行政管理-全球化背景下的政府职能转变研究

PAGEPAGEIII全球化背景下的政府职能转变研究摘要：本文在全球化的背景下，将对我国地方政府职能转变的趋势进行分析，在这个大趋势下，根据转变过程中存在的问题，提出一些建议。这对适应社会发展的需要，在企业、市场和政府之间建立高效的职能分工体系，提高各级政府的服务质量和工作效率，进一步转变政府职能具有重要的理论意义和现实意义。关键词：政府；职能转变；全球化

目录1绪论 11.1研究背景 11.2研究意义 21.3理论基础 21.3.1全球化的特点 21.3.2政府职能的内涵 41.3.3服务型政府理论 42全球化背景下政府职能转变的现状 52.1初步建立了以间接手段为主的宏观调控市场经济体系的框架 52.2政府充分发挥了培育、规范、监管市场经济体系的职能 52.3政府管理国有企业的方式发生了变化 52.4政府在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢 62.5政府不断促进经济和社会的协调发展 62.6政府职能自身改革取得一定的进展 63全球化背景下我国政府职能转变的总体趋势 73.1“全能型”政府向“有限型”政府转变 73.2“管制型”政府向“服务型”政府转变 73.3“人治型”政府向“法治型”政府转变 74全球化背景下政府职能转变过程中存在的问题 84.1政府职能越位 84.2政府职能缺位 84.3政府职能错位 95全球化背景下我国政府职能转变的建议 95.1明确政府职能定位 95.1.1公民与政府的关系方面 95.1.2社会与政府的关系方面 105.1.3市场与政府的关系方面 105.1.4政府执行者的自身定位方面 105.2改革管理体制 115.3推行依法行政 11结论 12参考文献 12致谢 13PAGE101绪论1.1研究背景世界范围内积极活动的相互依存被视为经济全球化，推动了世界经济一体化的形成。经济是基础，同样世界经济全球化为其他领域的全球化奠定了基础。从1970年代以来，世界经济中的频繁交流与合作加深了国际经济中的不平等和不平等现象，这是一个令人关切的问题。对国际经济的过度依赖，在很大程度上突出了经济全球化的特点，进一步发展了经济全球化的概念。以经济为基础的全球化，其穿透力日益强大，致使全球化渗透到其他各个领域。“经济全球化实现了资源在全球化的优化配置，从而有益于克服资源发布不均和资源使用效益差异对经济发展的制约；经济全球化促进了生产要素的高速流动，推动着技术进步、制度创新；经济全球化开辟了网络经济的新时代，为形成新的经济增长点，实现产业升级创造了条件”。总之，经济全球化是生产力发展超越一国容纳力的必然产物，是市场经济内在驱动的结果。经济全球化推进各国经济的交流与互补，提高了各国经济的效益，加强发挥了市场竞争意识，从总体上推动了世界经济的发展。由于历史因素的影响，我国传统的行政管理体制存在管理职能重、服务职能弱，政治职能强、经济职能弱等问题，随着市场经济的发展和社会主义政治文明的繁荣，这些缺点越来越明显的暴露出来，政府承担了不该管也管不好的职能，使得政府的公信力在群众心目中的地位不断下降，不利于政府自身的发展和建设，也严重阻碍了经济和政治的发展，因此转变政府职能势在必行。自改革开始以来，我国根据不断变化的情况和时代的发展，对其行政制度和政府职能进行了一系列调整和改革，早在1985年，党在第十二届四中全会期间第一次提出了要求改变政府职能的要求，这是政府机构改革的关键。”党的十八大以来，新一轮的行政体制改革已经逐步展开，改革的深度和广度也是前所未有。1.2研究意义党的十八大以来，随着市场经济的不断深化，政府职能问题也随之日益突出，成为我国政治领域必须予以先行解决的问题之一。人们关于政府职能问题的研究，大多从比较宽泛的领域和概念上来界定，这种研究无疑是十分重要的。