第九章-公共政策执行-(《公共政策学》PPT课件)

第九章

公共政策执行

公共政策的实施或执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。

从70年代开始，发达国家的学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策执行上。第一节政策执行的意义、特点与模型一、政策执行的含义、特点和作用公共政策执行是政策过程的实践环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。公共政策执行，就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

公共政策执行具有如下特点：（１）目标的导向性。（２）内容的务实性。（３）行为的能动性。（４）手段的权威性。

公共政策执行是政府公共管理活动的基本环节，是实现公共政策目标的最直接的决定因素。其意义有：（１）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。（２）公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。（３）公共政策执行是制定后继政策的基本依据。二、政策执行研究路径的发展（一）第一代政策执行研究的由上而下路径

第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”（forwardmappingstrategy），即所谓的“自上而下”政策执行研究路径（topbottomapproach），同时又被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”。（二）第二代政策执行研究的由下而上路径

与第一代政策执行研究相反，第二代政策执行研究采取的是“自下而上”的研究路径（bottom‐topapproach），强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心任务不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分自主的空间，给予基层官僚或地方执行机关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。该路径又被称为“向后推进策略”（backwardmappingstrategy）。（三）第三代政策执行研究的整合路径

第一代、第二代政策执行研究各有其优点，但也各有其缺点。莱斯特等人就指出，要迈向第三代政策执行整合模式，我们必须克服下列三项缺点：①理论的多元性：目前政策执行理论正处于百家争鸣、多元范式并陈的时代；②限制性的情境：政策执行理论的应用情境受到时空的限制，无法推论到其他情境上③欠缺积累性：政策执行研究所积累的知识是各行其是，没有发挥积累的效果。

第三代政策执行研究的整合路径试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构。成功的政策执行一方面在于“向前推进策略”的运用，期望由政策制定者缜密规划政策工具与其他资源的运用，另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握目标群体的诱因结构。

其目的是界定解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。

戴尼丝·施柏丽认为政策是否能够有效执行，关键在于培养正面的府际运作关系。关于联邦与地方官员的彼此互信程度以及上级机关监督介入情形，将府际运作关系分为：①合作共事型②合作但维持地方自主型③逃避式各自为政型④争斗式各自为政型三、基于中国经验的政策执行“上下来去”模型

这是在结合中国实际情况的基础上构建的政策执行研究路径。这一路径认为，在当代中国的政策实践中，成功的政策执行取决于政策执行主体在政策执行的过程中坚持实事求是、一切从实际出发的原则，坚持从群众中来、到群众中去的工作路线；并采用先做政策试点，即将政策进行局部测验，然后再全面推广并进行“执行—总结”的政策试验方式。

由于在政策执行过程中政策主体与政策客体、政策环境的关系体现为上下互动的过程，因此，我们从总体上将这一研究路径称为“上下来去”的政策执行模型。１、政策执行是一个“从群众中来，到群众中去”的过程２、政策执行是一个“试验—推广”的过程３、政策执行是一个“执行—总结”的过程四、基于西方经验的政策执行理论模型１、过程模型

这是由美国学者史密斯首次提出。２、互适模型

这一模型的构建者是美国学者麦克拉夫林。３、循环模型

当代美国公共政策学者雷恩和拉宾诺维茨在１９７８年构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架———雷恩—拉宾诺维茨模型。４、博弈模型

用博弈论来分析政策执行，以美国公共政策学者巴达克为主要代表。他视政策执行为一种游戏或赛局，其间包括下列规定：①竞赛者，即政策执行者与受影响者；②利害关系，即竞赛可能的原因；③竞赛资源，包括策略与技术等软资源与财经、权威等硬资源；④竞赛规则；⑤竞赛者之间信息沟通的性质；⑥所得结果的不稳定程度。５、系统模型这是美国学者霍恩和米特尔提出的一个政策执行模型。６、综合模型

这是由美国学者梅兹曼尼安和萨巴蒂尔提出的，因而又被称作梅兹曼尼安—萨巴蒂尔模型。第二节政策执行者与政策执行力

政策执行主体或政策执行者(policyimplementers)是负责政策执行的组织和人员的统称。执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻到政策对象中去的实施者、组织者、管理者和责任者。一、政策执行机关政策执行机关是政策执行者的主要组成部分，它主要包括行政机关、党的机关、司法机关、事业机关、国有企业以及社会第三方组织等。具体而言，有如下几个方面特征：１、执行性２、服务性３、权威性４、法制性二、下级行政人员的执行行为

下级行政人员的执行行为，就是指行政机关中除上级行政领导者之外的其他行政人员为贯彻落实上级决定和政策，完成上级确定的政策目标而采取的一系列活动的总和。１、下级行政人员的执行行为是政策执行的主体行为；２、下级行政人员的执行行为是实现政策目标的重要保证；３、下级行政人员的执行行为是塑造政府形象的重要途径。三、政策执行的资源和工具（一）公共政策执行的资源具体而言，政策执行资源包括以下几个方面：１、财物资源２、人力资源３、信息资源４、权威资源５、制度资源（二）政策执行的工具

