城市化进程中的城中村经济发展研究

城市化进程中的城中村经济发展研究

随着人口的增加和城市房地产的快速发展，土地已成为一个稀有资源。作为中国经济第一省,广东省在取得成绩的同时,付出了消耗大量土地资源的沉重代价。据统计,广东GDP每增长一个百分点,就要消耗5.08万亩土地,土地已成为制约广东以至于以珠三角地区为代表的整个华南地区经济保持平稳增长的瓶颈。能否充分挖掘现有土地的全部价值,成为广东地区解决发展困境的重要出路。一“三旧”改造内容2006年,广东省佛山市自发开展了“三旧”改造试点,禅城区《关于加快物业发展提高现代化中心城区建设水平的决定》及实施方案日前出台。2007年,根据禅城区旧物业改造的经验,佛山市制定《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》,正式出现“三旧改造”的概念。在2008年全国人大会议上,佛山市这一系列举措得到了国务院的高度评价,并鼓励广东省成为节约集约用地示范省。2008年12月,国土资源部与广东省政府联合签署协议,共同推进节约集约用地试点示范省建设,“三旧”改造是其中一项重要内容。2008年12月,国务院出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》。作为探索节约集约用地的示范区,广东省在《纲要》的基础上提出了“三旧改造”这一口号,并逐步落实使其成为省内各市旧城改造的工作重点,广东省政府的官方网页将其译为“‘ThreeOld’Transformation”。2010年,广东首次把“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造”写入广东省政府的工作报告。作为广东省政府的一大土地政策,对“旧城镇”、“旧厂房”“旧村庄”进行改造,是在当前土地资源供需矛盾日益突出的情况下,拓展建设空间、保障发展用地的重要途径,是推进节约集约用地工作的重要内容,也是改善城市面貌和人居环境,提升居民生活品质,建设宜居现代城市的必然要求。网络媒体将“三旧”改造理解为:作为转变经济发展的一种方式,使三旧改造向更高层次、更广范围、更好成效方面全面推进,实现从“旧城镇、旧厂房、旧村居”向“新城市、新产业、新社区”的转变。政府部门对“三旧”作出了具体定义:“1.旧城区内的旧村:改造范围为集体所有的非农建设用地,并根据相关城市规划的道路系统和用地布局进行适当调整,以符合统一规划、整体开发的要求;2.旧城区内的旧工厂:改造范围为原企业的红线用地范围或历史用地范围。3.旧城区内的旧民居:改造范围为相对连片的危破建筑集中区域。”决策者之所以提出“三旧”改造,根本出发点在于促进节约集约用地。根据规划,2010年,广州开展了9条城中村清拆工作,启动20个旧城片区整治改造,开展30个旧厂改造,盘活土地5平方公里。整个改造规模共拆建房屋1000万平方米,拉动投资1000亿元。二三旧改造是城市发展的必然前提(一)广东“三旧”改造的效果评价作为改革开放的先行地,广东是我国城市化进程最高的区域之一。但一直以来的土地利用粗放形式已经使得广东土地开放难以为继。可以说,珠三角土地已经到了极限,无地可用。作为广东省首府和珠三角的核心城市,广州的土地开放强度已经超过22%。全市7000多平方公里的土地已经利用了1500平方公里,这一强度甚至已经超过了国际公认土地开放强度最高的城市纽约。在广州土地开放强度如此之高的情况下,要实现经济可持续发展,破解土地资源不足的难题,只能将目光投向具有广阔潜力的“三旧”用地。通过调研汇总并初步统计,广东省“三旧”用地有175万亩,其中旧城镇34万亩,旧厂房81万亩,旧村庄60万亩。土地最为紧缺的珠三角地区达90多万亩。国家每年给广东的建设用地指标是20多万亩,相当于保证了广东9年的土地供应量。仅以广州市上报的数据为例,可供“翻新”的规模就达到370平方公里,按照2009年的供应量分析,足以满足20年的供应需求。“三旧改造”在可预见的时间段内,对广东用地的支持力度将相当巨大。至少可以拉动投资2.82万亿元,带动冶金、建筑、建材、能源、机械、轻工等十多个产业的发展。