但是，鉴于县级政府作为基层政府的一部分，在政府行政层级中处于承上启下的重要位置，与人民群众关系密切，我们也应该对县级政府的职能转变问题进行研究，没有把握好县级政府在职能转变中的脉络，整个国家的政府职能转变问题也就难以得到比较完善的解决。本文旨在通过对政府职能进行职能定位和现状的分析，能让我们找出政府在职能转变和改革中存在的问题和不足，对政府职能在理论上的不足进行及时的更新与完善，从而能够为政府职能转变过程提供理论上的指导和启发。1.3理论基础1.3.1全球化的特点1.全面性全球化并非单一的经济全球化，而是全面的全球化。当代存在一种普遍的认知，即把全球化视为经济全球化。经济是基础，经济全球化无论从理论还是是现实的层面上讲，它是全球化的基础和核心。但这并不能否认、忽视，伴随经济全球化而产生的其他政治、文化领域的全球化。在政治方面，各国的政治交往的扩展与密切，使得国内政治与国际政治的界限日趋模糊。文化上，各国在文化的交流、互动上日益频繁。出现了全球文化同质化、相互化。因此，全球化不能只是停留在经济的维度，政治与文化的全球化也是全球化的一部分，全球化是全面的全球化。2.统一性当代人类所持有的政治民主化、市场经济、可持续发展和全球意识等观点，正是我们人类所追求与实践的统一性和同质性。异质化偏爱于个性，它强调的是对种族、家庭、国家的认同，试图把“他们”与“我们”区分开来，以满足对本土、习俗、情感的眷恋。有学者认为，大秩序增长的动力来自于全球化的动力，而创造追求小秩序的压力来源于本土化的动力。在此之外，现代科学技术是全球化内含同质化和异质化的共有基础。高科技手段不仅支撑人类走向同质化，也为人类更好的张扬个性、表现自我提供了可能。正如现在的互联网，它打破了我们大家交流的时空障碍，为人类的文化文明成果的交流、共享、传播提供了平台，这就推进了同质化。与此同时，互联网也给那些志趣相投的群体为表达他们特殊的意愿，开展独特社会活动带来了交流的工具。互联网使得自由、双向的交往成为了可能，大大加强了本土化、异质化、个性化的展现能力。由此可见，全球化时代彰显了同质化，而且异质化只有在全球化背景下才能了解。由此，全球化是同质化与异质化的辩证统一。3.双重性全球化具有主客观双重性。全球化的主观性是人们对全球化现象的理解与概述，表现为全球化的一些理论、全球化的意识形态。生活在不同国家的人们对全球化的主观看法是不同的，因为西方的全球化思想是新自由主义的，而一些中国学者则认为它是最新的资产阶级思想，这只是资本主义的生产方式的另一种伪装的形态。全球化的客观性是指各国之间的跨国界的交往与实际联系，这是不以人的意识为转移的。它关注的是全球化超国家的交流以及人类生存生产方式、制度等方面。我们既不能对全球化客观性进行夸大也不能夸大其主观性。对全球化客观性的夸大，不利于识别意识形态的陷阱丧失回应全球化的主动位置；对主观性的夸大，则容易导致对全球化挑战的非理智性的应对。因此，我们要从主客观两方面来理解全球化。1.3.2政府职能的内涵所谓政府职能，即政府组织的职责和功能。在现代民主法治国家，主要是指政府依法应当行使的职责及所具有的功能。按照政府职能的分类，其可划分为基本职能和具体职能。基本职能包括：政治统治和社会管理职能，具体职能是基本职能的具体化，主要包括：国防与外交职能、专政与治安职能、政策制定与执行职能、政务管理职能、宏观调控职能、经济管理职能、公共事务管理、文化管理职能以及服务职能。政府职能有以下几个特征：一、法定性。政府职能由宪法和法律界定，必须依据宪法和法律来运转。政府职能的行使必须以宪法和法律为依据，政府必须依法行政，建设法治政府。二、有限性。政府的职能并不是没有边际的，而是有限的，政府不能对一切社会事务大包大揽，这样不仅降低政府自身的行政效率，也不利于社会和市场的发展和成长，也不符合有限政府的理念和原则。三、服务性。现代政府作为理想的建设模型是服务型政府。所谓的服务型政府，在履行政府职务的过程中，要坚持以公民为导向，使政府职能的行使满足人民的要求、符合人民的利益。