法学-行政公益诉讼问题研究

哈尔滨学院学士学位论文前言我国的行政公益诉讼制度经历了漫长的也从无到有，从有到完善的阶段，并将继续修改不断完善下去，这充分说明完善行政公益诉讼制度具有重要意义。从一定程度上说，行政公益诉讼是维护公共利益的手段。行政公益诉讼的首要价值目标就是维护社会公共利益，这在我国具有很重要的意义。原本，行政机关是公共利益的捍卫者，然而由于当今社会利益的不断冲突，行政机关侵害公共利益的事件却层出不穷。此时，公共利益的维护就需要通过司法途径，以达到纠正行政主体侵害公共利益的目的。国家的审判权只能由人民法院所享有，以确保司法权独立于其他权力。因此，其权力的行使应免于受到任何团体和个人的干涉，其中当然也包括行政机关。也正因如此，才能保证其最有效也最公正的对侵害公共利益的行为做出审判，以达到维护公共的目的。第1章行政公益诉讼的依据1.1行政公益诉讼的现实依据我国是个传统的人情社会，单从这点上可以说我国是个人治高于法制的国家，官本位的思想观念由来已久，并且长期保留了下来。作为官方的行政机构，在从政期间，对于自己的行政行为是否损害到他人的利益从未加以思考，所以因个人、团体利益损害他人利益甚至国家利益等现象频频出现。随着社会法制建设的逐步完善，涉及他人利益以及公共利益的事件越来越多，其中涉及的公共利益以国家利益，环境资源、公共设施等相关方面为主，并且与行政行为之间的摩擦日益增多，矛盾越来越尖锐。其主要体现在以下几个方面：（1）对于一些自然环境资源的需求，其中主要是对于生态环境利益、人文环境利益等方面得到内容，现阶段，由于生态环境利益受到损害的现象屡见不鲜。对于资源公共利益的需要。我国在建立市场经济，追求GDP至上的道路上，对各种自然资源进行了掠夺式的开发，对环境造成了不可挽回式破坏。如对煤炭资源，稀土资源的开发导致我国煤炭资源，稀土资源等，将在未来二十年内枯竭。（2）出于对公共资源保护的需要。很多政府机关出于对政绩的需要，便大搞“面子工程”，政绩工程等有些已经损害了人民群众的公共安全，人身健康安全等，古建筑因年久却无人修缮等，所以必须要有一套完备的行政诉讼制度。1.2行政公益诉讼的理论依据根据我国宪法规定，公民享有人身安全和财产安全的权利。一个国家公民的权利是否受到尊重和权利受保护程度是衡量一个国家法治水平的主要依据。而公民的权利得到保障主要依靠法律。而法律的制定是公民权利从享有权利到法律赋予权利的一个演变过程。公民权利的得到保障主要来源于法律赋予公民的。这是由公民的权利和法律的性质决定的。所以要想保障公民的权利不受损害，就必须要制定相应的制度，以来确保具有法律效应。但是只有法律制度依据是不够的，相关行政行为权利必须得到切实有效的诉讼手段为依。才能在新政公益诉讼案件中真正得到行之有效的解决。根据我国诉讼法的法律规定，只有当人民群众，或团体组织认为其行政行为侵害了自身的合法利益时，才有申请进行司法审查的资格，但是如果政府行政行为损害了社会公共资源利益时，因为没有明确的受害责任人，所以就被排除在了司法审查外。这种制度和观念是不对的，但是之所以存在，原因就在于原则上不受司法审查。结合相关的思维模式，如果某些行政手段对于公共的利益造成了危害，但是没有对于居民的利益直接造成影响的行为，这样群众就无权对于相关行为进行干涉，也无法寻找必要的援助对于行政行为进行阻挠。但是单靠政府机构内部进行权利的监督和解决，难免会出现官官相护的情况出现也无法起到分权与制衡的效果。