我国大城市病成因

大都市病的成因及对策（二）——我国大都市病的成因杨晓东国务院发展研究中心东方文化与都市发展研究所副所长十二月一、我国大都市病产生的背景我国大都市病发生的背景重要有四个特点：一是我国都市化发展大致经历四个阶段，近年来发展快速，那么也是从新中国改革开放以来，我们经历了“一五”计划时期，经历了大跃进、文革的时期以及改革开放增进了农村土地承包到都市改革、经济发展第三个阶段，尚有第四个阶段就是市场经济体制的发展，因此就是我国都市化经历了四个阶段，这是第一种特点。二是人口向大都市集聚的趋势明显，人口比重不停增加，北上广就是一种特写，外来人口大规模的聚集，外来人口比重不停增加。三是以农民工为主体的流动人口成为都市化率快速提高的重要奉献者，我们3000多亿的农民工进入了都市，那么他们对城乡化的奉献率是非常高的。四是土地城乡化的速度快于人口城乡化，但居住用地比重较低，跟我们都市“摊大饼式”“跑马圈地”的一种城乡化。真实的人口增加慢于土地的增加，这个跟我们国家搞大量的工业开发区、超规模的都市新区有关，这是四个特点。近来30年是我国都市化的高速发展期，在末，我国城乡人口占总人口比重达成了52.57%，初次超出50%，这标志着我国从此进入以都市社会为主的新成长阶段。上海社会院都市与区域研究中心公布的《国际都市发展报告》这个蓝皮书上面预计到中国都市化率将达成55%，期间1.5亿中国人将完毕从农民到市民的空间、身份、职业的转换，这是这样一种发展。那么“新型+转轨+转型+快速都市化”这四个要素使得我国都市病更具复杂性、综合性，中国都市的急症、慢症、并发症存在共发的可能，这重要是有三个特点来体现。第一是我国处在经济社会全方面转型的核心阶段，社会主义市场经济建设处在攻坚阶段，正同其有关经济问题的解决难度相称大，经济转型、经济构造调节这一块的难度非常大。第二是我国处在产业发展转型的核心阶段，以往粗放型、低层次、高耗能为重要特性的发展模式亟待面临转型。那么在此过程中必然出现产业裁减及转移的现象，并对都市空间布局和都市用型管理等产生重大影响，这个里面就是怎么绿色转型，转变经济发展方式，向这种生态、绿色、环保、低碳来转，这是一种核心问题。第三是我国仍处在开放成长化的阶段，我国在城乡化率52.75%，还属于快速成长阶段内，因此都市化的速度在全球还处在前列，这在短期内对都市资源承载力和都市管理水平产生严重的挑战。我们每年有一千多万人口进城，那么进都市后来我们的都市支撑能力，我们的资源、水、天然气、电、基础设施涉及我们的学校、医院它们的支撑能力以及我们都市管理者的管理水平如何也是一种很重要的因素，也是对都市产生了一种很大的挑战。从我国地方发展状况看，各大都市发展阶段参差不齐，但是都在步入郊区化、大都市区化的核心阶段。在此阶段，都市人口快速膨胀，由于人口及都市布局缺少预见性的规划，因此都市基础设施承载力严重局限性，特别是某些道路和某些跟主干道相接的支干道，尚有某些道路的毛细血管的配套和某些有关的水电气暖等设施配套局限性，而造成了交通拥堵、环境污染、秩序紊乱、运行低效、行政区划分割等一系列问题，制约着都市的持续发展。将来一段时期将是我国各大都市都市病的集中暴发期，都市病将成为影响都市和谐稳定的核心隐患，那么加强都市治理是刻不容缓。这是第一种。二、我国大都市病的特点及重要体现（一）我国大都市病的特点我国大都市病的特点及重要体现归纳起来有三条特点。第一类就是规模越大的都市，特别是像我国的一线都市，像北京、上海、广州、深圳是大都市病体现最全方面且总体水反映最激烈的都市。第二，大都市病的恶化与都市的人口规模和经济规模增加基本同时，越有活力的都市往往都市病恶化程度越严重，就是北上广是最吸纳人口的，也是年轻人最乐意来就业、创业的地方，由于诸多设施配套尚有某些交通因素使得这个都市病的恶化程度越来越严重。第三个特点就是大都市病严重的都市，在人口方面有两个特性，一是人口快速增加，二是人口密度高且变动大，流动性比较大。这三大特点是我国都市病的重要特点。（二）我国大都市病的体现我国大都市病的体现归纳起来它的体现形式有六个方面。第一种就是人口无序集聚。第二是能源、资源的紧张。第三是生态环境的恶化。第四是交通拥堵严重。第五是房价居高不下。第六是安全形势严峻。