要加强公共服务职能，为广大市场主体、社会主体和公民提供有效的服务，是政府职能服务性特征的有效体现。四、责任性。政府的每一项职能都来源于宪法和法律的授权，要对宪法和法律负责，对社会和群众负责。政府职能的行使要有责任意识，对于违反宪法和法律的行政行为要依法追究责任，建立责任政府。五、动态性。当今的社会正处在急速变化和发展中，政府职能的界定和行使应当根据社会实践的发展和变化而相应的进行调整，不能一成不变、故步自封，科学的调整和变革是政府职能保持科学性和先进性的重要途径。1.3.3服务型政府理论所谓服务型政府是在社会本位、公民本位理念的指导下，基于对整个社会民主秩序的把握，把政府定位于服务者的角色，并通过一定的法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。服务型政府的主要职能是服务职能。践行服务职能、服务于民众和社会是服务型政府的主要任务和目标宗旨。李文良认为，“服务已经成为21世纪政府行政管理的本质，服务精神是21世纪政府行政的灵魂。”政府应树立顾客导向，把服务理念贯彻到政府工作的全过程。特别是在行使公共管理和公共服务职能时，要时刻把人民群众的利益和诉求摆在首位，提高自身的服务水平和服务能力，做到群众满意，为人民群众办好事、服好务。2全球化背景下政府职能转变的现状2.1初步建立了以间接手段为主的宏观调控市场经济体系的框架随着中国计划、财政、金融体制等方面的改革逐步深化，目前已基本形成了计划、金融、财政之间相互制约、相互配合的调控机制。国家政府的部门计划更具战略性、政策性和宏观经济性质，有效地减少了指示性经济计划中的发展指标，越来越认识到需要精简的规划指标。财政制度的全面改革伴随着财政制度的变化而变化，从一个生产性和运作性的制度转变为现代条件下的公共财政制度以及逐步建立以税收子系统为重点的新财政制度。2.2政府充分发挥了培育、规范、监管市场经济体系的职能在市场经济发展的基础上，中国政府逐步推动了生产要素市场的发展，并努力建立一个一体化、开放、有序和有竞争力的现代市场经济体系，而且市场机制在资源分配中的作用日益明显。政府部门也在主导市场主体、规范运行机制、市场组织形式以及交易行为等各个方面逐步的走向制度化轨道。2.3政府管理国有企业的方式发生了变化国家政府各部门取消了以前对经济实体和直接企业的行政依赖，取消了对企业的直接管制，并大力推动了石油、铁路、电信、电信、电信等领域的垄断。关于对垄断工业的监督，公共部门主要通过在主要的国有企业和金融机构中设立监督委员会来采取行动，以确保国家资产和增加企业的附加值，促进各种形式的非正规经济的迅速发展。2.4政府在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢政府通过减少进出口配额、降低关税和取消出口补贴，并通过诸如自由兑换和管制的浮动汇率制度等战略和措施来实现这一目标。在一些相关项目中，有两个与人民币有关的项目，中国政府各部门首先根据国际标准在对外贸易、外汇等方面建立了正常的业务机制。在已开始放宽对外国直接投资和相关部门进口的所有限制，各级政府都作出了重大努力，包括改进有关的立法和规章制度，简化程序和管理投资，外国直接投资和改善投资环境等。2.5政府不断促进经济和社会的协调发展通过执行我国国家可持续发展战略和国家教育、科学和文化战略，在加强社会保障和资源管理制度以及增加对研究的支持方面取得了具体成果。基础科学、普及九年义务教育、消除青年文盲和改革高等教育制度，这些都是社会主义市场经济发展的先决条件。2.6政府职能自身改革取得一定的进展我国政府为法治和司法行政制定了基本战略指导方针，确定了建立一个完整政府的目标，并努力实现这一目标，政府机构的改革也在深化。1998年以来，从国务院到地方政府，开始了大范围的机构改革，主要是转变政府职能，实行政企分开；根据精简、高效、权责一致的原则要求，对机构和编制进行了大幅度地调整；精简和撤并一些专业的经济部门，适当调整了部分社会管理部门。