近几年我国一直在建立廉洁政府，提高政府办事效率上做了不少努力，但是一旦风头一过又恢复到原来的样子。归根结底无法起到根本的效果。总之，以公权对公权这种封闭的权利制衡理论上是可以上下监督左右制衡的，但是政府机关及其公务人员也是有远近利害的关系的。公务人员与公务人员之间组成了利益的集合体，形成了圈子，阶层等，互相之间因为利益而形成了大大小小的圈子。像官官相护，贪赃枉法，以权谋私等屡见不鲜。所以我们要运用公权以外的力量-私人力量，通过司法审查对政府机构行政行为进行制约。在我国法律的制定者，在制定相关法律的时候往往局限于制定的层面，更加关注于制定的法律规定制度本身结构逻辑的完整性，而忽略了该制度本身实施的可行性以及对法律实施的前瞻性以及法律问题的可诉性。虽然我国的宪法和法律，在公民的公共性权利保障问题上有个初步的框架体系。但是这些权利为利益共同体的多数人所享有，而公民往往不认为具备有起诉的利益，结果就是其原告资源很难被认可。公民所享有的权利不应该只是字面上的条款规定，而应该是具体的存在。由于目前法律没有对行政公益诉讼这块作出明确规定和解释，所以行政公益诉讼的定义是广泛的定义。什么是行政公益诉讼，首先，它应该是一种行政诉讼。也就是说，行政公益诉讼是对行政机关的违法行政行为或非法的行政不作为诉讼。在长达二十年行政公益诉讼理论研究为行政公益诉讼制度的建立提供了坚实的理论基础；并且我国在长期对行政公益诉讼案件的处理中积累了大量的实际审判经验；此外，在我国进行司法改革的道路上，法律学相关专业的人员素质也越来越高，司法监察的队伍的整体素质也日益进步，完全有能力审理此类案件。1.3行政公益诉讼的特征根据前边所述，行政公益诉讼与已有诉讼制度相比，有如下特点：1、诉讼以公益为本位，因为社会公共利益受到侵犯，才会引发行政公益诉讼，是“路见不平”之道德精神在法律上的体现，充分发挥了法的指引和教育功能。行政公益诉讼是为了维护社会整体的公共利益，使损害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益和私人利益最终间接得到保护。2、诉讼主体的拓展性。各种法律关系中，最前提的是各种主体的参与，究竟谁有资格提起行政公益诉讼，这是非常重要的问题，从国外到国内行政公益诉讼主体的界说众说纷纭，范围宽窄各有不同，但是相比原有的法律规定，基本都把主体资格做了放宽。不论从中国关于行政公益诉讼的理论热议还是外国的理论和司法实践，在这一点上是比较趋同的。3、审查对象的范围放宽。行政公益诉讼中的原告主体提议拓宽，被诉的行政行为也不能单纯再限于即存法律所规定的具体行政行为。因为往往法律法规的某种不利于维护公共利益保护的规定，其危害性远大于具体行政行为，因此应当也接受审查。4、受案标准的严格性。西方国家的公益诉讼制度相对我国来说比较发达和完善，但其弊端也已显现，就是过于强烈的公民意识及法律规定的宽泛所带来的负效应，滥诉增多，造成了司法资源的很大浪费。因此我国在行政公益诉讼制度方面可以在制定时预防这一反面结果，在受案标准上注意立法技术。5、损害结果的既成或可能性。损害有既成的或可能发生的两种情况，行政公益诉讼旨在维护社会公共利益，除了对即成危害的现状予以改正和恢复之外，还应防患于未然，对可能有的危害提前给出防范措施。原告可尽公民善良之心，对行政行为可能引发的危害公共利益的情况予以提起诉讼。