论我国野生植物保护的现状与对策

论我国野生植物保护的现状与对策

由于中国的自然条件复杂，地形、土壤和气候多样，野生植物资源丰富。植物多样性是生物多样性的基础,自然界中的生物量有95%以上是由植物的光合作用所形成,人和动物的生存都依赖于植物的多样性。植物不仅是固定太阳能、提供化学能的主要源泉,而且是土壤形成过程的参与者,并在一定的程度上确定各种不同的生境。随着人口不断的增加,对野生植物不合理的过度利用和对环境的破坏日益加剧,许多野生植物已经处于灭绝或濒临灭绝的境地。植物多样性程度的降低,对生态系统来说,是一种灾难性的影响。因此对野生植物资源的保护应引起人们的足够重视。一、保护野生植物资源的需求和需求(一)野生植物资源利用更多的途径利用野生资源生产新产品人类生活的不断提高和充实,在一定的程度上说是建立在利用植物多样性的基础之上。人类大部分食物都与野生植物有着直接或间接的联系,如水稻和蔬菜就是由野生植物栽培而得来的。当前,人们种植粮食作物不过30多种,其中水稻、小麦和玉米占去需要量的一半,可见,野生食用植物的发展潜力巨大。而改良现有栽培植物品种,培育新的优良品种,也要借助于野生的种类。如水稻、玉米、小麦、葡萄和木薯的抗病和抗逆性品种与大豆、甘蔗、油棕的高产品种,也多是利用野生品种来杂交得到的。同时,野生植物还具有巨大的药用价值,发展中国家75%-90%的农村人口几乎全部依靠植物来治病,现代医药依靠野生植物的程度也很大,发达国家40%的的医药来源于植物。目前,世界卫生组织正式确定的药用植物2万种,但只有200种作过较详尽的研究。因此,野生植物的药用价值还有很大的发掘空间。此外,野生植物还为工农业生产提供原材料。除矿产原料外,工农业生产所用的其他原材料大多都来自于野生植物,如木材是家具、建筑等行业的原材料,松香、紫胶等林产品是化学工业的原材料。野生植物作为自然生态系统的重要组成部分,对维护生态平衡起至关重要的作用,野生植物资源一旦遭到破坏,整个生态系统就会崩溃,人类的生存就会受到威胁。因此,保护野生植物资源就是保护人类自己。(二)种植物被党组织从一定程度上破坏了野生植物多样性,严重影响生态环境我国野生植物资源十分丰富,据统计,仅高等植物,包括苔藓、蕨类、裸子和被子植物,约有30000多种,其中有许多在北半球地区早已灭绝的古老孑遗植物。然而,由于长期对野生植物保护不够,我国不仅已有大约4000-5000种植物处于濒危或受威胁状态,而且还有数目可观的植物已经绝灭,如双蕊兰、锈花茜、无喙兰等数十种植物经考察可能已经灭绝,而圆籽荷、猪血木、琼棕等种群仅存一株或几株。一些野生花卉,由于过度采挖而遭濒危威胁。据了解,一些外商坐镇西南一些城市收购各种野生兰花,当地群众不加区分地采挖,装满卡车运去出售,而外商仅选择少量部分,其余的都浪费掉。土特部门只顾外汇收入,而盲目收购的做法,使野生花卉植物资源受到极大破坏。药材的收购也造成一些植物资源的衰竭,如紫斑牡丹曾经是秦岭地区山地的常见植物,既是名贵花卉,又是名贵中药材丹皮的来源,现在秦岭地区已很难找到;野生人参过去东北普遍分布,现在连长白山中也难以找到。同时,大面积的森林采伐,火烧和垦殖农作活动破坏了野生植物的生境,对野生植物来说是毁灭性的。在干旱的草原和荒漠地区,过度放牧,特别是不合理的草地开垦,使得大量原生植被遭到破坏,导致许多野生植物灭绝。由于工业“三废”的排入和剧毒农药特别是除草剂的使用,严重污染了植物的生存环境,很多植体小、生活强度弱、对药物敏感的植物种,种群逐渐减小,以至成为稀有受威胁的植物。野生植物面临的生存危机强烈要求我们应对其予以大力的保护。二、现在，中国在保护野生植物资源方面存在一些问题我国目前在野生植物资源保护方面存在的问题很多,本文将从立法、执法和守法三方面对问题展开分析。(一)野生植物资源保护立法不足1.从法的效力看总的来看,我国野生植物保护立法以“条例”、“规定”、“通知”为主,对野生植物的保护和管理主要是依据1996年国务院颁布出台的《中华人民共和国野生植物保护条例》,还没有一部专门的《野生植物保护法》。《条例》是国务院颁布的行政法规,在层次上是低于法律的;从法的效力分析,行政法规效力当然不及法律。立法级别低,必然影响法的执行。2.可持续发展原则的立法目我国《野生植物保护条例》第一条规定:为了保护发展和合理利用野生植物资源、保护生物多样性,维护生态平衡,制定本条例。该立法目的的潜在含义是:保护发展和合理利用野生植物资源是第一要务,维护生态平衡是为了人类更好地利用野生植物资源,强调的是野生植物资源对人类的功用性和经济效用性,而非其生态价值,这与可持续发展的理念是不相符的。