领导体制与领导效能

第五章领导体制与领导效能领导作用发挥如何，这是个领导绩效问题。只具备了领导素质和能力，这只是一个自身开展问题，领导作用的绩效如何还取决于领导体制是否科学、合理。在中国，建立和完善领导体制任务有为艰巨！第一节

领导体制及其改革领导者要实施有效领导，顺利完成领导职能，既要靠自身的良好素质，科学的领导方法和高超的领导艺术，还要有良好、宽松的外部环境。其中，完善的领导体制那么是良好外部环境的重要因素。因此，领导体制也就成为领导科学所要研究的重要内容之一。一、领导体制的含义1.什么是体制领导体制是社会诸多体制中的一个方面。因此，要了解领导体制的含义，首先要把握体制的含义。“体制〞一词，在我国是被人们广泛使用、出现频率极高的一个概念。但对其具体含义而言，目前人们的认识却并不完全相同。一般说来，体制是指社会某一方面的具体制度或根本制度的具体表现形式。具体说，体制是指国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相互关系的总和。如人们经常所说的经济体制、政治体制、文化体制、科技体制、教育体制、领导体制、管理体制等等。2.领导体制的含义领导体制是社会政治体制的重要组成局部。它是指政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限划分为根底所设置的机构和各种领导制度的体系，是领导关系的制度化和体系化。领导体制的核心是领导权限的划分。二、领导体制的内容领导体制的内容包括哪些方面？这在不同的教科书中也不尽相同。我们认为，领导体制的主要内容大致应有以下几点：1.领导机构的组织原那么〔1〕目的性原那么；〔2〕完整、统一原那么；〔3〕适应性原那么；〔4〕高效率原那么；〔5〕动态性原那么。2.领导组织结构领导组织结构，是指领导组织内部各个根本要素的构成及相互关系。领导组织结构中有两种最根本的关系：〔1〕纵向关系，即隶属的领导关系。〔2〕横向关系，即平行的各部门的协作关系。如果撇开领导体制的社会政治属性，领导组织结构主要有：直线式、职能式、混合式和矩阵式。3.领导的层次与跨度领导层次是指纵向组织结构的等级层次。有多少等级层次，就有多少领导层次。领导跨度是指一个领导能直接有效地指挥下级的幅度，因而又叫领导控制跨度。确定领导跨度大下的标准有：〔1〕上下级知识的多少和能力的大小。〔2〕上下级关系的复杂程度。〔3〕下级活动同类性的大小。〔4〕下级活动分散性的大小。一般来说，领导层次与领导跨度是呈反比例关系的。4.领导权限和领导责任的划分领导权限和职责划分的中心内容是建立严格的从上而下的领导行政法规和岗位责任制，对不同领导机构、部门之间以及领导者之间的职责、权限作出明确的规定。5.领导干部的管理制度这是指狭义上的人事管理制度，它包括对领导干部的选举、招考、任免、考核、监督、轮换等方面的制度。三、领导体制的作用1.领导体制是领导活动主体之间建立关系、发生作用的桥梁和纽带。〔1〕可协调领导机构的内局部工。〔2〕可以沟通领导者与被领导者的关系。2.领导体制是确定组织机构和领导方式的主要依据。3.领导体制是领导活动主体改造客观世界的工具，是实现领导目标的重要手段。4.领导体制是提高领导整体效能的重要因素。5.科学的领导体制是正确标准领导行为的根本机制。6.领导体制是否科学、健全，关系到我们党和国家的前途和命运。四、现代领导体制的类型1.一长制和委员会制这是按照领导机关中享有法定最高决策权的人数来划分。以此为标准，可以把所有领导体制分为一长制和委员会制。〔1〕一长制和委员会制的含义第一，一长制所谓一长制，就是指一个组织或领导机关的法定最高决策权完全集中在一位行政首长身上的领导体制。一长制又称首长负责制、独任制；第二，委员会制所谓委员会制，是指一个组织或领导机关的法定决策权由两位以上的首长行使的领导体制。