资源型区域经济高质量发展的战略研究-以云南省为例

资源型区域经济高质量发展的战略研究——以云南省为例一、资源型区域经济转型演进过程

（一）转型原因

从区域来看，我国的资源型经济地区主要集中在东、中、西部，以内蒙、山西、云南等地为典型代表，具体可以参看2022年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2022-2022年）》文件（以下简称《规划》）。从产业来看，资源型产业以矿产、农业等自然资源为基础，以及由此衍生的钢铁工业、有色金属工业等相关制造、加工产业为主[1]。

2022年10月，习近平同志在十九大报告中明确提出中国经济应由高速增长转向高质量发展阶段并提出构建“中国现代化经济体系”。对于资源型区域经济体而言，要转向高质量发展，就必须摒弃仅仅依赖资源开采和初级加工的粗放型增长方式，满足生产要素上的现代化科技要求，产业发展由单一向高精尖转型，产品实现更大范围、更宽领域和更深层次的研发创新。要成为现代化经济体系的一部分，就必须坚定地走内涵式经济发展的道路，提高传统产业的技术含量和产品附加值，加快科研成果向社会生产力的转化。而过去凭借着得天独厚的自然资源优势，为我国改革开放以来高增速的经济发展做出了巨大贡献的资源型经济地区，由于过分依赖自然资源，现状是产能严重过剩，开发利用不可持续性突出，重数量、轻质量的生产方式降低了有效供给，使供需之间的矛盾日益尖锐，所以任重而道远。

云南省（简称滇）位于东亚大陆、中南半岛和南亚次大陆的结合部，向东向北连接国内，向西向南连接国外，是国家西南部重要门户。地处低纬度高原，自然条件优越，季风气候明显，光照充足。矿产资源总量大、矿种全、共生伴生矿品种多；光能、水能资源蕴藏量高、开发潜力巨大，具有极高利用价值；动植物资源品种、类型的拥有量和占全国的比重均名列前茅，有“植物王国”、“动物王国”之称。是典型的资源型地区，同样陷入了“资源诅咒”的怪圈。如下图所示，在全国GDP总量的排行榜中，云南一直在中下游水平徘徊，是典型的区位优势明显、资源产量丰富、开发建设滞后、经济发展落后的情况。如何顺应国家供给侧结构性改革之势，积极驱动优化升级，促使提质增效，走上持续发展道路，是省委、省政府一直着力解决的重点问题。

时间云南省GDP总量国家GDP总量云南省占比全国31个省市排名

2022年7220.14412119.31.75%24

2022年8750.95487940.21.75%24

2022年10309.85385801.79%24

2022年11720.9592963.21.91%24

2022年12814.59643563.11.98%23

2022年13717.88688858.21.99%23

2022年14869.95746395.11.99%23

2022年16531.34832035.91.99%20

2022年17881.129192811.99%20

2022年23223.80986515.21.95%18

2022年24521.901015986.22.35%18

资料来源：笔者根据各年度《国家统计年鉴》[2]及相关信息研究整理（单位：亿元）

2022年云南省委、省政府发布了《关于着力推进重点产业发展的若干意见》，提出“云南省将通过5年的时间，大力发展生物医药和大健康产业、旅游文化产业、信息产业、物流产业、高原特色现代农业产业、新材料产业、先进装备制造业、食品与消费品制造业等八大产业。”从烟草、生物、矿产、旅游和电力五大支柱资源型产业到八大重点产业，可以看出除了信息、物流和先进装备制造业，其余均是传统资源型产业的升级版，说明云南省已经开始认识到单纯依赖资源发展受限的窘境，必须通过对传统资源型产业进行转型升级，大力扶持新兴产业，以来打造产业集群优势为助力，改变现有经济结构。转型成效从上表中也明显可见，17年以后云南的GDP增量和全国排名呈显著上升趋势。

