地方债务及其风险管控

.-.地方债务及其风险管控【摘要】本文对理论界和实务界相关地方债务问题的研究现状进行了总结和阐述，然后归纳了地方债务的内容和风险种类，最后结合实际从五个方面提出了强化地方债务风险管控的建议。

【关键词】地方债务；风险管控；融资平台

2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。这引发了各界对于我国地方债务情况的关注。过去半年来，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心，地方债务问题可能会成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的后遗症，并危及中国经济的安全。

财政审计是政府审计的主要内容，监督地方债务管理是政府审计的本职工作。审计部门2010年首次公开披露了备受社会关注的地方政府性债务问题，从已披露的数据结果看，截至2009年底审计调查的18个省、16个市和36个县级的政府性债务余额竟高达2.79万亿元。7省债务率超过100%，最高达364.77%，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。但关于审计参与地方债务风险管理的研究还不足，这正是我们开展这项研究的一个出发点。

一、研究现状

目前，理论界关于地方债务风险的研究主要有以下三个方面：

1.关于地方债务风险的研究

国务院发展研究中心的报告提出，地方债务已经取代金融风险成为危害中国经济安全和社会稳定的头号杀手。实际上，地方负债和金融之间也存在着错综复杂的关系。李晓雪（2010）指出地方债务风险主要体现在地方政府债务规模过大，举债主体过于分散，政府性债务脱离人大监督，债务资金投向不合理，投向公共服务的比例较低。王俊（2010）指出目前地方政府债显现的风险结构是“两头小，中间大”，省一级和乡一级的债务规模较小，地市和县一级风险较大，东部地区的风险比西部地区的风险要小。陈宁远（2010）认为关注地方债务的法律和财务风险，是舍本求末。各级政府权力太大，而无制衡。

2.关于地方债务风险形成原因的研究

李晓雪（2010）认为造成地方债务风险的原因主要有体制方面的财权、事权划分不合理、投资过热的冲动、管理不到位等。胡子昂（2007）也认为现行财政体制缺陷是主要原因，行政管理体制改革滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展。王诗文（2010）认为地方债务规模之所以在2009年迅速膨胀主要是因为金融危机背景下我国中央政府出台的一系列经济刺激计划使得国家放松了对地方融资平台的管制。唐云锋（2005）认为从公共选择角度看，地方债务形成的真正原因是中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”，地方政府的预算与效用最大化追求和地方政府官员的寻租。汪芳（2004）认为我国大量地方债务的出现，客观原因是中央地方的事权与财权的失衡，主观原因是地方形象工程和政绩工程的泛滥。

3.关于地方债务风险防范与化解的研究

基于目前地方政府债务风险的实际情况，李晓雪（2010）提出建立政府债务风险预警机制、债务统一归口管理、严格控制债务投向、完善举债和偿还债务财政激励机制等建议。胡子昂（2007）提出完善现行分税制财政体制、健全地方政府债务管理、建立完善的地方债务偿还机制、建立规范的债务信息充分披露制度、开辟地方政府规范的举债融资渠道应是重中之重。

王诗文（2010）认为应想尽办法力求将风险萌芽尽可能地消除，譬如建立健全地方政府融资约束机制，同时建立地方政府融资授权制度，进一步制定并完善地方政府投融资责任制度与相关业绩考核体系。彭润中、赵敏（2009）指出中国作为正处于转型期的发展中国家，总结与学习其他政治、经济和法律类似发展水平的新兴经济体地方债务管理经验和教训将显得尤为重要。郑华、王军波（2002）认为建立地方公债制度是分级分税财政体制的客观要求，也是增加地方政府自主财力、健全地方财政信用机制，化解地方债务风险的有效途径。