正是在这种立法目的的指导下,我国对野生植物的法律保护仍停留在“末端控制”和“事后保护”的阶段,在保护野生植物资源方面没有发挥应有的作用。3.野生植物的保护缺失现行野生植物资源保护法律法规中,对一些本应该加以保护的野生植物资源未加以规定保护,如在《野生植物保护条例》中,对所保护的野生植物仅界定在原生天然生长的珍贵野生植物和原生天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危稀有植物,对具有地方特色的野生植物,如兰科植物、陡岩、江河沿岸野生植物组成的景观生态系统的保护在条例中根本没有涉及到,致使野生植物数量锐减,有的品种已经濒危。4.可防止野生植物消费目前,野生植物资源保护法重点打击的是非法采伐、收购、运输和出售野生植物者,对野生植物消费者法律制裁还是空白,这是现行野生植物保护法在立法上的一个严重缺陷。对野生植物及其制品的消费者进行处罚将产生釜底抽薪的效果,将直接减少野生植物的市场需求,从而减小对野生植物资源的压力。因此有必要用法律手段制止野生植物的消费行为。同时,我国对违反《野生植物保护条例》的处罚仅限于罚没、吊销证照等行政处罚,刑事处罚的使用只是针对特殊主体的渎职犯罪,因而《条例》对违规行为人的打击力度太小,起不到震慑作用。(二)执法中存在的问题1.执法队伍建设的投入与经费短缺森林公安是保护野生植物主要的执法主体,他们处在保护野生植物资源的最前线。然而,不少地方重经济轻环保,片面强调经济发展,对野生植物资源保护工作漠不关心,不重视森林公安执法队伍的建设,对森林公安的投入严重不足。不少地方政府拨付给森林公安的经费只够支付工资,很难满足办公经费开支的需要,个别地方连最基本的资料复印费都难以支付。由于经费紧缺,许多地方的森林公安人员严重缺编,西双版纳地区有113万公顷森林资源,但在编的森林公安人员才130人,无法保证正常保护工作的开展。随着野生植物资源保护工作的日益繁重,执法的物质设备、技术水平也应配套,但资金的不足,也制约了物质设备的更新。人、财、物的匮乏,大大削弱了森林公安执法队伍的力量,阻碍了执法工作高质高量高效地完成。2.与周边国家的通商口岸不同为了防止商业贸易对野生植物物种的过度利用,我国加入了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》。我国地理位置特殊,与很多周边国家交界,因此,与周边国家设置的通商口岸比较多。由于野生植物及其产品的鉴定是一项专业性和技术性较强的工作,除了受过长期专业训练的人员能胜任一些野生植物门类及其产品鉴定外,一般海关人员很难胜任此项工作,这都使我国野生植物资源面临巨大的威胁。3.公安、海关、边境警察违法行为突出近几年,随着我国对野生植物及其制品的需求量增加,走私活动日益猖獗。在打击野生植物及制品走私的执法中,部分森林公安、海关、边防武警等相关部门在对案件的产生、处理、管辖等权限和职责方面往往产生纷争,甚至产生互相牵制的情形。对哪些案件应属于自己管辖或管多少、应移送有管辖权部门;或发现有关违法犯罪行为应及时通报、移送等协调机制,因法律缺位与不足及行政管理政策空白与不足难以形成有效管理机制和配合协调机制,严重影响打击走私执法活动的顺利开展。(三)法律中存在的问题1.野生植物资源遭受巨大损失珍稀野生植物多分布于边远地区,而当地居民受教育的程度较低,不少居民对珍稀濒危野生植物认识模糊,保护意识淡薄。随着城市园林绿化建设的发展,许多古树被当地居民当作私有财产出售,从深山移植到城市中,而一些百年古树离开了野外自然环境很难成活,使国家野生植物资源遭受巨大损失。另外,一些居民不能分辨出珍贵树种而对这些树木进行砍伐,改林地为农田,破坏了野生植物资源的生存环境。同样,对牲畜的过度放牧加大了土地的沙化程度,使生态系统退化,生物多样性降低,破坏了野生植物的生长环境。2.过度的植物采挖由于市场上珍稀树种的木材价格昂贵,一些不法分子受暴利的诱惑,大量盗伐珍稀树木,造成珍稀植物濒危。在经济利益的驱动下,过度的植物采挖对植被造成明显破坏。“鄂尔多斯高原地区出产一个名为发菜的野生蔬菜,由于市场良好,利润极高,不仅当地农牧民采挖,而且引来陕、甘、宁等其它省区的农民采挖。这种掠夺式的采挖风潮和野蛮的采挖方式,不仅对野生植物资源的利用造成极大浪费,同时引发盛产草药、野菜的地区的土地荒漠化,大大降低了野生植物资源再生产能力,严重影响当地经济的长期可持续发展。”三、我国野生植物资源保护法律的对策(一)立法的改进1.资源的保护和管理我国目前实行的《野生植物保护条例》属于行政法规,效力层级低,操作范围小,不利于法的执行。