委员会制又称合议制。〔2〕一长制和委员会制的特点和委员会制作为两种相对应的领导体制，各自都有其明显的特点。第一，一长制一长制优点：权力集中，职责明确，行动迅速，指挥灵敏，防止或减少冲突，效率较高，易于考核优劣。缺陷或缺乏是：“智者千虑，必有一失〞，一长制条件下很容易导致重大决策失误且得不到及时、有效的纠正。如果在其它体制不健全的条件下，一长制还难以防止比较严重的腐败现象的滋生和蔓延。第二，委员会制委员会制的优劣与一长制正好相反。委员会制的优点是：能够集思广益，减少决策失误；委员来自不同方面，从而有利于系统内部的协调；可以有效防止个人滥用职权，减少腐败现象。其缺点或缺乏是：权力分散，职责不明，从而导致行动缓慢，效率低下，而且难以考核优劣。2.层级制和职能制这是按照组织系统内部各机构的职权性质和范围。可以把所有领导体制分为层级制和职能制。〔1〕层级制和职能制的含义第一，层级制层级制也称层次制、分级制或系统制，是指一个组织从纵向划分为假设干层级，每一下属层级对上一层级负责，每一层级的领导范围完全相同，整个组织呈下大上小的金字塔结构，权力上呈上宽下窄的格局的领导体制。我国行政系统中的国务院和省、县、乡〔镇〕各级人民政府，军队系统中的军、师、团、营、连等等，就是这种体制的典型。第二，职能制职能制也称机能制，是指领导机关中平行地设置假设干部门，每一职能部门所管辖的范围都以本行政机关的整体为对象，只是各部门所管辖的内容分工不同而已的领导体制。如我国国务院所设置的各部、委、办，省政府所设的各厅、局，部队团以上单位所设的司令部、政治部、后勤部等。〔2〕层级制和职能制的特点第一，层级制的特点层级制的优点：指挥统一，权力集中，层级清楚，整齐划一，各级领导者业务性质大致相同，干部调动、升迁比较容易，同时有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的“通才〞。层级制的缺点或缺乏是：层级过多容易造成领导事无巨细，事必亲躬，指挥不当。第二，职能制的特点职能制的优点是：分工精细，领导者各司其职，业务熟练，工作效率高，有利于培养精通各门业务的专家和提高干部的专业化水平。缺点或缺乏：专业性过强，容易造成机构臃肿，人浮于事，政出多门，各别领导者缺乏全局观念等问题。3.集权制和分权制这是按下级所对应上级的数目来划分的。以此为标准，所有领导体制可以分为完整制和别离制。〔1〕完整制和别离制的含义第一，完整制所谓完整制，指同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，都统一接受一个领导机关或一位行政首长的指挥、控制和监督。完整制又称之为集约制或一元化领导。第二，别离制别离制是指同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，不是集中接受同一位领导者或一个上级机关的指令、控制和监督。〔2〕完整制和别离制的特点第一，完整制的特点完整制的特点类似于一长制。其优点是：权力集中，易统筹规划，责任清楚，可减少相互推诿、扯皮，提高工作效率。其缺陷或缺乏是：权力高度集中易助长首长的独断专横，压抑下属的积极性、主动性和创造性，使下属形成对上级的依赖。第二，别离制的特点别离制的优点是：权力分散，容易防止个人专断和滥用职权。同时，还有利于发现和培养人才。其缺陷：别离制如果运用得不好，容易造成各部门、各单位、各地区各行其是，各自为政，权力冲突，工作重复，内耗严重。4.完整制和别离制按照权力的集中程度来划分，可把领导体制分为集权制和分权制。〔1〕集权制和分权制的含义第一，集权制所谓集权制，就是指一切最后决定权都集中在上级领导机关和领导者，下级必须完全遵照上级的指示或决定办事的领导体制。