非常显著的成效在与,三旧改造带来了房地产开发热潮,一定程度上满足了地方政府对财政收入的现实需要。力主三旧改造的广东省生长黄华华认为:“三旧改造”一是有利于提高土地资源的利用效率,二是有利于增加土地的供给量,三是有利于破解土地资源的大难题,四是有利于协调整个经济发展和资源制约之间的矛盾。为了推进三旧改造工作,政府必须在补办征收手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、土地出让收益、农村集体建设用地改变为国有土地,以及边角地、插花地、夹心地的处理等六方面实现“突破”。在城市低效能土地利用中,城中村的面积占据了很大的比重。随着城市化进程的不断加快,城中村所引发的土地问题、社会问题、环境卫生问题等越来越突出,许多城市都已经或者正在着手对城中村进行改造。事实证明,已经成功完成的城中村改造,确实对城市的经济发展和环境优化起到了良好的作用。城中村改造涉及到很多方面,如土地性质、集体经济组织形式、农村社会管理体制等。其中城中村集体经济组织改制是城中村改造的关键一环,城中村集体经济组织改制牵涉到经济、社会等诸多方面的问题,涉及众多城中村居民的切身利益,必须加以高度关注。三旧改造的积极意义不仅仅局限于消除城市发展中的土地瓶颈,也是改善广州宜居环境、提升城市形象的重要工程。首先,“三旧”改造将大大拉动城市的投资与消费,提高土地利用的集约程度与效益,消除城市中的发展瘤疾与城乡二元结构,使城市公共服务功能、保障体系惠及“城中村民”。此外,产业的进出及腾笼换鸟,将催生城市新的机能。当然,三旧改造的重要意义在于,其将为房地产业的发展提供空前商机。根据改造规划,广州“三旧”改造至少要用10年的时间才能基本完成。据保守估计,仅“城中村”一项就要牵涉拆迁户60余万人。(二)坚持依法依规改造,不断提升“三旧”改造水平在实施旧城更新改造中,要始终突出贯彻执行好“三条线”的控制要求,即“绝对保护线”内建筑不得拆除,必须严格按原状予以维修,传承历史文化风貌;“重点保护线”内建筑按“修旧如旧,建新如故”原则进行改造;“更新改造线”内建筑坚持依法依规、充分听取和尊重市民群众的意愿实施改造。扎实推进“三旧”改造工作,必须坚持规划引进,促进“三旧”改造工作科学发展。把“三旧”改造与改善人居环境和城市景观、优化城市功能分区、推动产业结构优化升级紧密结合起来。坚持政府主导、市场运作,调动各方参与“旧”改造的积极性。牢牢把握规划实施、拆迁安置这两个关键,坚持市场运作、多方共赢的方针,分类处理“三旧”改造项目,始终把群众的利益摆在第一位。坚持改革创新、先行先试,建立健全政策支持体系。特别要针对“城中村”改造难题,重点制定和完善专项配套政策。坚持简政放权,提高行政审批效率。结合“三旧”改造,推进城市管理简政放权改革。三城中村制度成因作为三旧改造的重点,城中村改造成为近些年来广东省三旧工作最受关注的问题。城中村作为我国城市化进程中的一种重要产物,其形成原因也颇受理论界的关注。有学者深入探讨了城中村的制度成因,认为原因有四点:城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因;土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因;管理失效影响了“城中村”诸多问题的解决;同时,土地有限供给与城市扩张之间的矛盾是城中村长期异化存在的重要原因。除此以外,还有学者认为城中村问题的出现还可以归结于相关法律和政策规定的缺位,改造资金紧张和农民的主观阻碍等方面。(一)城乡融合型狭义上说,城中村是指农村村落在城市化进程中,由于全部或大部分耕地被征用,农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区,亦称为“都市里的村庄”。广义上说,城中村是指在城市高速发展的进程中,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村从严格意义上,可以划分为三种类型:一是已经与建成区域融为一体,基本上没有农业的城市中的村庄;二是建在城市的边缘,含有部分农业,正在向完全“城中村”转变的村庄;三是建在城区之外、规划区之内,以农业为主,即将成为城中村的村庄。