第2章从案例看当前我国行政公益诉讼的现状案例一：201X年，XX县人民检察官依法履行职责，销售企业用农民身份证等方式诈骗家电下乡财政补贴资金，为此，201X年7月3日XX县人民检察院依法向县经济和信息局，财政局发出诉讼前监管建议，并建议采取有效措施对销售情况进行全面检查。201X至201X期间县内家电下乡补贴。各种形式的欺诈行为，同时与相关单位合作追查欺诈性资金。截至201X年底，涉案经销商从XX县退还了291万元。案例二：XX市人民检察院依法履行职责，发现煤矿岩石堆场位于XX市XX镇的乡镇，矿区人口密集的住宅区域。据周围群众反映，该矿自198X年以来一直在矸石堆场堆放陨石，现已形成一个125，000平方米的矸石堆。由于长期露天堆放和气候和土壤，内部煤矸石被加热。自燃，不时冒烟和刺激性气体，伴随着大量粉尘污染，造成严重的烟雾。对周边群众健康和安全生活造成成造成严重威胁，附近村民时有怪病发生，庄稼也年年减产、树木难以成活。它对当地生态环境造成严重污染，危害周围人民的生产，生命和健康权益，严重损害国家和社会的公共利益。人民检察院向环境保护局提出诉讼前起诉书。目前，整治现状和治疗效果已达到治疗标准。污染得到纠正，周围环境和大气不仅仅是持续污染，社会利益得到有效保护。随着公民意识的不断增强，行政公益诉讼案件也会越来越多，上述两起案件是近年来行政机关公益诉讼案件影响比较大的公民发起的公益诉讼案件。随着公民对自身权利保护意识的提高，对行政机关的非法活动或不作为行为不再是事不关己的态度，而是用诉讼的实际行动来维护自己的权利。这说明公民的权利保护意识已经得到了提高。从侧面反映的我国法治建设的不断完善。从这俩则案例中，可以大致看清当前中国行政公益诉讼面临的困境。由于缺乏法律法规上的明文规定，导致了行政侵害社会公益的可诉性问题受到不公平待遇。诉讼法中的法律条文成程度在不同程度上忽略了公益诉讼的存在。修改后的《民事诉讼法》虽然在第55条第一次明确规定了我国的民事公益诉讼制度，但是将普通民众排除在了民事公益诉讼的主体之外。2015年《行政诉讼法》进行修改，学术界和民众要求建立行政公益诉讼制度的呼声强烈，但是立法相关人员对于建立行政公益诉讼制度，仍然迟迟不肯草案。由于缺乏行政公益诉讼制度，在司法实践中行政公益诉讼制度的合法性受到了不公平对待。特别是，普通公民的合法性提起行政公益诉讼的质疑。为了避免社会矛盾的激化，法院往往诉诸于行政行为检察官并没有直接的利益或检察官不感兴趣，拒绝直接听取公民提起行政公益诉讼。此外，市民素质参差不齐，导致了一定程度的行政公益诉讼制度的滥用。虽然目前中国的行政公益诉讼在实践中遇到了许多困难，但不可否认的是，行政公益诉讼案件带来的积极影响远远超过其负面影响，建立了行政公益诉讼制度。必要性是不容置疑的。第3章我国行政公益诉讼的问题3.1起诉的主体过于单一2015年的试点工作被明确定义为“检察院提起公益诉讼案件试点工作”，而2017年《行政诉讼法》新增的关于行政公益诉讼制度的规定和最新颁布的司法解释也只规定了检察院提起行政公益诉讼的权利。换言之，自我国在官方司法文件中出现行政公益诉讼的相关具体规定以来，起诉主体一直只有检察院，无论是公民还是社会团体，都从未享有过提起行政公益诉讼的权利。这样规定的合理性在于，行政公益诉讼制度在我国仍然属于初创阶段，由国家司法机关行使起诉权更能规范该制度的秩序，使其走上顺利发展的轨道。