（二）文献研究

根据《规划》，我国有262个地级行政区、县级市、县（自治县、林区）和市辖区属于资源型城市，国内学者关于资源型地区经济的发展、转型问题研究较早也较多。主要集中于宏观层面，例如“资源诅咒”命题在中国的证明（张景华2022）、资源型经济总体转型问题（张建平2000；张秀生、陈先勇2022；张复明2022；曹丽、朱少英2022）、资源型城市可持续发展（董锁成等2022；马克、李军国2022；郭淑芬2022）等。具体到资源型地区经济转型的研究则大多围绕着国家试验区山西省、内蒙古省探讨，以山西为例，知网围绕山西省资源型城市、产业研究的学术期刊、学位论文近千篇，最早可以追溯到1998年。比较典型的有丁磊、施祖麟《资源型城市经济转型——以太原为例》（2000）、郭泽光《山西资源型经济转型国家综合配套改革试验区发展报告》（2022）、安树伟、张晋晋《山西高质量发展战略研究》[3]（2022）等。其他地区的相关研究文献较少，尤其是云南省，仅仅只有围绕路径建设的王文道[4]（2022）、模式研究的黄毅（2022）和基于资源型经济战略性转型空间产业扩散模型分析的李汝凤、梁双陆（2022）[5]等，且大多围绕的是如何转型，针对高质量发展方式、路径和政策研究仍处于空白阶段。

（三）转型演进模式

到目前为止，云南的资源型经济产业转型升级的模式主要有三种。

一是将条件成熟的产业集群化，力求形成强劲的持续性竞争优势[6]。例如花卉产业。云南省将花卉产业按功能分为生产集聚和交易集聚两大部分，生产集聚主要以嵩明国家级花卉示范园区、红河花卉产业园为主体，发展鲜切花、盆花、加工用花卉、绿化观赏苗木等多品种的研发和种植。交易集群主要借助斗南花卉市场、昆明国际花卉交易拍卖中心等交易平台，依托昆明集中生产农户、供应商和购买商形成产业合力，分别建立核心龙头企业和产业园区，通过功能或地域集中的方式，借助网络、航空、公路交通枢纽优势，辅之以中科院植物所、省农科院花卉所、农业大学科研技术支持，构建整个花卉产业集群。

二是对现有产业通过科学技术创新而进行自我升级，从粗放到集约，从高能耗高污染转向低能耗低污染。任何产业的技术创新，都依赖于两条途径。要么是对国内外先进技术的引进、消化和吸收，结合自身实际情况进行调整和创新；要么是自身加大对科研经费(RD)的投入，以期实现新技术的自主研发和实际运用[7]。前者方便快捷但持续性和市场占有度不高，后者虽然时间较长，但可以实现自身产业的长足发展，明智的企业一般会选择两条途径一起执行[8]。下图可以证明云南省一直在不断加大对对企业RD经费的投入，当然，这个图也体现出省内企业投入的增量并不高，资源型产业技术创新方面仍主要以单个技术突破为重点。以新材料产业为例，省内龙头企业如云锡集团的锡新材料、贵金属集团的等离子富集技术、云钛集团的大型电子束冷床熔炼炉（国内首家）等都是在生产领域有所突破，尚未形成完整技术孵化链。

资料来源：云南省科技厅/show-13-4148-1.html

三是淘汰传统产业，发展新兴产业，或是对传统商品进行市场、技术和管理各方面的“升级”，从低附加值到高附加值[9]。最具典型代表性的是云南的高原特色现代农业产业。云南以绿色发展为方向，着力优化产业布局，摒弃过去的分散式小作坊生产经营模式，加强基地建设，完善加工及市场体系，强化质量安全，不断提升“云”系列农产品产业专业化、规模化、标准化、集约化和信息化水平，延伸产业链、提升价值链，成为全国绿色农产品生产基地和特色产业创新发展辐射中心[10]。橡胶、咖啡面积、产量居全国第一，甘蔗、茶叶面积、产量居全国第二，蚕桑面积居全国第三、产量居第五，马铃薯面积、产量均居全国第五。水果、蔬菜出口额超过烟草，成为第一和第二大宗出口农产品。

二、转型过程中存在和出现的问题

（一）不可再生自然资源逐渐萎缩趋势不减

资源型经济的主要矛盾体现在自然资源有限性和满足社会发展需求无限性之间。一旦资源开采达到顶峰，尤其是不可再生自然资源，如天然气、石油、煤矿、铁矿等，受到储量制约，必然会导致相应资源型产业逐渐萎缩[11]。《规划》中有67个衰退型城市，云南省涉及盛产锡的个旧、盛产铜的东川和易门。再从过去十年的云南省能源消费弹性系数变化来看，一直呈现剧烈波动状态，说明省内能源消耗随着经济的发展，仍处于一个高产出低效率的徘徊阶段。