城中村是一种特殊的社区,它是由原来的农村转化而来,在地域上处于城市中间或者城市边缘,经济形态已经从农业转型为城市产业,但在土地产权、形态、社会组织、管理体制上仍然延续原来的农村体制而相对独立于城市整体之外。通常意义上所指的“城中村”,指的是前两种。广东省尤其是广州市三旧改造所涉及的城中村基本都属于上述第一种类型。现实中,城中村的在城市中的地位极其尴尬,它既不是城也不是村。从地理概念上讲,城中村虽然被城市包围,但又远没有融入城市;从管理制度及生活习惯上看,虽然城中村的管理体制、居民的生活习俗等方面还保留着农村的特征,但已和传统的乡村渐行渐远,正逐步被城市所消融;从城中村的生存现状来看,城中村大都存在村民违章建筑过多、城市基础设施配套严重不足、外来流动人员过多以及社会治安较差的问题。(二)城中村城市发展现状城中村普遍存在的城市整体建设规划混乱、卫生环境普遍较差、社会治安状况不好等情况,所以改造城中村,最终使其城市化、规范化一直是政府部门的普遍意愿。而城中村改造有其自身的重要特点。一是政府的主导性和推动性。土地资源的缺乏制约了城市经济的发展,而城中村由于旧有的村落规划不完善,往往占据了大量的土地。以笔者所在的广州市为例,广州市先后完成改造的猎德村、琶洲村以及正在推进改造中的杨箕村,无一不处于城市发展的核心区域及地段。所以成功改造城中村,一方面可以有效改善城市土地供应不足的问题,有效的提升城市结构优化;另一方面可以较好的解决社会治安及城市环境问题。所以地方政府在推进城中村改造过程中往往扮演着积极的推动角色、并处于主导地位。二是城中村的从属性及被动参与性。虽然大多数的城中村村民迫切通过改造升级居住环境,但由于农村传统的居住理念(特别是中老年人),他们对于新颖、集约化的高层住宅普遍存有畏惧的心理,加上村民对于失地后的生活保障存有疑虑,导致大多数的村民对于改造处于从属、被动的地位。三是改造方式的创新性及变动性。目前在全国范围内并未形成良好的范例及完善的制度,全国范围内大规模的城中村改造尚未开始,现有的城中村改造案例也主要是在沿海发达城市的部分城市零星开展。由于没有先例可循,各地的改造办法也是摸着石头过河,改造方法也不尽相同,改造方案也在改造过程中根据实际情况的变动不断的调整。四是实践中困难重重。从全国的实践来看,城中村改造主要涉及集体土地的征收、集体经济组织的不动产及农村宅基地房屋的拆迁补偿、城中村集体经济组织改制、城中村土地的规划利用、“农转居”人员的就业及社会保障问题、“农转居”后社区的配套建设等一系列问题。(三)集体经济组织资产在我国城乡二元结构下形成的城中村的改造具有其固有的特点及困难,而其最大的疑惑在于对于城中村集体经济模式如何转变、以及作为城中村集体经济表现形式的城中村集体资产如何在成员中如何分配。城中村集体资产具体指村、队农民组建的各类集体经济组织各种形式投资和投资收益形成的资产,包括:(1)法律规定为集体经济济组织所有的土地、鱼塘、牧场、水面等水面等自然资源,农村的宅基地、自留地;(2)集体经济组织投资形成的房屋建筑物、构筑物、交通工具、机械设备、农田水利设施以及教育、文化、卫生、体育等设施:(3)集体经济组织所有的积累资金和债权,以及通过公共积累、投入资本和投入劳动所兴办的集体企业资产;(4)集体经济组织在股份制企业、股份合作制企业、联营企业和中外合作、合资企业中按照协议及章程规定属于集体所有的资产:(5)接受国家、经体经济组织出资购买的股票、债券、国库券等有价证券:(7)集体经济组织所有的无形资产及待界定资产:(8)依法属于村集体经济组织所有的其他资产。作为城中村集体经济的实际管理人的农村集体经济组织正是解决这一疑惑的关键所在。四农村集体经济组织的城市化是程继80年代初实行家庭联产承包经营之后,我国农业现代化进程的另一重要特征即是农村集体经济组织的企业化,是试图打破土地所有权二元制限制的又一次重大的组织创新和制度创新。城中村改制公司是伴随农村集体经济组织企业化出现而出现的。(一)城中村集体经济组织的私有化,其也在实践中产生了一定的困难和问题《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》规定:“全面改造的‘城中村’按照‘改制先行,改造跟进’的原则,将农民转为居民,村委会转为居委会,村集体经济组织转制为股份制企业,土地转为国有,纳入城市管理和保障体系。