因此是从六个方面里体现了我国大都市病的形式，那么我们来具体解释。第一种就是人口无序聚集，作为一种系统的整体，受都市承载力和都市功效的限制，都市对人口总量和人口构造都有一定的限制条件，合理的人口数量和人口构造是推动都市发展的第一大动力，因此我们很大人口无序造成了人口规模大，人口增速快，人口拥挤，然后产生一种恶性循环，使得人口变成了一种无序的聚集状态。像世界各大都市人口数量和面积我们来分析，上海的面积是6340平方公里，的统计人口是2347.5万人；北京的统计人口是.6万人，它的面积比较大，16410平方公里；广州的面积是7434.4平方公里，人口是1270万人，这是的统计。都是上千万的大都市，北上广。我们看纽约，它的面积是1214.4平方公里，它的面积相对比较小，人口是1940万，这是的统计，相对来说人口密度比较大；巴黎面积是14518.3平方公里，人口是1206万人，这是的数据；伦敦的面积是1577.3平方公里，人口相对比较少，是751.24万人，这是的统计：莫斯科的面积是1081平方公里，人口是1200万人，这是的统计。那么从这个世界各大都市人口统计来看，人口总量大的还在北京、上海、纽约，以及接下来就是广州、巴黎、莫斯科等，这就是大都市的人口数量，土地面积大的是北京、巴黎这样一种规模。第二个体现是能源、资源的紧张。能源紧缺已成为中国城乡化进程中的比较紧的约束也是硬约束。像中国的石油、天然气等重要资源，人均储量分别为世界人均水平的11%和4.5%，因此我们的石油、天然气还要靠大量的进口，涉及天然气我们输送管道也是靠俄罗斯、西部哈萨克斯坦管道的输送。特别是近两年，由于经济的快速发展，某些地区、都市和高耗能行业盲目发展，低水平扩胀，能源紧缺状况进一步加剧，同时，城乡居民日益升级的消费方式也对能源消耗提出了更多规定。因此能源、资源是国家的战略资源，这个资源相对来说是紧缺的，是硬约束，因此我们在能源、资源来说也是在全球来布局，这个紧张也是很大的。第三个体现就是生态环境的恶化。中国都市在开发建设过程中，片面追求都市规模和发展速度，加剧了水土矛盾和环境恶化，使生态环境受到威胁。这些威胁我们能感觉到，一种是重要污染物排放量处在较高的水平，我们的尾气、废水、废渣、废气的排放还处在较高的水平，因此我们这个很重要的一块也是工业的排放造成的。第二就是重要流域和水气污染比较严重，因此我们大江大河的污染相对还是比较严重，治理的难度也是比较大的。第三是某些都市固体废弃物排放量巨大，诸多都市的周边以及城乡结合部地步都变成了垃圾站，它的固体排放量堆积不散。第四是都市空气质量处在较重的污染水平，现在我们半个中国中都市的雾霾很严重，就是PM2.5都很高，对人们的身体健康都产生了很大的影响，这个就是生态环境恶化。第四个体现是交通拥堵严重。交通拥堵是典型的大都市病，这种都市病的重要特性一是潜伏期长，它始终在慢慢的潜伏，慢慢的发展，然后忽然暴发。二是一旦暴发就快速转移形成都市管理综合症，交通拥堵的病因是都市功效紊乱，都市功效紊乱必然引发都市管理混乱，造成都市决策的随意性和随机性，必然造成都市规划的现实利益和短期行为，交通拥堵就是这样一种恶性循环的必然产物。因此我们诸多大都市由于产业分派不合理，功效布局不合理，在空间上的交通布局不合理，盲目的摊大饼和单一的核心功效造成了都市交通的严重拥堵，这是大都市病一种很重要的体现。交通拥堵不仅会造成经济社会诸项功效的衰退，并且还将引发都市生存环境的持续恶化，成为妨碍发展的都市顽疾。交通拥挤对社会社会生活最直接的影响就是增加了居民的出行时间和成本，出行成本的增加不仅影响了工作效率，并且也会克制人们的日常活动，都市活力大打折扣，居民的生活质量也随之下降。另外交通拥挤也造成了事故的增多，事故的增多又加剧了拥挤。像英国的SYSTRA公司对发达国家大都市交通状况的分析来看，交通拥塞是经济增加付出的代价，约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%-2%，交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其它空气污染的代价约占GDP的1%-10%，因此它对GDP、经济、社会、生活的影响是非常大的，交通拥堵是都市的顽疾，就是这个问题任重而道远。