同时，国家的政治民主化程度不断加强，政府职能部门积极听取专家和公众意见，并接受媒体的监督，以此方式来不断促进科学决策。发展基层民主，通过直选方式对区、县人大代表以及农村基层政权领导者进行公开选举。越来越多的非政府组织，例如社会福利组织和工业协会，已经建立了自我管理机制，社会各部门都在其中发挥积极作用。3全球化背景下我国政府职能转变的总体趋势3.1“全能型”政府向“有限型”政府转变长期以来我国政府在公共事务的管理中无所不包政府成为无所不能的"全能政府"。究其根源，是颠倒了政府与社会的关系，甚至把二者等同起来，没有形成科学的现代政府理念。政府并不等于社会。政府的一部分职责是维护社会政治经济文化秩序，而秩序是社会的目的。政府只是社会组织的一种，政府从属于社会，政府是随着社会的产生、存在而产生和存在的，政府必须为社会的利益服务。政府是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。政府不应凌驾于社会之上，而应决定它是否客观地作为一种社会现象存在，因此，在社会领域有些领域政府不能或不应该干预。这就决定了我们应该正确看待政府的作用，摒弃政府"万能"理念，树立“有限政府”、“小政府、大社会”的理念。3.2“管制型”政府向“服务型”政府转变中国几千年封建专制统治和高度集权的计划经济体制使政府是社会管理的惟一主体的理念对政府官员和社会民众的影响极深。改革开放30年来，政府理念虽然正在由管制向服务转变，但还存在着一些问题。随着我国市场经济的深入发展，有学者提出了建立服务型政府的目标，这是在市场本位、社会本位的基础上提出的，是顺应市场经济发展的。特别是在现阶段，十七大对我国行政管理体制改革提出了更多、更高的要求。3.3“人治型”政府向“法治型”政府转变中国是一个人治历史非常漫长的国家，人治在中国具有悠久的历史。历史形成的人治理念，如普遍性、人道主义至上、裙带关系、父权制、特权现象、权力至上等，继续产生潜在的负面影响，严重阻碍行政改革进程。中国加入世贸组织标志着我们向外部世界开放的一个新阶段的开始，我们将更广泛地参与经济全球化进程。这就要求政府的运行规则尽快和规则接轨。规则就如“国际行政法典”，它主要就是约束各国政府那些反市场、反公平竞争的行为。随着中国法治化进程的推进，中国可望在全面建成小康社会目标实现时基本实现依法治国的法治化目标。一切职能及其实现方式都是法定的，因此，政府经济职能的范围是有限的，作为政府实现其职能的行政权力的行使过程也是有限制的。4全球化背景下政府职能转变过程中存在的问题4.1政府职能越位政府职能越位指的是政府管了不该管、管不好、管不了的事。由于传统的经济规划制度和部门利益的影响，地方政府往往以“全能者”的身份参与市场经济，并在其能力范围之外，将企业家和社会组织纳入市场的自主力量。主要表现在由政府主导，对微观领域进行过多的干预。有的地方政府过于强调政府在招商引资中的作用，甚至连公安局、安监局这样的部门也有相应的招商引资任务。还有的地方政府为了招商引资竞相出台各种税收、财政、收费的优惠政策。如进行税收返还、给予财政补贴、免缴行政事业性收费等等。当引进的项目对当地工业产生积极的“倍增效应”、延长当地工业链或提供先进的管理经验时，一些地方政府甚至采用了“零地价”合同政策。地方政府主导招商引资的直接后果是纷纷陷入“囚犯困境”，为了招到商不得不竞相出台优惠政策，有的甚至自愿倒贴。对各部门筹资“职能”的过分重视导致许多职能不再集中于它们的职能，而削弱了这些职能，甚至导致行政部门出现许多“疏漏”。4.2政府职能缺位首先，没能制定有效的市场规则来维护市场秩序，解决市场失效的问题，为各类市场主体创造平等竞争的环境。市场监管不作为现象突出，管理出现真空。其次，没能有效组织市场、个人与社会，不能有效提供公共产品的生产、发展公共事业、提供公共服务与建立公共保障；地方政府在社会发展方面的关注和投入相对于经济发展方面的关注和投入来说明显不够，社会公共事业发展严重滞后。