资料来源：《云南省统计年鉴》[12]（2022）

（二）资源型产业集群化仍处于初级阶段

产业集群不是许多企业在地理位置上的简单聚拢，而是高度的社会分工，紧密的产业关联，完善的网络组织，有效的互动机制等多方面因素相互作用的集合体。从产业规模来看，省内大部分资源型产业并没有全部完成转型升级，形成集群化优势，仍属于粗放分散类内部生产，或者仅仅做到地域集中，产业链较短，上下游之间在大宗商品的原料储备、电子商务、贸易和加工配送方面均未形成协作关系[13]。以最易形成产业一体化的绿色食品加工产业为例。云南省农产品的冷链物流基础设施目前只能涵盖主要城市，尚未涵盖全省所有城市、地州县份，无法形成品牌效应，市场占有率较低。此外，在产业集群中决定了产业竞争力和创新力的高低的龙头企业数量太少，由2022年省内百强企业和百强民营企业名单中可以看出，绿色食品加工企业超百亿的数量为零，超50亿的仅有2家，说明辐射带动能力较弱，尚未形成多联完善的集群效应。

（三）区域经济发展水平不平衡

如下表所示，云南各地州经济发展极不平衡。2022年，全省GDP为23223.75亿元，昆明一市占到全省的27.88%，排名前三的州市之和占全省的48.76%，人均GDP高于全国水平的仅有玉溪和昆明；最低的地方昭通市仅为全国的30%。在城市化发展进程上，云南仅为48.91%，也落后于全国60.6%的平均水平。而且全省仅有昆明达到平均水平线以上，最低的昭通市仅有35.3%，这就意味着与城市化水平密切相关的人均国民生产总值亦不高。

表2022年云南各州市经济发展水平

GDP占云南GDP比重（%）人口农业人口城市化率人均GDP占全国人均GDP比

（亿元）（万人）（万人）(%)（元）(%)

全国990865.1-1400055516260.60%70724.6100%

云南省23223.75-4858.32482.148.91%4794468%

昆明6475.8827.88%695.0183.573.60%93853133%

曲靖2637.5911.36%617.8311.149.64%4277260%

玉溪1949.718.40%238.9112.352.98%81667115%

保山960.684.14%263.0161.738.53%3654852%

昭通1194.205.14%564.6365.335.30%2125530%

丽江472.512.03%130.276.041.61%3636951%

普洱875.283.77%265.2146.944.60%3309747%

临沧759.263.27%253.8144.443.09%2992642%

楚雄1251.905.39%275.5147.346.53%4549964%

红河2211.999.52%477.5243.149.09%4647566%

文山1081.604.66%367.2208.843.14%2952842%

版纳568.092.45%119.660.849.18%4765967%

大理1374.935.92%361.9189.647.60%3809554%

德宏513.662.21%132.469.547.53%3891455%

怒江192.510.83%55.736.534.40%3468649%

迪庆251.201.08%40.025.237.00%6169087%

资料来源：根据《云南省统计年鉴》（2022）研究整理。

（四）创新能力不足

一是体现在研发能力不强[14]。主要是产业内龙头企业技术创新能力较为薄弱，研究与开发经费投入占比仍然偏低。作为医药行业品牌价值排名第一的云南白药，2022年研发投入为1.811亿元，仅占营收的比例为0.55%。而同行业上市药企，例如复星医药研发支出达27.95亿元，占比为9.22%；恒瑞医药研发支出为33.44亿元，占比达17.23%。作为有色金属第一品牌价值的云南锡业股份有限责任公司2022年第三季度投入的研发费用金额为7346万元，（同比增长42.50%），仅占营收比0.21%。充分说明规模以上企业大多缺乏开展自主创新的战略考虑，以完成或保持现有产量规模为主，主要科技活动集中在技术改造上，缺乏人才培养、技术创新的战略意识和危机意识。二是省内资源型产业大多具有远辐射的特点，即远离经济发展中心区，对外学习交往成本高，人才自我孵化难度较高，现有设备技术大多来自省外，然后利用省内丰富的资源进行加工生产，产品不是为了满足当地居民的需求，而是要满足省外更发达地区的需要而制造，因此仍处于产业链条低端，产品附加值低，深加工率不高，自主知识产权和核心技术有限，造成经济发展总体低下和创新水平总体落后的局面。

（五）产业生态化程度不高

产业生态化是按照生态系统原则去发展产业。云南省产业生态化发展一直属于高消耗、高排放、高投入而低效益。以绿色食品产业集群为例，政府一般严抓食品安全质量，忽略了质量标准的规范性，食品的种类多样间接也造成安全质量标准难以达到统一化。安全质量标准不统一、不完善、不充分，造成了绿色食品生产质量问题，生产农户良莠不齐，违规添加现象屡禁不止，不利于产业生态化环境建设和企业长远发展。先进装备制造业的大部分企业在资源和能源方面的利用效率偏低，环境污染问题比较严重，与云南省政府绿色发展的理念严重冲突。如图所示，根据聂元飞（2022）的研究，说明云南省能源消耗的经济效率逐年提高，发展模式趋于合理，但是仍然高于国家平均水平[15]。