政策执行工具或手段主要有以下几种：１、行政工具行政工具是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。２、法律工具法律工具是指通过各种释法、用法（如以法律、法规为依据进行调解和协商）、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。３、经济工具经济工具是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。４、思想政治教育工具

思想政治教育工具是注重人性、倡导人本管理，依靠沟通、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作。５、技术工具技术工具指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等来执行公共政策。四、政策执行力（一）政策执行力概念辨析

公共政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计执行方案，调度和配置相关资源，运用政策工具，从而实现政策目标、最终解决社会问题的能力和成效。

简言之，就是公共政策得到有效执行的能力。（二）政策执行力的影响因素１、执行者因素２、资源因素３、工具因素４、环境因素（三）政策执行力提升的机制创新１、动力机制的创新２、协同机制的创建３、功能共享机制的构建４、利益均衡机制的构建第三节政策执行过程与影响执行的主要因素一、规范意义上的政策执行过程

公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段：一是执行的准备阶段，包括政策认知、制定政策执行计划、进行物质和组织准备等活动环节；二是公共政策的实施阶段，包括政策宣传、政策试验和全面推广等活动环节；三是执行的总结阶段，包括公共政策执行的监测、再决策等活动环节。（一）政策执行的准备阶段１、加强政策认知２、制定执行计划３、进行物质准备４、做好组织准备５、注意制度配套（二）政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策解读、政策试验和政策全面推广三个层次。１、政策解读政策解读就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。政策知晓度，指的是政策信息在政策制定者与政策执行者、上级执行者与下级执行者、执行者与政策对象、政策主体与政策环境之间的沟通中政策信息能够准确无误地流动的程度。２、政策试验政策试验是指根据目标人群和政策适用范围的实际情况。选择具有代表性的局部地区试行政策的方法。有利于减少政策执行风险，有利于降低执行成本。政策试验一定要按照科学方法进行，大致包括三个步骤：（１）选择试验对象。（２）设计试验方案。（３）总结试验结果。３、政策全面推广

针对我国国情和政策推广的实践经验，在这个环节上应注意以下原则：（１）自上而下和自下而上相结合。（２）由局部试点到整体性推进。（３）把握重点和解决难点相结合。（三）政策执行的总结阶段１、政策执行监测２、政策执行再决策

指的是执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所做得补充或修正。政策执行再决策的主要依据包括以下几方面：第一，政策环境的变化。第二，人们认识的深化。第三，政策偏差的产生。第四，政策副作用的产生。

政策执行再决策的作用和意义体现在：①再决策的一个重要目的是纠正政策执行偏差；②再决策有利于保证政策执行取得更好的效果；③再决策为更好地解决以后相关的政策问题创造条件。二、影响政策执行的主要因素（一）政策本身与政策执行

一般认为，政策本身的因素主要包括以下内容：１、政策的合理性２、政策的具体性３、政策的稳定性（二）执行主体１、政策执行组织：组织结构的合理性、组织权责的明确性２、政策执行人员：利益因素、心理因素、知识因素、能力因素（三）政策对象公共政策对象具有以下特点。１、规定性２、受动性３、主观差异性（四）政策环境影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。１、自然环境政策执行系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。２、社会环境政策执行系统的社会环境是指该系统以外由人的活动形成的、并对政策执行活动产生交互影响的各种社会因素。这些因素可细分为社会的政治环境、经济环境和文化环境等。第四节政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差

所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主、客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。

政策执行偏差有如下一些表现形式：（１）象征式政策执行（２）附加式政策执行（３）残缺式政策执行（４）替代式政策执行（５）观望式政策执行（６）照搬式政策执行（７）规避式政策执行二、执行偏差产生的原因（一）主观原因

政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行；执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差；政策执行的宣传缺陷也容易造成政策执行偏差；执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因，这种缺陷表现为：有限的专业知识水平、有限的执行能力以及缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质。（二）客观原因政策质量低劣常常是造成执行效果不佳的根本原因。主要表现在以下几个方面：（１）政策目标错位或模糊不清；（２）政策“打架”；（３）政策不可行；（４）政策缺乏稳定性和连续性。三、政策执行偏差的矫正

公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。矫正偏差的对策包括以下几方面：１、加强政策执行的成本—收益分析２、加强政策的认知力度３、提高政策执行者的素质４、加强政策执行的控制与监督５、加强政策执行的制度创新第五节政策的无效执行与有效执行

一、政策失灵与政策的无效执行政策失灵通常又被称为“政策失效”和“政策失败”，其实质是指政策执行之后，政策不一定总是能产生政策主体所希望的结果。公共政策的无效执行是政策失灵