张澜（2005）认为从地方政府融资制度的情况来看，各级政府间财权事权的合理划分、有效的约束与监督机制和明确的偿还与救援机制是地方债务市场发展的基础性制度安排。江丛干（2010）认为化解地方债务风险必须激活民营资本。类承曜（2010）我国地方政府发债具有经济上的合理性和必要性，但关键的问题在于如何管理地方债务。张运彬（2010）以荣昌县实践为例指出防范地方债务风险重点应放在地方投融资平台上，通过建立管控机制，让“负债”政府能够真正“负责”。杨海艳（2005）综合考虑当前化解地方债务、防范财政风险的任务，要解决的突出问题就是两大项；一是要处理好债务的存量问题，即对于已有的债务特别是一些历史性陈债如何做好清欠工作；二是处理好债务增量的问题，即在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范债务的借贷方法。

综上所述，地方债务规模过大、盲目、分散的现状已为理论界广泛认同，造成这一现状的原因学者们从体制上、地方官员的政绩驱动各经济刺激计划出台等方面进行了归结，但就如何防范债务风险问题上，学者们分别从不同的角度提出了许多不同的观点。

二、地方政府债务的内容

政府债务根据不同的标准可以进行不同的分类。从是否具有法律约束力的角度可分为显性债务和隐性债务，从债务是否可预见的角度可分为直接债务和或有债务。世界银行专家汉娜·波娜柯娃在1998年较早地将政府债务按照两个标准区分为四种类型：

1.显性直接债务

地方政府各职能部门通过信用手段取得的债务收入，即会计学意义上的政府债务。其主要内容包括：地方政府以政府名义、由财政部统一借入并管理的用于地方经济建设的国外债务，包括世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款和外国政府贷款，地方政府向国内金融组织、单位或个人借款，国债转贷资金，还有各地政府拖欠行政单位、中小学教师工资、工程款项等。

2.隐性直接债务

主要涉及法律没有规定的社会保障计划和未来公共项目再融资，它常常作为对政府支出政策的推定结果而在长期中发生，地方政府往往出于社会公平、社会稳定、公众期望等因素考虑，承担这类债务。主要包括：跨年度公共项目的追加投资、未来的社会保障资金缺口等。

3.显性或有债务

主要是由于地方政府出于弥补资本市场存在的信息不对称缺陷、社会公平等经济社会方面的客观需要提供担保所引起，由担保方式自身特别所决定。主要包括：地方政府担保的债务，地方城市商业银行、信用社、投资信托公司等政府融资性金融机构的不良资产支付缺口，长期以来粮食企业的政策性亏损挂账，国有企业拖欠的养老保险费及其它政策性担保如学生贷款、农业贷款等。

4.隐性或有债务

政府运用公共资源充当最后支付人角色，应对和化解系统性公共风险。主要包括：下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、行政事业单位及融资平台以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿、对自然灾害等突发事件的救助等。

三、地方政府债务风险的种类

根据上述地方债务特点，我们可以将地方政府债务风险归纳为以下几个方面：

1.违约风险

违约风险是指地方政府性债务由于规模过大或流动性太差而导致的到期债务无法完全清偿的风险。我国地方政府性债务规模较大，有的甚至超过了当地政府的财政承受能力。

2.结构风险

结构风险主要是指各类地方政府直接债务和或有债务之间、显性债务和隐性债务之间结构失衡。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但由于上述方式都是以政府信用为基础的，潜在风险很大，或有债务和隐性债务在总债务中的比例过大，不可控因素加大，加大了结构风险。

3.效益风险

效益风险是指由于债务资金的使用效益不高，可能导致不能从债务资金的使用收益中获得有效的风险补偿，此外还包括由于债务资金的管理效率不高所导致的债务资金不能有效使用的风险。从我国地方政府对政府债务的管理和使用情况来看，因缺乏科学的管理方法和使用手段，地方政府债务的效益风险水平较高。

4.社会风险

社会风险是指由于地方政府无法清偿到期债务所引发的其他衍生风险。当地方政府不能偿还到期债务时，可能会挪用其他财政支出资金、增加税费或进一步举债、向上级政府转嫁债务等，从而引发其他财政支出项目资金缺口，甚至引发影响社会稳定的事件爆发。