三、解决思路

要构建“中国现代化经济体系”，资源型区域经济发展就必须抛弃过去单纯依赖资源输出的模式，立足于自身资源禀赋基础，根据国内外环境变化，研判发展阶段，明确发展方向，拓展发展新空间，以延长产业链和品牌建设为抓手，以创新和绿色为驱动，以产业园区和政策保证为支撑，思路如下图所示：

具体到云南省而言：

（一）充分重视发展前提

1.全面合理利用资源禀赋

云南61个矿种的保有储量居全国前10位，金属矿和非金属矿均产量丰富。水能、煤炭、地热能、太阳能、风能、生物能开发方兴未艾；动、植物种类均为全国之冠。只需要处理好经济发展量与质的关系，做到优化现有存量、确保高质量的增量，坚持以供给侧结构性改革为主线，推动经济合理高质量发展[16]。

2.积极改善市场环境

云南地理位置优越，西面和南面分别与越南、老挝、缅甸三国接壤，是国家毗邻东盟国家最多的省份[17]。从“一带一路”角度看，云南和东南亚国家陆上接壤最多，陆地边境线最长，发展陆路贸易最有地理优势[18]。特别是随着国家对外开放和“睦邻、安邻、富邻”的外交政策的推进，客观上为云南对外贸易提供了发展方向和战略目标，奠定了云南在中国西部对外开放格局中的重要地位，为最大绩效和最优利用资源配置和生产要素提供了地域便利条件。

（二）认准发展方向

1.以绿色生态为前提

可持续发展的循环经济就是按照产品生命周期原理使经济组织形成“资源-产品-废弃物-再生资源”的反馈式生产循环过程，让市场经济和自然生态系统达成“帕累托改进”的和谐，促进资源有效利用。云南具有丰富多彩的生态环境，同时脆弱性也十分突出。比如当初为了经济发展引进了经济价值较高的橡胶、桉树、烤烟，却造成了当地森林植被等生态系统的破坏。现在相关经济作物价值随着市场变化而下降，但当地的生态系统已经无法恢复原样。因此，发展循坏经济是促进省内经济增长方式转变、缓解环境约束矛盾、提高整体经济发展效率的主要方式。

2.以技术创新为驱动

提高自主创新能力是实现经济高质量转型的科技支撑。进入21世纪，一个国家、地区和产业能否拥有科技力和自我创新力是其竞争力决定的关键所在。党中央和国务院在科技工作方面一直强调“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”[19]，云南省也应该紧跟国家发展战略步伐，及时调查和调整重点产业的科研方向，扶持高新技术企业，不仅着眼于改进、转型传统资源型产业，还要着力培育其新的经济增长点，谋求更新发展之路[20]。

（三）把握发展路径

1.合理规划区域建设

区域建设规划的合理性主要是看其发展规划是否满足长期需求[21]。有鉴于此，区域内的资源型经济也应该以中长期利益和发展为着眼点，以可持续发展能力促进为前提，既要能保护好现有的生态环境，促进良好的人居环境建设，吸引更多人才流入；又要因地制宜建立相关产业体系，促进产业集聚及规模效应的形成，加快城镇化发展。

根据云南省十四五发展规划蓝图和《云南省土地利用总体规（2022-2022）》[22]，遵循“做强滇中、搞活沿边”的大前提，结合省内不同地州、市县区域的资源禀赋、交通区位、产业基础和发展前景，将全省划分为6个土地利用区。如下图所示：

区域主要地理范围原有产业[23]高质量发展方向

滇中昆明、玉溪、楚雄和曲靖市农业、烟草业、矿产初加工城郊型农业、创汇农业、烟草业、钢铁工业、磷化工、旅游业、高新技术产业、信息产业和国际金融业

滇东北昭通市农业初加工农业综合开发、煤电水能开发和生态环境保护为主，保障能源基地建设用地

滇东南红河州、文山州农业、矿产初加工外向型经济为主，重点发展矿产加工业、建设水火并举的能源基地

滇西大理州、保山市、德宏州初级农林业重点建设沿边对外开放城市，发展外向型经济；发展旅游业、农林产品深加工业等。

滇西北迪庆州、怒江州、丽江市初级农业、旅游业重点发展生态旅游产业，落实“滇中调水”工程，实施生态环境建设，发展“立体农业”和高山特色农业。

滇西南普洱市、临沧市和西双版纳州农业、林业、旅游业重点建设水电能源基地，面向东南亚发展外向型经济和国际旅游业，开发生物资源，建设商品粮基地，发展国际旅游业。

总的来说，就是要建立以昆明为核心的创新驱动中心，以滇中产业经济圈为主要加工基地，滇东南、东北、滇西、西南、西北五片为原料生产和初加工基地，全省各县城、乡镇、产业园区、特色小镇等多点为有力补充的“一核、一圈、五片、多点”的经济发展空间大格局。

