家都来得迫切。因而，苏联成为一个没有大国治理经验的中华人民共和国政府唯一可以学习和复制的经济运行的体制机制。这就是社会主义计划经济模式下的对外贸易统制制度。国家或相应的对外经济主管部门根据国家计划决定出口什么，出口多少和出口到哪里，相应地根据国家计划，决定进口什么,进口多少和从那里进口？进出口的基本动力来自于国民经济的发展。执行这种制度和计划的载体是国有外贸公司。它们分别建立在对外贸易的主要口岸。从新中国建立以后到1978年，对外贸易的统制制度始终是新中国外贸制度的主导。1978年以后，经济体制的改革和对外经济开放取向成为中国经济发展的主导方向。中国的对外开放表现为对外贸易体制机制朝着开放的方向发展，欢迎海外华人或国外企业到中国大陆投资，开展生产和出口等经济活动。同时，对国内的外贸企业逐步下放经营权。逐步采取了下放管理权、对外贸易的承包制度、对外贸易经营权的分散，对外贸易产品专业化经营的取消，允许外贸企业跨行业经营，由对外贸易的审批制转向注册制。目标是强化国内外贸企业的竞争，营造中国对外贸易和引进外资发展的良好环境。从激励企业的机制看，经营主体多元化是强化竞争，打破国有企业垄断的基本出发点。在对外开放的经济运行中，国有企业的数量、产值、进出口值在40年中逐步下降，民营企业、三资企业等在企业数量、产值、进出口值等方面都明显上升。自然地，经营主体的正常利润回报，甚至超额的利润回报是各类企业参与开放经济的基本动力。从企业经营的领域看，多元企业的经营领域不断扩大。国家鼓励企业进入更多的国民经济领域。逐步从“正面清单”转向“幅面清单”，逐步与国际接轨，消除“超国民待遇”的政策措施，实施准入前国民待遇，试图创造一个多元经济主体平等竞争、法制化、国际化、市场化的营商环境。从政策环境看，中国对外开放所采取了政策，贸易自由、投资便利和金融自由化的开放的、致力于经济全球化的政策。因而，企业的国际化经营受到政府的鼓励，扩大出口和对外直接投资，增加产品的进口和引进外资同样受到政府的支持。从对外开放的目的看，在促进对外整体开放，发展对外贸易，引进外资，扩大对外经济合作的基础上，用对外开放倒逼经济体制的改革也是政府的追求之一。中国的经济改革没有现成的路径可以遵循，因此，“摸着石头过河”是我们的典型思路。作为一个实施计划经济的发展中大国，面临两个方面的艰巨任务，一方面是，实现经济体制的转型，即是从计划经济向市场经济的转型，从而是从统制经济向有中国特色的市场经济转型，由拾遗补缺向开放经济方向转型。另一方面是，实现经济迅速发展。在一个经济发展水平比较低的人口大国，文化大革命又使中国经济走到崩溃的边缘，发展的任务来得更艰巨，更迫切。因而，“黑猫白猫，捉住老鼠就是好猫”是中国改革开放初期对外开放“经济务实主义”的形象写照。我们看到，中国改革开放40年以后，我们在经济发展方面已经进入中等收入国家的行列。据国家统计局的数据，2017年人均国民国民生产总值已经达到8800美元。在一个拥有13.9亿人口的大国是难能可贵的。相应地，据中国国家统计局网站28日发布的2017年国民经济和社会发展统计公报显示，全年国内生产总值827122亿元人民币，比上年增长6.9%。，位居世界第二位。对外贸易出口额自2013年以来，连续几年位居世界第一。中国已经成为一个制造业的大国，其制造业产值在世界上也位列第一。应该说，中国经济发展已经取得了显著的成效。从经济学意义上讲，路径的可复制性在于经济体制的体制机制的规范与稳定。从经济发展的角度出发，两个方面的激励机制扮演着重要的角色。首先，地方政府，乃至国有企业的经济业绩成为考核干部，甚至晋升干部的主要指标。在中国共产党十一届三中全会报告中，明确了将党的工作中心转向经济建设，并将改革开放作为党的工作的基本点，即是“一个中心，两个基本点”。