四、加强地方债务管理的建议

1.摸排统计各类形式的地方债务

现在我国地方债务的规模有多大，尚无一个官方的统计说明，只有一些官方显性直接债务的统计和学者们的粗略估计，具体有多少，谁也说不清。所以，针对我国地方债务规模庞大、层级多和债务形式复杂的特点，摸清家底，对各级各类地方债务进行分类统计汇总，才是当务之急，只有摸清家底，对各类债务统计清楚，才能为相关部门采取措施提供准确信息。在进行债务清查时，应注意先易后难的原则，即先显性债务后隐形债务、重点放在或有债务和隐形债务上；应注意统筹组织安排，成立专项小组，必要时吸收财政等方面的专家，重点放在对下级行政机关的审计上。

此外，我国各类政府担保非常混乱，许多地方政府融资平台的还款能力由地方财政的显性或隐形担保为条件，在《担保法》明确国家机关不能作为保证人的规定下，许多地方政府通过人大会议决议把平台公司融资后的还款计划纳入财政预算从而提供贷款保证的方式，绕过国家机关不能担保的法律问题。在债务清查过程中应该对各种形式的实质上地方政府作为担保人的担保行为进行统计，摸清或有直接债务。

2.加强对地方债务资金使用情况的监督

针对我国地方债务资金使用效果差，使用效率低下的情况，应结合工程项目审计、财务收支审计等，大力查处违法占用资金、项目资金使用过程中的截留和项目运作过程中的腐败问题。融资前审计机关的参与可能被行政机关说成是干涉地方正常行政事务，审计机关“不务正业”，而且提出的审计建议可能被说成是“危言耸听”，无法比较审计建议前后的效果，造成地方政府对审计机关的轻视和“不屑一顾”，审计机关如果在资金的使用效益上多下功夫，如项目的决算、验收之前等款项未付出之前严格把关，可以形成强烈的对比，审计之前应付多少，审计之后纠正了多少，审计机关的作用就可以量化，审计效益一目了然，地方政府对审计机关的倚重也会有所增加，而且损失也未形成，皆大欢喜。

3.建立健全地方债务风险预警体系

各地应根据区域具体情况，尽快研究确定地方政府债务风险控制线，将各地区的债务负担率及其它风险指标在政府内部进行通报，提示地方政府债务风险程度，劝诫和约束其举债行为。地方政府债务监控预警系统应以地方政府的财政及债务信息化为基础，对地方政府财政在地方经济运行活动中的潜在风险进行全面实时监控。债务风险预警机制的目标是根据地方债务风险现状，构建债务风险预警系统和风险防范化解机制，实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化。具体而言，预警机制应该达到三个目标：首先是通过确定一系列预警指标及判别标准实现对债务风险预警功能；其次是通过对债务的项目结构、地区结构实行实时监控，对负债的变动趋势做出分析评价；再次要根据每一项负债的参数以及债务违约可能性，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，形成一个长期的、滚动的债务预算。

4.加强对地方融资平台资产整合过程的监督

实际中，许多地方政府融资平台中存在着资本金不足、资本金不实以及抽逃资本金的现象，有些地方政府甚至采用各种变通手法向“平台”注入不实资产滥竽充数，所谓的地方政府融资平台已经成了“骗取”款项的一种工具，“运作”已经成为各级政府所热衷的一种时髦行为。我们要下大力气在地方融资平台的组建过程就进行严格的审计，对不实出资和虚假出资者进行审计监督，夯实融资平台的资产质量，而且对于不能注入融资平台的行政资源、公共资源等要予以剔除，以提高抵押资产的可清偿性。

5.完善公司治理结构，提高债务信息披露的透明度

针对地方融资平台公司治理结构不完善的问题，审计机关应加大对地方融资平台公司的审计力度，并且就如何完善平台公司治理结构提出审计建议。针对地方债务融资投资等相关信息不透明的特点，审计机关首先应该加大地方债务风险相关审计结果公开力度，其次，应该督促融资平台提高信息透明度，建立完善的信息披露机制，对信息披露不及时和不真实者，加大处罚力度。针对地方行政领导只追政绩、不问后事的现象，审计机关在进行经济责任审计时应与债务专项审计相结合，并推进债务风险的终生追究制，对举债当时的主要责任人“走到哪里，追到哪里”。

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