为了加强野生植物资源的保护和管理,我国应尽快出台《野生植物保护法》。《野生植物保护法》是野生植物保护立法体系中的基本法。没有统一的《野生植物保护法》就不能保障野生植物保护立法的体系化、协调化、层次化、科学化。因此,加快《野生植物保护法》的制定,是野生植物保护和管理的关键,对于制定其他野生植物保护单行法规和地方法规都有重要的指导意义。2.不属于国家重点保护野生植物资源我国《野生植物保护条例》的施行不尽如人意,跟其偏重保护野生植物的经济价值而非生态价值的立法目的有关。在此观念的指导下,许多未列入《国家重点保护野生植物名录》的野生植物资源,也越来越多地成为珍稀、甚至濒危野生植物。为此,有必要将《野生植物保护条例》的立法目的修改为:“为了保护野生植物所必须的生存环境,保护、发展和合理利用野生植物,维护生态平衡,制定本法”,以明确对野生植物生存环境的保护,突显野生植物的生态价值。3.野生植物种的选择我国《野生植物保护条例》所保护的野生植物仅界定在“原生天然生长珍贵、濒危植物物种”,范围过于狭窄,应予以扩大。扩大对象有:(1)非在原生地区天然生长的珍贵、濒危植物物种,即移栽野生植物物种。移栽野生植物包括保护性移栽和观赏性移栽两种。前者是指因野外分布极其稀少或是其生境遭破坏须进行保护性移栽的植物,后者是指为了增加城市园林景观而移栽的珍惜野生植物。尽管它们移栽后已不处于野生状态,但是它们珍贵、濒危的状态并没有因此而改变,仍须对其进行保护。(2)野生植物制品。由于野生植物易被分割,制作成其它物品,因此野生植物制品同样需要保护。(3)具有地方特色的野生植物。该种野生植物虽然尚未处于濒危状态,但具有很强的地域性,有利于研究当地生态环境的变化状况,具有较强的科研价值。4.加大对野生植物的强制立法,将其明确界定为“收购除了对非法采伐、收购、运输和出售野生植物违法行为进行处罚,应当对违法行为的处罚扩大到野生植物的消费行为。对此,可通过新的立法,直接规定非法消费野生植物及其制品者应当承担的法律责任,包括民事责任、行政责任和刑事责任。这样可以在公众中非常明确地表明消费野生植物的行为的非法性;也可以通过司法解释(广义的立法活动),把消费野生植物及其制品的行为界定为“收购野生植物的行为”,直接运用现有法律条文予以制裁。这里的“收购”不仅指以再出售为目的的购买行为,而且也包括购买者的消费(包括当场消费和过后消费)行为。假定某消费者确实是在不知情的情况下消费了野生植物,笔者认为可免予承担刑事和行政责任,因为他不存在主观上的过错,但是他仍须承担民事责任。这里适用的是环境民事赔偿责任的“无过错责任原则”。笔者主张在野生植物保护中适用这一原则的目的在于为野生植物提供充分的保护。同时,为了加大对违法行为的处罚力度,给违法者以一定的震慑力,笔者认为,应着情适用刑罚手段,对违反《条例》行为,按照其所侵犯对象的经济价值和行为所造成的后果,设定适用刑罚的起刑限,从而直接与刑事法律接轨,不乏适用除财产刑之外的自由刑,从而做到有法可依、违法必究。(二)执法改进1.有利于提高执法效率要加强森林公安执法队伍的建设,首先要加强领导干部的环保意识和环保法制观念,这是强化环保执法工作至关重要的前提条件。只有这样,地方政府才会自觉维护环保行政执法,才会投入充足的资金用于森林公安执法队伍的建设。有了资金,不但可以解决办公经费不足的问题,避免个别地方连最基本的资料复印费都难以支付的情况发生,而且还能更新执法工作所需的技术物质设备,提高执法效率和技术水平。目前,森林公安执法人员严重缺编,而经费问题的解决也为适当扩充编制提供保障。其次,在保障人、财、物全面到位的同时,还应当增强森林公安执法人员的环保意识、责任和法制观念,使他们树立起法律至上的理念,养成依法行政的自觉性和积极性,做到严格执法,公正执法。2.建立专业化执法队伍,提高执法人员素质随着市场经济的发展,野生植物资源保护工作日趋专业化、复杂化,这给执法工作人员提出更高的要求。为此,各执法部门首先应当重视对执法工作人员的再教育和培训,扩充执法工作人员的知识面,提高他们执法的专业性。其次,各执法部门可以采取跨专业录用人才的制度。如森林公安、海关等执法部门在用人时,除本专业人才之外,还可考虑录用如法律、植物保护等其他专业的人才充实到执法队伍当中,从事专业性和技术性较强的执法工作。如在对外贸易中,可安排具有植物保护专业知识背景的海关人员对拟通关的野生植物及其产品进行鉴定,以确保野生植物资源保护执法的高质高量高效。3.森林公安与海关、边境警察执法相互分离,形成“两造成森林公安与海关、边防武警打击走私执法权责之争的主要