但起诉主体的单一性极易导致部分行政公益诉讼案件得不到及时处理，公共利益遭受损失时也只能依赖于检察机关，而检察机关的工作任务也会随之加大，久而久之则可能最终导致恶性循环，使公共利益的损失进一步扩大。3.2受案的范围过于狭窄不管是对于行政公益诉讼的试运行阶段，还是当前所推行的行政诉讼法相关制度的内容来看，都能够了解到，当前对于一些案件的审查范围还是相对局限的。虽然后期行政诉讼法对受案范围的规定与试点工作时期相比有所增加，但规定形式是一程不变的，即都是采用列举式的方式加以规定的。这种规定方式从表面看来穷尽了所有案件受理的可能性，使得受案范围十分明确。但同时，以这种方式规定的受案范围十分具有局限性，将其他也符合行政公益诉讼构成要件的案件排除在了受理范围之外。行政公益诉讼的案件类型不可能仅限于已经明确列举的几种情况，将其他案件排除在外将直接导致无法全面保证公共利益的后果，这与行政公益诉讼制度的初衷是相悖的。因此，扩大受案范围是亟待解决的问题之一。3.3诉讼的程序存在缺失众所周知，行政公益诉讼制度应该拥有一套完整的诉讼程序，才能够更加顺利地开展。但就目前的法律规范而言，诉讼程序的规定并不完整，众多的诉讼程序并未提及或即使规定却不够明确。概括而言，存在一定问题的诉讼程序大致为以下几种：行政公益诉讼案件管辖的规定、起诉以及撤诉的规定。另外，由于行政公益诉讼制度的特殊性，即非基于当事人本身的直接利益而提起诉讼这一特点，行政公益诉讼制度应当设立相应的保障制度，以达到鼓励具有起诉资格的原告提起诉讼的目的，但是目前为止，有关行政公益诉讼的所有法律条款均为涉及该内容。这些贯穿于基本诉讼始终的程序问题，在目前的行政诉讼法律体系中都存在一定缺陷，所以如果在当今法律规定下进行行政公益诉讼，许多程序只能按照一般行政诉讼的规定实施，这样是否会影响保护公共利益的效果或者阻碍行政公益诉讼制度的发展，也都是一个未知数。因此，对于这些诉讼程序在当今行政公益诉讼法律规范中存在一定问题的现象，也需要及时解决。3.4缺乏行政诉讼的保障由于案件的诉讼费用受到地域、类型、政策等诸多因素的影响，行政公益诉讼案件的诉讼费用也是无法统一的，但从其调查和审理的难度来说，诉讼费用一般比较高昂，而如果采取一般案件诉讼费用的处理原则对于行政公益诉讼的原告在很多情况下是难以接受的。此外，公益诉讼与原告是不具有直接利害关系的，因此除检察机关外，公民与社会团体提起诉讼完全是基于强烈的社会责任感，并非为了一己私欲，而是从整个社会的角度出发的，虽然不能说与其毫无关系，但最终收益的是整个社会。然而，从牵扯利益的范围上来说，公益诉讼又是相当特殊的一种诉讼，需要原告付出更多的时间、精力和金钱，甚至还要承担更大的社会压力和舆论压力，加之传统的思维理念就使得并不是所有的适格原告都能勇于提起行政公益诉讼。所以，建立原告奖励制度是十分重要的，当然这种奖励应该是物质与精神奖励的结合。第4章我国行政公益诉讼问题的优化建议4.1增加行政公益诉讼的主体首先要确立社会团体的原告资格，社会团体是独立于政府和市场的第三方组织，从本质上讲它属于社会组织，且它的成员为不特定人数的公民，这些公民按照该团体的章程活动，以实现他们的共同意愿与共同利益。虽然这种利益不能将其称之为公共利益，但不能否认其仍具有一定的公共性质。当前社会关系的日益多样化，各种关系更加复杂，行政机关对于日常事务的管理机构，自身的权限具有一定的局限性，所以一些中坚力量的加入，已经成为社会不断发展的必然趋势。