各级机构，国有企业单位是否有工作的成就，其考核的指标中，最重要的是经济发展的水平，即是GDP的年均增长率。一些学者研究了干部晋级与其所在部门或地区经济发展速度、水平之间的关系，并得出了肯定的结论。其次，民营企业进入生产经营领域，市场的发展和因为商品短缺带来的高回报率，激励了民营企业的发展。民营企业的积极性借助地方政府为追求经济业绩的鼓励政策，实现了它们生产规模的扩张。民营企业之间的竞争，推动了产品质量的提高和新技术的采用。总起来看，在经济正常发展的阶段，中央政府、地方政府、国有企业和民营企业，甚至外资（三资）企业目标趋同，分别为实现自己的目标推动经济业绩的增长。由此带来中国经济的高速增长。然而，经济增长不可能是直线发展的，市场经济的力量总会带来生产供应和市场需求的不平衡。当着这种不平衡发生时，无论是中央政府还是地方政府总是希望维持可持续的发展，不愿将速度放慢。因此，中央政府和地方政府携手合作，以维持经济和对外开放的持续高速增长。但是从企业的角度看，高增长是否能够带来丰厚利润是决定企业行为的关键。现实是，经济的不景气本身就意味着，企业获取利润的水平不高，甚至亏损。因而民营企业必然减少产品的生产。此时，只有国有企业更愿意服从政府的要求，不惜代价，继续维持产量。因此，政府将国有企业作为“亲儿子”。那些按照利润最大化原则决定生产什么，生产多少和为市场生产的企业不大听从政府的指挥。因而在以维持经济高速增长为业绩目标的政府看来，国有企业越是壮大，就越能保障经济的持续增长，从而是维持政府对经济发展业绩的追求。因此，经济越是不景气，政府越是要支持国有企业，包括更多的信贷支持、补贴支持、采购支持等等，从而是国有企业逐步强大。而且经济不景气持续的时间越长，国有经济持续壮大的机会越多，市场经济的因素在经济调整中的决定性作用越是趋于弱化。见余子良、洪倩林、佟家栋、王芊“入世后国旗产权改革的出口效应”《国际贸易问题》2017年10月期。佟家栋、洪倩林“国有企业改革对制造业工业企业工资与雇佣的动态影响”《产业经济研究》2017年2见余子良、洪倩林、佟家栋、王芊“入世后国旗产权改革的出口效应”《国际贸易问题》2017年10月期。佟家栋、洪倩林“国有企业改革对制造业工业企业工资与雇佣的动态影响”《产业经济研究》2017年2月期。政府为维持高增长所付出的开支越大，经济不能正常调整所累计的问题越多，从而会为下一个周期调整付出更大的代价。只有这样，才能支撑国有经济的高速发展。长此以往，我们所追求的市场经济改革，变成远离市场机制运行的状态，形成了政府不断输血，不断维持高增长的干预经济体系。因而，在市场经济的名义下，贯彻了计划经济的增长目标。在机制上，政府干预以扭曲的形式贯彻着期望的经济增长目标，远离了市场机制。总之，当经济景气时，国有企业和民营企业一起发展，当经济不景气时，国有企业在政府的支持下，维持发展以便成为高增长率业绩的支撑。民营企业则进行着艰难的自我调整。由于民营企业的“不配合”，使它们难以获得政府对企业转型升级的持续支持，包括贷款或资金的支持。支撑高增长率需要大量的政府开支，要求政府部门创造或拥有大量的取之不尽的财政支出来源。土地财政的发展为政府获得这样的支出来源创造了条件。土地拍卖获取额外收益成为地方政府丰厚的财政收入来源，政府利用这些资金投资基础设施、公共设施建设，改善城市面貌，进而支撑或带动经济各个领域的高速增长。同时支持国有企业和民营企业转而发展能够带来高额利润的房地产业，或与房地产业有密切联系的产业或产品。与这些部门的扩展及其利润期望相比，出口制造业部门和企业更加艰难。