所谓“改制先行,改造跟进”,其目的就是对村集体土地进行征收,将集体土地转性为国有土地,然后再进行改造开发。农村集体经济组织的企业化源于广东省南海市于1993年全面铺开推行的以土地为中心的农村股份合作制。农村股份合作制是在家庭联产承包责任制陷入困境后,在市场经济条件下农村集体经济的一次自我调整。但是,在城乡土地二元制没有根本改变的情况下,这种土地股份合作制注定是跛足的,主要表现在其法律地位不明确而无法真正进入市场。由于农村股份合作制存在的固有缺陷及城中村集体经济规模的不断扩大,公司化成为城中村集体经济组织改制的方向。目前实践中城中村改制公司的形式有三种:股份合作公司、有限责任公司、股份公司。其中,股份合作制虽然在促进农村集体经济的发展中起到了非常积极的作用,但由于其自身的局限性,不适合作为城中村集体经济组织改制的制度载体,只能作为城中村集体经济改制的一种过渡性安排。此外,受到股东人数的限制,有限责任公司也不适宜于一切城中村集体经济组织改制。从现实情况考察,虽然有限责任公司的模式可以为资金规模小的城中村集体经济组织在改制所借鉴,即有限责任公司由股份合作联社或股份合作社设立,但其仍然无法充任城中村改制公司的最终选择。因此,从理论考量和制度设计出发,股份公司制最适宜于现今城中村的公司改制实践。(二)股份制的推广从公司设置的理论及农村集体经济企业化的实践来看,股份公司制是城中村公司改制的必然选择。首先,股份公司的人数没有上限,不论城中村村民的人数有多少,都可以直接成为改制后村股份公司的股东。其次,城中村村民由于是自动配股取得股份从而成为改制公司股东,劳动联合的基础已经不复存在,完全被资本联合所取代,而股份公司是所有的公司形式中最能体现资合特点的一种组织形式。再次,股份公司的一个极其重要的特点就是其股份转让的自由性,可以克服城中村集体经济组织中股权固化封闭的特点。对于大部分以物业出租为主的城中村企业来讲,改制为股份公司后有利于其融资和扩大规模,实现公司经营模式的转变和升级。股权的自由转让可以使城中村村民不必为了只是获得分红而固守在本村,股份的自由转让成为城中村居民自由流动的基础,村民可以进入二、三产业,更好的实现城中村改造中村民由农民身份向居民身份的转变。最后,近年来城市土地的的不断增值,使得城中村集体经济组织在城中村征地及房屋拆迁补中获得了比较多的补偿款项,经济实力大大增强,容易达到我国《公司法》中对股份有限公司的最低注册资本要求。即使不能一次性缴足注册资本,也可以分期缴清,这更进一步降低了股份公司设立的门槛。我国《公司法》第八十一条规定:股份有限公司采取发起设立方式设立的,注册资本为在公司登记机关登记的全体发起人认购的股本总额。公司全体发起人的首次出资额不得低于注册资本的百分之二十,其余部分由发起人自公司成立之日起两年内缴足。从以上分析可知,股份公司制最适合城中村公司改制。在股东人数、资本形式、股权转让及最低资本额度等重要因素上易于操作。五城中村“重组公司”的法律设计(一)村团体集体企业改革产权的再造企业产权是企业再造的前提,也是企业再造的重要内容之一。它以一切权为中心,包括占有权、运用权、处置权和收益权。将原来比拟模糊的团体资产量化给村民,这是企业产权再造的最重要一步,否则后续的一些权责就难以明晰。村团体集体企业改制的产权再造,应抓好几个环节:一是迷信界定团体资产,要合理评价土地和有形资产,清算好债务债务。把底数摸清,数字核准,既不高估,也不低估,为今后增资扩股及股权结构变化提供迷信准确的基数。二是要合理规则股权结构。普通来说,可不设团体股、只设团体股。即使存在村委会向居委会转变的过渡期,村团体需求一定财力实行相应职能,而保管一局部团体股,但在这些职能消逝后,团体股应按比例转送给团体股股东。三是要答应股权活动。股份制的特征之一是股权的活动性,股份进入或参与机制的树立,可以增强企业的生机,绝不能搞划地为牢。如硬性规则制止股权活动,关于引进外来资本,企业做大做强也十分不利。(二)健全董事会决策机制村集体企业改制为股份公司后,