第二，分权制所谓分权制，是指下级机关或下级领导者在自已管辖的范围内，有单独决定问题的权力，上级对下级权力范围内的事不得加以干预的领导体制。〔2〕集权制和分权制的特点第一，集权制的特点集权制的优点是：政令统一，标准一致，力量集中，指挥方便，能够统筹兼顾。缺陷或缺乏是：这种体制不能因地、因时制宜，不利于开展个性，下属的适应能力较差。第二，分权制的特点分权制的优点在于：可以使下级独立自主的工作，充分发挥自身的特长和创造性，使整改组织充满活力。缺陷或缺乏：政令不统一，各方常常发生矛盾和冲突，难以协调，也容易产生本位主义、分散主义，使全局利益受到损坏。上述四种类型的领导体制，各有利弊。关键在于，如何在不同的历史背景条件下，选择适合于本部门、本单位、本地区的领导体制，并使之与相对应的体制更好的有机结合起来。五、领导体制的历史演变一个社会的领导体制是由该社会的生产力和生产关系所决定，并随着生产力和生产关系的开展变化而开展变化。由于人类社会是不断开展变化的，所以领导体制也有一个不断演变的历史过程。迄今为止，人类社会的领导体制经历了哪些开展阶段？对此理论界的认识并不一致。我们认为主要有以下几个阶段：1.原始社会的自然集体领导原始社会的氏族议事会、部落议事会和部落联盟议事会是人类社会领导体制的雏形。在当时，议事会是氏族的最高权力机关，氏族的一切成年男女都可以平等参加。酋长处理氏族或部的日常事务。酋长和军事首领由议事会选举产生，他们必须对全体氏族成员负责任。否那么，议事会可以随时罢免他们。酋长对氏族的领导是通过血缘关系、风俗习惯、道德力量和自已的威信实现的。2.奴隶社会和封建社会的个人家长式领导

人类社会进入阶级社会以后，产生了具有强制力量的国家机构。军队、警察、法庭、监狱等暴力手段取代道德力量成为维系社会秩序的支柱。剥削阶级只能用强制手段来进行阶级统治。在领导体制组织形式上，剥削阶级开始用君主专制取代了原始民主制，用世袭制取代了选举制。奴隶社会和封建社会的君主专制统治，实际上是一种高度集权的家长式领导。在这种体制下，领导者个人的权力不受任何限制。领导者个人完全凌驾于组织之上，一切重大问题都由一个人说了算，社会组织只不过是实现个人目的的工具。这种领导体制是同古代社会的小生产密切相关的。在封建社会后期，中央封建集权的领导体制中出现了职能制和层级制。3.资本主义社会的领导体制在资本主义社会，与资本主义生产关系相适应，领导体制那么呈现出比较复杂的情景。〔1〕资本主义国家的政治领导体制在资本主义国家的政治领域，实行着一种分权制衡的领导体制。具体来说，在资本主义国家，一般实行三权分立制度，即立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的机关行使，而且相互制约，最终使得各种权力之间处于一种平衡状态。这种制度的主要特征是：第一，立法、行政、司法三权分立并相互制约.第二，立法权由议会行使。议会由公民普选出的代表组成，负责制定法律，决定国家重大问题.第三，政府和行政首脑的权力，仅限于执行议会的决议案或负责国家行政事务。它要受到议会和司法机关的严格约束。除此之外，资本主义国家的政治领导体制还应包括多党竞选制度、自上而下的分级分权管理体制和比较完善的公务员制度等。〔2〕资本主义国家企业和科研领导体制与政治领导体制不同，资本主义国家的企业和科研领域的领导体制，那么经历了一个长期的历史演变过程。第一，家长制领导是早期资本主义企业和科研部门的通行的领导体制。这种体制突出的特点是：企业的老板既是企业的所有者，又是企业的经营管理者。最早成立的一批科研机构也是如此。科研专家既是科研机构的财产所有者，又是经营管理者和科研带头人。在企业和科研机构中，一切由老板和科研专家说了算，利润或科研成果归老板和科研专家个人所有，同样，其经营风险也完全由其个人承担。