一方面，出口企业的工资水平远不能与房地产业相比，而且出口企业还面临同类发展中国家的成本竞争，另一方面，在劳动力进入短缺期，劳动力大量流入建筑行业，就意味着与外资、外贸行业就业人员的相应减少。（我们的研究表明，这其中存在着明显的负相关）我们称之为“中国式荷兰病”见佟家栋、见佟家栋、刘竹青:”房家上涨与中国制造业的“用工难”问题“《经济研究》2018年2月5日此外政府为获取支持经济高速增长的资金，必须不断地扩展征税的科目和来源。从而加大了企业税收负担，造成了制造业企业在艰难的经济调整期难以正常运行。而且，政府所需要支撑经济增长的资金越多，企业所需要付出的各种税费负担越重，民营，乃至三资企业的正常经营越是难以为继，政府越是倾向于支持国有企业，越是追求经济的高速增长，“国进民退”越是成为一种必然的结果。落实到对外开放层面，在相对开放的外部市场环境下，民营企业的出口借助比较优势和政府支持（统称为竞争优势）迅速扩大，占领国外市场。在国际经济景气的时期，国有企业和民营企业一起发展出口，政府对所有企业展开支持。表1.不同所有制企业对外贸易交货总额表资料来源:国家统计局.表2.不同所有制企业出口交货值增长率资料来源:国家统计局.然而，在国际市场不景气的时期，民营企业出于获取最大限度利润的考虑，也相应减少产品的出口，从而降低出口的增长速度。相反，国有外贸企业在政府的支持下，继续扩大出口，甚至在政府的实质性财政补贴之下，占领更多的市场，这种情形，可能构成国外反倾销或反补贴的依据。因此“国进民退”在对外开放的各个领域只是折射了我们经济发展和转型中的问题。同样，我们也看到，面对国际市场竞争，国有企业要维持与民营，乃至外资企业同样的增长速度也日趋艰难了。我们看到的是，以深化市场经济改革为目标的社会主义市场经济建设在解决了人民温饱问题后，长期的以经济增长、高速度发展对外开放为目标，客观上造成了远离市场经济，甚至是社会主义市场经济机制的结果。在推动技术进步的机制方面存在市场经济机制的缺失。伴随中国经济的发展，中央政府发现，出口产品不仅存在数量问题，更存在结构性问题，而结构调整呈现出更加复杂的博弈情形。中央政府希望调整出口结构，但如果企业觉得自己通过薄利多销仍然能够维持特定产的生产，地方政府为了保持当地出口的持续增长，会同企业站在一起，共同应付中央政府调整出口结构的指令。这种地方政府与地方民营企业的联手，足以维持民营企业不进行，或推迟调整出口产业或产品结构，保持高速的出口，乃至对外贸易的增长。客观上，维持了地方政府对外开放的业绩。与此同时，国有企业被迫压缩生产，从而是压缩相关产品的出口。总体上看，出口的增长速度可能放慢了，但表现出来的是国有企业出口的比重下降。同样地，当中央政府希望保持出口增长高速度时，如果民营和三资企业是亏损的，那么，这些企业会减少产量或出口，而不顾地方政府维持出口高速增长的要求，否则，企业可能撤出该省市或地区。因此，中国民营企业关闭或三资企业的撤资，有两个方面的重要原因，第一是地方税费过重，难以正常经营，第二是规定硬指标，不顾企业能否正常经营2017年下半年开始，苏州工业远的撤资在相当程度上属于此类因素。当然土地价格上升可以抵消政府的相应损失，甚至短期是有收获的。。总之，以追求对外贸易，乃至对外开放高速度为目标，远离了市场经济下的自主经营机制2017年下半年开始，苏州工业远的撤资在相当程度上属于此类因素。当然土地价格上升可以抵消政府的相应损失，甚至短期是有收获的。无论是国有企业被迫压缩产能，还是民营企业抵抗性的维持原有产品的生产和出口，客观上使技术进步的机制难以启动，并发挥作用。按照市场经济原则，在特定要素和技术存量下，采用何种生产方式，主要是经济地组合生产要素。