其次是赋予公民个人原告资格，随着行政公益诉讼案件近年来不断增加，相对于检察机关与社会团体而言，公民显然在数量上占有相当大的优势，且与行政机关无隶属关系，更有利于行政公益诉讼案件的发现与起诉。当然，由于公民个人在专业知识领域与检察机关以及社会团体存在差距，所以应当进行相应的限制，如前置审查程序等，此在后文再详细论述。同时，基于便利起诉等方面的考虑，应当允许公民个人在提起诉讼时只要符合相关规定，就可以向法院直接提起诉讼或者要求检察院向法院起诉。至于具体资格问题，只要与其利益有关，就可以拥有原告资格，无需做过多限制，这才符合行政公益诉讼制度的目的。4.2扩大行政公益诉讼的范围综合各国的法律制度，关于受案范围的立法模式，大致可以概括为三种，即概括式、列举式、混合式。首先，概括式主要指的是以法律条文或者判例的形式，将具体案件加以抽象概括，最终形成一定范围的方式。换言之，只要争议符合该范围标准，即可提起相关诉讼。这种受案范围的立法模式在于基本全面的包含了各种案件发生的可能性，使得相关争议都可以进行诉讼。但同时，它的缺点也是十分明显的，由于范围过广，很难具体加以限定边界，以致无法判断一些特殊情况究竟是否属于受案范围。在域外法治发达的国家，德国的《行政法院法》第41条，就是典型的该种立法模式。该条规定：“非宪法性质之所有公法上的争议，除联邦法律明文规定者外，均可提起行政诉讼，且得到法院及时审理。”不难看出，该种规定方式表现出较大的宽泛性，较好地体现了对于公共利益保护的力度。第二种模式为列举式的立法模式。顾名思义，该种模式是指在规定受案范围时，将当时所有涉及的案件类型全部采用具体列明的方式，即列明的案件类型就是可以受理的案件，没有列明的即被排除在受案范围之外。该种定义为列举式立法模式的通常形式，即肯定式的列举。另外一种列举式是否定式的列举，其与肯定式正好相反，列举的皆为不属于受理的案件争议，即只有未被列举的才有可能成为被受理的案件。我国《行政诉讼法》第13条就明确规定了四种不属于行政诉讼受案范围的争议，无论在何种情况下，这四种争议都不能提起行政诉讼。综合而言，列举式的案件受理范围十分明确具体，受理与不受理一目了然，便于人民法院对案件的具体操作。但是，由于案件的复杂性和对法律稳定性的考虑，这种立法模式总会出现遗漏与滞后性，这对保护公共利益存在不利的影响。最后一种为混合式的立法模式，该模式就是将概括式与列举式结合所形成的一种综合性的立法模式。它能够切实发挥概括式立法模式和列举式立法模式的优点，又能切实的避免两者的缺点，是一种较为适宜的立法模式。4.3对诉讼的程序进行健全4.3.1确立前置审查程序《解释》第21条明确规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这里的检察建议，我们即可将其定义为前置审查程序。但如果个人和社会团体在未来被赋予了原告资格，则当前的前置审查程序需要重新规定。如果公民或者社会团体直接向人民法院起诉的，则由人民法院向行政机关提出司法建议，督促其履行职责。当然，在行政机关继续不履行职责的情况下，就可以进入诉讼程序。这样既可以给予行政机关一次选择的机会，也可以防止司法资源的浪费。当然，从另一个角度来看，这也是有效的检验公民或者社会团体准备起诉的案件是否符合行政公益诉讼案件要件的一种途径，从起诉之前就进行了必要的审查。4.3.2确定撤诉的法律后果对于一般的行政诉讼来说，如果原告的行为没有直接损害社会和国家的利益，可以直接行使自己的诉讼权利，当前最普遍的就是撤诉，但是这一行为必须要经过专业机构的审查才能实现。