具体表现为：对农村、农业投资不足，基础农业薄弱的状况没有得到根本改变，农业基础薄弱，粮食增产与农民增收困难；政府在公共教育、公共基础设施建设、公共卫生保健，特别是农村基础设施上的投入严重不足。由于政府对公共事业尤其是对县乡基层投入不足，个别困难群众看不起病，因病致贫，因病返贫现象比比皆是。在教育、住房、就业、食品安全、社会保障等方面，尽管政府公共服务职能有所加强，但是与群众的需求还有很大的差距。4.3政府职能错位目前，一些地方政府仍在发挥“错误”的作用，主要是在地方政府与企业、地方政府和市场的关系、过度占有市场以及用于发展支出的结构性支出等方面。在地方政府的竞争压力和追求自身经济利益的推动下，公共行政的低成本责任得到了避免，从而导致政府职能的分散和分散。自1954年第一个五年计划以来，我国一直在发展高度集中的政府管理制度，政府在这一制度中必须采取行动，没有市场管制，没有社会管制，没有公共服务，没有控制。不应该由政府做的，过多介入招商引资，过多干预企业经营等等。同时由于政府配置资源的目标不是效率，而主要是速度、规模、形象等，造成增长方式难以转变的局面。5全球化背景下我国政府职能转变的建议5.1明确政府职能定位5.1.1公民与政府的关系方面在公民与政府的关系上，要摒除过去完全对立的官民关系，确立新的民主的和谐官民关系。中国2000多年的封建政治制度产生了深远的影响，即使在今天的现代社会中，仍有人以陈旧观念来解释政府与人民的关系，歪曲政府在全体人民中的形象。我国是一个有着独特的政治远见社会主义国家，是一个民主国家，这决定着我国人民有着很大的地位并且拥有着很大的权力。人民和政府之间的这种监督关系也有助于维护行政人员和被行政人员之间的正式关系，并有助于恢复行政人员和被行政人员之间的正式关系。客观的说，两者是互相监督、互相促进的“。同时加强公民对政府的监督也能够从源头上杜绝腐败现象的出现，真正达到政通人和的目的。5.1.2社会与政府的关系方面在处理社会与政府的关系问题时，一定要摒除“管理型政府”观念，不断树立“合作型政府”的新政府观念。在我们的传统管理制度中，社会是政府的主要目标，政府往往高于社会，政府与社会的关系在行政人员和被管理者之间是典型的，政府不仅必须面对经济生活中的挑战，它还必须承担一系列广泛的社会管理职能。这样，既使政府加重了负担，又忽略了社会自身存在的自治功能以及政府与社会合作的可能性，其弊端是显而易见的。所以，不断促进政府与社会之间的合作关系就显得十分重要。各国政府应将更多的权力下放给社会，赋予社会相应的作用和责任，增强社会的自主性和管理能力，包括加大力度鼓励各政府合作组织。通过促进对中间商的管制和市场准入，以及向非正规机构，例如中间商、社会团体和民间社会组织提供治理，公共利益攸关者。法律框架赋予社会权力，使其成为对政府职能的补充。5.1.3市场与政府的关系方面在处理市场与政府的关系问题时，要摒除“强势政府”的旧理念，树立“服务型政府”的新理念。在现阶段，我国的社会生产力仍然较为落后，科技水平不高。用邓小平理论的说法就是社会主义建设仍然处于初期阶段，因而其发展速度是快速的，而发展水平又是落后的。在这个时期，市场在社会生活中是脆弱的，需要政府的培育。因此，我国目前的市场经济必须由政府控制，政府在市场中的作用和地位必须是充当仲裁者或夜间监督者，同时消除政府对市场的不正当干预和租金收取。因为我国仍处于社会主义的早期阶段，市场机制不充分，不公平的竞争很普遍，所以公共部门必须努力创造公平和有序的市场环境。同时，政府应在不违背公平竞争的前提条件下，给予微观主体政策上的支持，鼓励他们积极的参与市场竞争。5.1.4政府执行者的自身定位方面要达到这一点，首要的任务就是改变过去那种政绩考核的方法。官员称不称职不能由上级政府部门说了算，而应该由广大的社会公众或团体来决定。上级的考核结果也不能仅仅停留在数字上，而要看官员在任职期间到底给百姓带来了多少实惠。