2.延长产业链

产业链是因为技术或生产经济关联关系在各部门之间形成的延长。一般根据生产方式分为外延式延长和内涵式延长。外延式延长是完全进入不同于现有生产过程和产品的其他产业而进行的延长，一般通过合并进行。内涵式延长是在自身生产环节的基础上将原属于区外的技术合理地引入而进行的延长。资源型产业链的延长主要是内涵式，发挥市场对资源配置的决定性作用，通过技术创新增加产品附加价值，以第一、第二产业为主[24]。具体到省内而言：

农业方面，要做好产、加、销和贸、工、农的一体化建设，拓展农业多功能和增值增效空间，提升特色经济作物品牌效益和精深加工附加值，形成功能特色鲜明的高原特色农业发展空间布局。

工业方面，要严格控制产能的盲目扩张，推进能源生产方式向柔性、智能、精细化转变，提高行业技术装备水平，实现能源产业从单一向综合，生产从数量占优到重质优能高效。此外，还应该大力发挥紧邻南亚东南亚的地缘优势，引导有条件的企业，通过国际合作转移过剩产能。

3.全力做好品牌打造工作

品牌打造的深度关键在于能否以全产业链的思路，建立和完善一体化的品牌培育工作流程[25]。这个流程中，政府先行推动，企业生产保障，各部门协作，全社会参与才能深挖出一条全新建设品牌。2022年云南省《政府工作报告》中提到要“全力打造世界一流‘绿色能源’、‘绿色食品’、‘健康生活目的地’这‘三张牌’。”分别对标绿色能源产业、高原特色现代农业、旅游产业。以高原特色农产业为例，“云”系产品近年已经随着省政府的频繁媒介宣传得到了品牌认可和树立，下一步应以产品结构优化为主，着力减少低端供给，通过提高产品的质量和档次来推动扩散产品的影响力和市场竞争力。

（四）政策建议

要完成高质量发展，必须从地区资源开发阶段和地区利益相关主体两个维度进行政策研究[26]。

1.地区资源开发阶段维度

以《规划》为基准，我们将云南省的17个资源型城市同样分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，针对不同类型的城市，制定不同的政策要求。如下图。

类型相关城市主要资源政策关键

衰退型个旧、易门、东川区矿产科学选择和培育接续替代产业

再生型丽江、香格里拉能源、自然选择合适的主导产业，优化和提升产业结构

成熟型曲靖、保山、普洱、临沧、安宁、开远、晋宁、新平、马关、兰坪生物、矿产、自然、农业资源依赖度较高，关键在于如何改善当前资源开采方式，积极延伸产业链条，加快发展具有优势的接续替代产业，实现产业成功转型[27]

成长型昭通、楚雄加工、矿产、农业由于资源依赖度相对较低，关键在于把握时机，合理规划，优化发展，最终使得地区资源优势真正成为资源依赖型地区发展的优势

资料来源；笔者研究整理

2.地区利益相关主体维度

重视立法和规划制定。通过对国外资源型城市转型成功的案例进行简单梳理和规纳[28]（见下表）后不难发现，政府作为资源依赖型地区转型的重要主体，需要发挥好主导作用。要想实现高质量，必须在立法或制度层面上对转型的方向、产业的发展、替代产业的定位等进行合理的规划和布局。优先发展符合可持续性战略的产业，通过法律手段明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务。

城市资源主要措施转型模式

原联邦德国鲁尔区煤炭政府成立鲁尔煤管区开发协会统一规划转型和改造，制定总体规划；颁布《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》等一系列特殊法律；改善和提升传统产业，大力发展工业文化旅游产业，建立大学和研究所，补贴并发展手工业和中小企业等劳动密集型企业，扩大就业。政府主导

美国匹兹堡煤炭加强政界、商界和大学之间的紧密合作，建立各种研究中心，大力发展文化产业，开设职业学校，鼓励发展小企业。市场主