更多地使用劳动，还是更多地使用资本或土地，（配合以一定先进程度的技术）决定于是否生产单位产品的成本最小，从而在市场价格一定的情况下，企业能够获取最大限度的利润。当着要素市场供求发生变化时，市场经济条件下的企业会自主地调整生产方式，在新的要素市场供求的条件下确定新的产品生产的要素组合方式，进而选择新的生产技术。因此，生产方式的转移蕴藏在企业的自主选择中，蕴藏在生产单位产品的最小成本或利润最大化的内在追求之中当然，我们看到，有为政府的干预在超常技术进步和战略性技术的进步中扮演着举足轻重的角色，发挥了重要的作用。这是我们的体制优势所在。我们检讨自己更多的还是让这个体制机制更加完善。。然而，在现有的经济环境下，这样一个市场经济的技术进步机制难以贯彻运行。从国有企业角度，生产什么，生产多少和为谁生产的问题，更多地服从经济的持续高速增长。民营企业习惯于将调整产量的责任推给国有企业，因而尽管存在民营企业的技术进步机制，但一般而言，调整的步伐落后于市场的需要，从而企业的国际竞争能力总体上比较弱，甚至出现技术先进企业遭到淘汰，落后企业生存很好的情形。其中，中央乃至地方政府所控制的国有企业成了人为落实去产能的关键。当中央政府意识到需要进行生产方式转移或技术进步时，我们的企业，更多地是国有企业尚缺乏技术进步的意识和机制。当然，我们看到，有为政府的干预在超常技术进步和战略性技术的进步中扮演着举足轻重的角色，发挥了重要的作用。这是我们的体制优势所在。我们检讨自己更多的还是让这个体制机制更加完善。总之，我们看到，在以增长或经济总量发展为目标的经济运行中，我们缺乏市场机制正常决定生产什么，生产多少和为谁生产；在生产方式升级中我们缺乏市场机制，从而缺乏企业采用新技术的内在压力和动力。不仅如此，改革开放40年，我们将发展是硬道理贯穿于全过程，并取得了令人瞩目的成绩。然而在经济制度转型方面，我们偏离了市场机制的改革与完善，表现为市场经济的扭曲。三、在经济发展的基础上，深化对外开放的体制改革总结40年对外开放的经验，我们发现，中国作为一个经济体制转型的发展中大国，在比较出色地完成了经济发展的任务，进入了中等收入国家行列的同时，开放性市场经济的转型任务还远没有完成。主要体现在以下几个方面。首先，一个完善的市场经济体系尚未实现。所谓完善的市场经济体系就是成熟的商品市场、资本市场、劳动力市场已经形成，从而商品和要素市场的价格成为决定所有企业使用什么样的生产要素和技术，生产什么、生产多少和为谁生产的主导力量。换句话说，市场经济在资源配置中要居于主导地位，追求获取最大限度的利润成为所有企业，甚至政府高度认可的发展经济的动力。“看不见的手”在经济运行中成为自然的主导力量。相应地政府作为市场经济的裁判，并成为弥补市场经济失灵的调节者。对经济发展业绩的强烈追求，使各级政府官员努力工作，替代了市场力量的自然调整和市场经济生存和发展法则。导致了过度依赖政府参与的经济发展模式。进入了政府干预不断强化，民营经济主体日趋弱化的循环。第二，缺乏市场经济正常运行的秩序及其依法执行的惩戒制度。市场经济要求有一系列法律制度用以维护其运行，依法惩戒违反市场经济规则的经济主体，不断修改和完善运行规则。因此，不断完善的维护资源配置、公平竞争、优胜劣汰的机制要靠认真履行一系列法律秩序和惩戒违法者。不仅如此，市场经济必须建立在市场主体的商业信用基础上，健全的信用制度是保证市场主体获得正常报酬的良好环境。第三，政府官员在经济发展业绩考核的激励下，政府作用被逐步扩大，乃至替代了市场力量的刺激，使国有企业日趋做大做。如果一个部门或地区经济发展的好坏作为考核干部的依据，官员门从上到下一定会努力奋进，想尽各种手段，制定一系列有利于经济发展的政策措施，推动和支持国有企业的发展。在这里，政府和国有企业成为经济持续增长的两个最坚定的力量。