如果政绩考核还仅仅是听报告、看数字，政府职能的改革便是失败的。第二，要解决政府机构的既得利益问题，就必须逐步使公务员的薪酬和福利制度与国际惯例接轨，大幅度减少实物补贴，并相应地取消补贴，以货币工资取代，对腐败行为给予更严厉的惩罚。最后，要明确政府管理人员的权责关系，即要力争实现权责对等，避免政府管理部门及其人员间出现争权夺利和推卸责任的不良现象。5.2改革管理体制第一，要改变传统体制下政府管理经济社会缺乏透明度的弊端，大力推行政务公开，有效监督政府行为，防止行政权力的滥用。新时期，政府的决策必须以法律法规为指导，建立制定政策的程序，提高政策的透明度和预见性；同时，政府在执行政策的过程中也要提高透明度和公开性，最终实现向“透明政府”的转变。第二，改革审批制度。这是转变政府职能的突破口，是促进政府职能转变，从源头上预防和解决行政垄断及腐败问题的必然要求。我国在计划经济体制下形成和实行的行政审批制度已成为推进行政体制改革、转变政府职能的突出障碍。因此，政府部门应取消部分审批事项，保留部分重要的审批事项，规范审批行为，加强审批监督。第三，实施有效的政府职能绩效评估及监督。只有本着求真务实的态度建立公开、透明的制度，才能把政府的公共服务置于公众的监督下。因此，政府必须改善决策进程，建立政府决策项目的预先信息系统，并就重要问题建立社会交流系统，并建立和完善一个信息和通信系统。在社会所有部门广泛参与的基础上举行政策听证会，从面对社会进行真正的监测和评估。5.3推行依法行政加快相关立法，依法行政是政府职能转变的有力保证。市场经济是法制经济。健全的市场经济，必然要求有完备的法律体系。无论是政府的作用、建立政府机构、政府的决策过程、传播政府信息、向某一部门、行业或企业提供具体服务或管理政府的行政程序，法律和条例必须有明确和具体的规定。司法行政是政府的行为守则，它应加快颁布法律和行政条例，并尽快制定法律和条例。只有尽快建立透明、统一、公正和易于监测的法律制度，政府各部门在真正的做到依法行政。目前，我国政府必须全面清理经济管理的法律、法规和政策，增强法律法规的统一性和公开性，建立完善经济管理体系。对政府行政要有严格的监督检查，解决信息公开问题。一是要保证司法独立，加大司法对行政的监督力度；二是加大政府法律、法规、政策的信息披露力度，提高行政行为的公开化和透明度；三是提高全民法制意识，置政府于法律、社会的监督之下，规范政府行为，提高政府效能。对违法行政者给予一定的处罚，只有这样才能促进政府职能转变，规范政府依法行政。结论自改革开始以来，我国的经济、政治和文化环境发生了巨大变化，在计划经济的框架内发展起来的强大的“全能型”政府模式的缺陷也越来越大。因此我们要澄清政府是公共权力高于社会的主体这一概念，并说明在历史上选择市场经济模式和在市场经济体系中选择政府职能的情况下，有必要加快投资和企业发展部的步伐从宏观经济管理转向宏观经济管理，从直接管理转向间接管理，向多元化管理转变的过程。参考文献[1]王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题[J].国家行政学院学报，2015（01）：31-39.[2]胡宗仁.政府职能转变视角下的简政放权探析[J].江苏行政学院学报，2015（03）：106-111.[3]范柏乃，张电电，余钧.政府职能转变：环境条件、规划设计、绩效评估与实现路径——基于Kast组织变革过程模型的分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2016，46（03）：180-200.[4]史云贵.当前我国政府职能转变中的问题与路径创新[J].理论与改革，2016（03）：87-92.[5]邹尚汶.上海自贸区推进政府职能转变政策的成效研究[D].华东师范大学，2016.[6]韩庆.南通市C镇政府职能转变的困境与破局[D].南京理工大学，2017.[7]崔媛媛.基础设施领域PPP模式推动我国政府