第二，经理制领导随着社会的不断开展，许多企业和科研机构的所有者已无力直接领导、管理现代企业和现代科研机构。于是，选拔和招聘那些有领导才能的专家和学科带头人担任领导职务。而财产所有者那么往往退到幕后，不管具体的事务。在企业充当管理人员的人一般称之为“经理〞。所以这种领导体制就称之为经理制领导。第三，职业管理专家领导制这种领导体制的特点：担任企业和科研机构的管理者，不是精通某一方面的专业技术的“硬专家〞，而是具有优异的领导才能和管理才能的“软专家〞。或者说，这时候的领导者是既精通专业技术，又精通管理的行家里手。第四，专家集团领导制第二次世界大战以后，特别是近年来，现代生产和科学技术出现了既高度分化又高度综合的特点。这种情形使得一些“软专家〞在领导和管理企业和科研机构中也深感到力不从心。于是出现了最高领导层次的集体领导趋势。4.社会主义社会的领导体制〔1〕社会主义社会领导体制的特点社会主义社会的领导体制，从其实然的角度看，主要有以下特点：第一，坚持人民当家作主的原那么。第二，坚持无产阶级政党的领导的原那么。第三，实行民主集中制的原那么。〔2〕我国社会主义社会领导体制的演变新中国建立以后，我国的领导体制发生了许多变化。当然，不同学者对此有不同的看法。我们认为，应从党和国家领导体制与企业领导体制两个方面去考查：第一，从党和国家领导体制的角度看从党和国家领导体制的角度看，我国社会主义社会领导体制经过了以下几个开展阶段：①从新中国成立到1955年，是我们党和国家领导体制的建立和过渡时期。这是从分散的根据地政权到建立全国统一的中央集权的领导体制的过程。②从1956年到1966年，是我们党对领导体制进行探索和调整的时期。这一时期主要解决的中央与地方的关系问题。③从1966年到1976年，是中国的十年内乱时期，也是领导体制处于极度混乱时期。④从1978年至今，是我国领导体制进入系统调整完善时期。第二，我国的企业领导体制演变伴随随着党和国家领导体制的历史演变，我国的企业领导体制也经历了一个大致相同的开展变化过程：①建国之初，在华北地区曾实行过党委领导下的厂长负责制，在东北地区那么实行着类似“一长制〞的领导体制。②1954年开始，在全国企业中推行一长制。③从1956年开始到1966年文化大革命爆发，全国企业实行党委领导下的厂长〔经理〕负责制。④从1966年到1976年，如同整个党和国家领导体制一样，全国企业也是实行着“革命委员会〞的领导体制。⑤从1978年至今，企业领导体制逐步走向标准化和多样化。六、我国领导体制改革1.我国领导体制的根本特征我国领导体制具有哪些根本特征？对此，理论界的看法并不完全一致。我们认为，应该从领导主体的核心、领导体制的本质和领导过程的根本原那么等方面去进行分析。为此主要有以下几点：〔1〕坚持中国共产党的核心领导。〔2〕坚持人民群众当家作主。〔3〕坚持民主集中制的根本组织原那么和领导活动原那么。2.我国领导体制的主要弊端我国领导体制，不管是党和国家领导体制，还是企业领导体制，在现实中都存在着许多无法令人十分满意的地方，虽然经过20多年的改革，在许多方面取得了一定的成就，但从应然的角度看，目前我国领导体制还存在着许多亟待克服的问题。〔1〕权力配置不合理，权力过分集中第一，从横向看，党政关系、党群关系、党企关系等依然没有完全理顺，各级、各部门党组织高度集权的状况没有得到根本改变。第二，从纵向看，在集权与分权的问题上，我们迄今尚未找到合理分权的平衡点，上级特别是中央集权的情况依然比较突出.第三，在个人与组织的关系问题上，在某些领导机关内部，个人高度集权的情形也比较突出。〔2〕领导机构设置不尽合理、科学虽然经过屡次机构改革，但机构臃肿、层次重叠、人浮于事现象并没有得到彻底改变。