所以，根据一般行政诉讼的规定，同时参照其他国家的做法，在被告作出实体答辩之前，法院应当允许原告撤诉；但在被告行政主体已经做出答辩之后，无论是公民、社会团体甚至是检察机关在申请撤诉之后，则应该经被告同意，如果被告不同意，应当由人民法院作出裁定。至此，关于行政公益诉讼撤诉的规定与其他诉讼基本没有差异，但是值得注意的是，保护公共利益才是公益诉讼的目标，又因为在完善行政公益诉讼制度的建议中公民和社会团体会随着行政公益诉讼的发展被赋予原告资格，这就会导致如果其中一个主体提起行政公益诉讼后选择撤诉，那么其他有资格提起该公益诉讼的主体是否需要一起承担撤诉的法律后果呢？首先，应当明确的是，为了防止滥诉和保障司法秩序，原告在撤诉后若没有新的证据和理由不能以同一事实再次提起行政公益诉讼。那么前一个问题的答案就显然是肯定的，所以基于行政公益诉讼制度的特殊性，在原告申请撤诉时，应当由法院发出公告，征求其他具备该案原告资格的主体的意见，如果其他主体亦不就该事实提起诉讼，则同意撤诉，所有符合案件原告资格的主体共同承担撤诉的法律后果；如果其他主体想就该案件继续诉讼，则发生当事人资格转移的问题。当然，如果多个当事人都想在原案原告退出诉讼后成为原告，则列为共同原告。4.4设置行政诉讼的保障制度首先应该设立行政公益诉讼基金，总体来说，一般诉讼都是由原告预交诉讼费用，再在审判后由败诉的当事人承担，所以当诉讼费用比较昂贵时对原告的积极性来说是不容乐观的。为了解决这一问题，最好的解决方法就是设立行政公益诉讼基金，该基金主要针对的是由公民和社会团体提起诉讼的情况，尤其是相对弱势的公民个人。对于司法机关而言预缴诉讼费用是完全可以实现的，所以无需动用基金，面对于公民个人来说，预缴昂贵的诉讼费用基本是不现实的，而且是与自身只有间接利益关系的公益诉讼，所以建立公益诉讼基金并从基金中预缴诉讼费用更有利于保证公民起诉的积极性，而不是因为诉讼费用放弃诉讼。至于行政公益诉讼基金的来源，可以由政府和国家的拨款以及对违反行政法律规范的行政机关处罚所得的款项组成。其次应该建立原告奖励制度，该制度主要针对的是提起行政公益诉讼的公民和社会团体。奖励由审判机关的执行部门直接负责执行，物质奖励从前文提到的行政公益诉讼的专门基金中支出，数额根据原告保护公共利益贡献的大小予以确定，这对在行政公益诉讼中承担部分举证责任和付出大量人力物力的原告而言，无疑是维护其自觉提起行政公益诉讼主动性和自觉性的有效手段之一。此外，在精神奖励方面，则应给予原告一定形式的褒奖。值得注意的是，给予奖励的硬性标准里必须包括完整的参与诉讼全部过程的要求，以避免原告没有正当理由退出诉讼，却依然能够得到奖励的现象发生。结论在中国司法手段应该成为最常用的一种诉讼，不管是行政不作为还是积极行政行为，无论受损失的国家还是人民群众，无论侵犯的是公共利益，还是私人之间的利益，都应该公平对待都应该受到法律的保障。可以解决很多问题，但是弊端也很明显，毕竟行政管理终究无法代替司法救济，只有建立一套完整司法制度，才能从根本上杜绝行政行为损害公共利益的事件的出现。行政公益诉讼的引入可以有效解决诉讼成本负担，失败证明和负担损失等实际问题。行政公益诉讼不仅仅是为了追求成功的诉讼，而是为了客观公正地进行法律监督。如果而探索建立检察机关提起行政公益诉讼之路将无疑会使行政公益诉讼的效能和作用实现最大化。行政管理的确行政公益诉讼制度需要