各级政府成为经济发展高速度的坚定执行者。政府越是追求长期的高速增长，政府在经济波动中需要介入的程度越深，需要发挥的作用就越大。2008年国际金融危机以后，中国政府的对经济的干预增强了。如果说中国经济发展的初期是来自闲置资源被改革开放焕发出来的话，那么发展起来以后，在经济周期不景气阶段，政府就会担心经济结构的调整影响经济的持续增长，继续依靠干预维持经济，特别是国有经济的增长速度。从而人为地抑平，或部分抑平经济的周期波动。（4万亿就是一个典型的案例）。第四，政府深度参与经济运行，使对外开放带有人为干预的特征。从对外贸易方面，从中央到地方持续的鼓励出口政策是加速中国经济增长的重要来源，过去40年，对外贸易成为推动中国经济增长的“三驾马车”。同时，政府干预成为对外贸易运行中不可或缺的因素，甚至政府将正常的出口退税都作为鼓励或限制出口的政策措施。在引进外资方面政府给予外资企业的国民，甚至超国民待遇突出了政府在引进外资中的作用；在国际经济合作中，政府搭台，企业唱戏使政府的作用日趋加强。第五，政府在鼓励国有企业做大做强的过程中，客观上带来国计民生重要部门的国有企业垄断，进而，消弱了采用新技术的压力，享受垄断带来的超额利润见佟家栋、彭支伟文“政府在经济市场化中的作用—中国加入世界贸易组织十年”，〈国际贸易杂志〉2012年。我们的统计表明，国有企业在许多见佟家栋、彭支伟文“政府在经济市场化中的作用—中国加入世界贸易组织十年”，〈国际贸易杂志〉2012年党的十九大，提出深化经济体制改革。强调要发挥市场经济的决定性作用，充分发挥政府干预经济的作用，要解决好政府和企业的关系，市场经济力量和政府引导力量两个积极性，使“看不见的手“和”看得见的手“携手配合，把握好经济发展的方向，保持市场经济的激励机制。这些想法很多来自于我们过去40年经济发展中依然存在的体制机制问题。希望能够通过体制机制改革，实现中国经济在完善的经济运行和转型的常态化。形成经济体制内在的自然调节，而不是主要依赖政府干预。从改革开放的角度看，建立开放新体系，形成新形式下的对外开放倒逼经济体制改革的新意论改革开放战略。首先，在微观领域，为所有且业经营对外贸易与经济创造良好的条件，对国有企业和民营企业一视同仁，形成平等的市场竞争生态。其次，建立多种形式的自由贸易试验区，特别是按照十九大精神，深化自由贸易试验区内的改革，尝试建立自由贸易港区。这就意味着，将自由贸易试验区作为深化经济体制机制改革的试验田，完善市场机制运行与政府干预经济的关系，转变政府职能，由管理型想服务型转变，明确政府干预经济的界限，逐步完善政府干预经济的清单，避免政府干预越界，鼓励甚至建立起市场经济正常运行的秩序。做到“法无禁止皆可为”。将政府干预置于法律法规的约束之下。从长远来看，更好地避免政府负责一切，一切推给政府负责的社会经济环境的形成，客观上减轻政府的各种负担，形成社会分工负责的社会经济运行的分工负责的环境。将自由贸易试验区深化经济体制机制的经验复制推广到全国。同时建立多种类型的自由贸易港，其中包括具有加工与转口贸易功能的自由贸易海港，以金融投资为主导的自由贸易港，以高附加价值、高科技产品生产加工、研发为主导的自由贸易空港，以物流分销为主导的自由贸易内陆港或无水港。探索多种形式的与轨迹接轨的自由贸易区，适应升级版的国际经济贸易规则，探索多种形式的贸易自由、投资便利和唧哝自由化的整体开放环境，为中国营造对外开放新体系展开全面试验。为在全国推广开放型经济体系做好充分准备。第三，在经济体制改革的基础上，形成企业，乃至产业创新的机制，创造企业能够在市场经济环境下改进技术，提高劳动生产率的内在机制，形成企业或产业研发新技术，采用新技术