〔3〕领导机构中各部门之间以及每一个工作人员的职责、权限没有严格、明确的规定因而办事无章可循，相互推诿、扯皮，出了问题无人负责的现象，也就很难得以根本改变。干部人事管理制度还有待完善。比方干部的选拔、录用、考核、监督、奖惩等制度，尚有许多亟待解决的问题。3.我国领导体制的改革〔1〕我国领导体制改革的性质领导体制，特别是党和国家的领导体制，乃是社会主义政治体制的重要组成局部，因此，如同经济体制、政治体制改革一样，我国领导体制改革在性质上就是社会主义政治制度的自我完善和自我开展。〔2〕我国领导体制改革必须遵循的根本原那么领导体制改革是一个涉及到方方面面的大问题，因此必须慎重从事。从我国的具体国情看，要搞好这一改革，必须遵循以下原那么：第一，事权分配要合理第二，工作制度要健全第三，机构设置要恰当第四，法律保障要有力第五，自我调节要灵活〔3〕我国领导体制改革的主要内容领导体制改革是一项复杂的社会系统工程，牵涉到方方面面的内容。概括来说，主要有以下几点：第一，转变政府职能，实现政企分开，并为党政分开创造良好的条件。第二，实行党政分开，改善和加强党的领导第三，在保证政令统一的前提下，科学划分领导权限，适当下放权力，充分调动地方、基层和企事业单位的积极性、主动性和创造性。第四，加强、完善各种规章制度建设，进一步标准和明确各领导机关及其工作人员的职责和权限。第五，改革组织人事制度，增强党和国家的活力。进一步健全领导干部的选拔、任用、监督和管理等各项制度。第六，按照精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的要求，合理设置机构。第七，努力实现决策科学化、民主化。第二节

领导效能论领导效能或效绩是一切领导活动的出发点和归宿，是反映领导者能力和领导活动成效的一项综合性指标，因而也就成为领导科学的一个重要组成局部。一、领导效能的含义、构成及其考评1.领导效能的含义〔1〕什么是效能效能就是指事物所蕴藏的有效功能以及由此发挥作用时所获得的有效成果或成效。简而言之，效能就是有效功能与有效成果的统一体。〔2〕领导效能的含义和构成要素第一，领导效能含义领导效能，就是领导者或领导集体有目的地实施领导活动于被领导者和客观环境而获得的有效功能和有效成果。第二，领导效能的根本要素领导效能包括三个根本要素：领导效率、领导效果和领导效益。①领导效率领导效率是指已实现的领导目标与时间之比，即在一定时间完成一定数量和质量的领导目标的速度。领导效率的上下，与领导者的自身素质及工作态度具有直接的关系。②领导效果领导效果是指领导者的领导活动作用于被领导者和客观环境所取得的最初结果或直接成效，是领导活动的直接反映。它通常表现为领导者的工作成绩。③领导效益领导效益是指领导者的领导活动作用于被领导者和客观环境所产生的社会效益，即领导活动的最终结果。领导效能的三个要素是密切相联的。领导效率是实现领导效能的前提和根底；领导效果是领导活动对象化的直接反映，是通过领导效率所取得的直接结果，是领导效率向领导效益转化的中介；领导效益是领导效能的最本质内容。2.领导效能的构成领导效能是如何构成的？这可以从不同角度和不同层面去考察：〔1〕从领导效能的理论构成看，领导效能是由领导活动效能和领导要素效能所构成。第一，领导活动效能领导活动效能是指领导活动的整体效能，是领导活动的最终结局、结果及其一切形式的有效成果、成效。第二，领导要素效能领导要素效能是指构成领导活动各个要素所具有并获得的效能，如领导者效能、领导组织效能、领导方法效能等。〔2〕从领导效能的存在形式看领导效能是由潜效能和显效能两种存在形式所构成。第一，领导活动的潜效能领导活动的潜效能，是指领导活动主体所蕴藏的有效功能，如领导者的个人素质和才能，在未进入领导岗位之前，只是处于一种潜在状态。领导活动的潜效能表现：

①指领导活动及其构成要素自身所蕴藏的潜在的有效功能。②指蕴藏在领导活动过程中的、将对领导活动产生有利的影响、发挥有利作用的各种潜在的因素。③指蕴藏在领导活动过程中的各种事物的潜在价值。第二，领导活动的显效能领导活动的显效能，是指领导活动所获取的、通过感官能够感受到的现实成果、成效、绩效等有效成果。领导活动的显效能要通过以下三方面来认识：①领导目标是否实现以及实现的程度。②看领导效率、效果和效益。③看领导活动的客观影响和客观作用。〔3〕领导效能的表现形态看领导效能可以分为物质和精神两种表现形态。第一，领导效能的物质形态领导效能的物质形态，是指领导效能的物质成果、物质成效。它主要表现为一些有形的物质生产、物质财富等方面。第二，领导活动的精神形态领导活动的精神形态，是指领导活动的精神成果、精神成效。它主要表现在人的理想、信念、观点、观念以及精神面貌的变化上和社会风气、风俗、秩序的改变上，表达在社会的文学艺术、文化教育、科学技术知识等诸多方面的精神成果、精神成效上。3.领导效能的分类、特征及研究意义〔1〕领导效能的分类领导效能按不同标准可以进行不同的分类：第一，按领导主体划分，领导效能可以分为领导者个人效能、领导集体效能、领导组织效能、高层领导效能、中层领导效能和基层领导效能等等。第二，按领导活动的内容划分，领导效能可分为决策效能、用人效能和组织指挥效能等；第三，按领导活动的周期划分，领导效能可以分为长期效能、中期效能和短期效能；第四，按领导效能的实现程度划分，领导效能可以分为最正确效能、较好效能、一般效能和低劣效能。〔2〕领导效能的特征领导效能虽然与领导效率密切相关，但二者仍有原那么差异。与领导效率相比，领导效能有以下特征：第一，目标效应性；第二，群体功绩性；第三，环境制约性。〔3〕研究领导效能的意义第一，领导效能是实施领导活动的着眼点。第二，领导效能是衡量领导活动成败得失的重要尺度。第三，领导效能是考核、评价、选拔、使用领导干部的重要依据。4.领导效能考评的含义及意义〔1〕领导效能考评的含义考评，顾名思义就是考查与测评。领导效能的考评，就是对领导者或领导集体在领导活动中的有效功能与有效成果的考查〔或考核〕与测评。领导效能考评，关键在于要制定科学的、具有可操作性的考查标准，并要对领导者的领导能力、领导效果和客观环境三者之间的错综复杂的关系进行全面辩证的分析。〔2〕领导效能考评的意义领导效能考评，具有特别重要的意义：第一，是在领导活动中贯彻“实践标准〞的需要。第二，是推动领导活动向更高程度开展的需要。第三，是贯彻“任人唯贤〞的干部政策的需要。第四，是加强领导活动中的民主监督的需要。第五，是提高领导者素质和领导水平的需要。第六，是改进和充实干部教育培训工作的需要。二、领导效能考评的原那么、方法和程序1.领导效能考评的原那么〔1〕领导效能考评的根本原那么含义领导效能考评的根本原那么就是“实事求是〞，即反映出来的东西与被反映的东西要根本一致，从而才能给领导活动带来积极影响。〔2〕领导效能考评的一般原那么第一，静态与动态相结合的原那么第二，直接与间接相结合的原那么第三，显性与隐性相结合的原那么第四，主要与次要相结合的原那么第五，整体与局部相结合的原那么第六，政治与业务相结合的原那么第七，严格认真的原那么第八，客观公正的原那么第九，民主公开的原那么第十，奉献为主的原那么2.领导效能考评的方法和程序〔1〕领导效能考评的方法领导效能考评的方法很多，不同的人有不同的看法，我们认为，要客观、公正地考评领导效能，应采取以下方法：第一，目标对照法第二，民意测验或群众评议法第三，专家评估法第四，定量分析或统计分析法第五，模拟考评法第六，比较考评法第七，综合考评法〔2〕领导效能考评的程序第一，思想发动和组织准备第二，自我评定和群众评议第三，综合分析和作出结论第四，材料见面和复核修正第五，领导审定和调整变动第六，资料整理