我们看北京市机动车保有量的变化，我们从机动车的保有量是212.4万辆，是229.6万辆，是258.3万辆，287.6万辆，312.8万辆，逐步到350.4万辆然后逐步的增加，每年有将近50万的增加，到是401.9万辆，480.9万辆，是498.4万辆，到520万辆，因以前期增加比较缓慢，到、是一种快速的增加。其中私人小微型客车增加也是更快、更加凶猛，是92.5，这是北京的，到是110.7，134.3，160.6，192.8，超出200万，228.9，281.8到超出300万，356.6，到371.7到389.9，如果北京不采用车辆限购置，摇号政策，北京的机动车数量还会大幅度的增加。第五个都市病的体现就是房价居高不下。中国城乡化已进入快速发展阶段，大量人口向东部地区和大中都市集中，那么城乡住房需求持续增加，高房价问题日益突出，特别是北京、上海、深圳、广州等大都市和一线都市更加明显，高房价将拉低城乡居民生活的幸福感，都市生活功效逐步被弱化，都市经济持续发展埋下了潜在的危机。就克制了社会中间介质扩大，加剧都市社会矛盾。像北京的房价，这几年增加幅度非常大，因此很数年轻人，靠他的工资来买房是不够的，并且是用两代人的储蓄来买，那么这样的话就把这些钱全部用来买房造成了其它的类群消费产生了一种单薄。租房的价格也很高，使得年轻人的工资收入很大一部分用于租房的成本，这也是大都市病的一种体现。我国大都市病的第六个体现，就是安全形势严峻。“十一五”以来，随着我国工业化、信息化、城乡化、市场化、国际化的进一步发展，中国城乡构造、就有构造、社会阶层构造和社会组织形态发生了新变化。多个影响都市和谐的不稳定、不安全、高风险因素的新矛盾、新问题不停涌现。都市能够预见和难以预见的风险和多个安全危险增多，涉及某些上访，农村土地征用，某些不合理的赔偿造成了诸多不稳定的因素。因此这是大都市病的六大因素。三、我国大都市病的发展趋势这个发展趋势四个方面：一是人口向发达地区的大都市聚集，但分布更加合理。二是交通拥堵可能要加剧，由于它潜伏期长，一旦暴发，治理起来难度很大。三是环境状况有望逐步好转，例如我们现在的环境通过三废治理、植树造林、对机动车的控制和油品质量的提高，环境状况有望好转。四是住房困难局部得到改善，但农民工群体仍然比较困难。这是四个方面的趋势。具体来说，第一，人口向发达地区的大都市集聚将继续，但可能分布更合理，就是将来我国的都市化更多依靠都市群的发展方式，像我们的长三角、珠三角、京津冀这种方式。大都市人口比重和东部地区都市人口比重进一步提高，都市群地区经济和人口进一步集聚，但在区域协调发展战略下，这些区域差距趋向缩小。也就是说，在都市群高度集聚的现状下，将来人口集聚的速度因快于经济聚集，换言之，这将是都市群地区总体GPR有所下降，就是经济集聚有所下降。我们能够通过一种图表来看，长三角都市群，人口比重在是占总人口的比重是7.1，预测到比重是8.37，人口比重变化的幅度是17.93，往上增加的，GPR就是经济聚集度是3，预计到是2.59，集聚度下降了；再看珠三角都市群人口比重占到了2.76，预计是4.14，人口比重变化幅度是10.09，经济聚集度在是2.42，预计是2.24，是下降的；再看京津冀都市群，人口比重占总人口的5.09，预计有所提高到5.63，人口比重的变化幅度是10.71，经济聚集度在是1.62，预计是1.50，也是下降的；海峡线都市群人口比重2.08，预计2.3，是增加的，增加的幅度是10.78，GPR是1.28，到预计是1.18，是有所下降的；山东半岛都市群人口比重是3.06，预计3.50，增加的幅度是14.21，GPR是2.02，到预计下降到1.81；辽中南都市群人口比重是2.07，到增加到2.31，增加幅度是1.55，经济聚集度是1.83，到预计是1.67有所下降。总得平均来说，全国的都市群，就是20个都市群人口比重要达成50.98，是总人口的二分之一，预计达成54.30，有所提高，提高的幅度是6.51%，经济聚集度是0.47，预计是1.41，有所下降，整个来说，都市群地区人口的比重是增加的，但是经济聚集度是下降的，阐明经济是外济的，它是不停的在都市集聚，并且它是在都市群的外围的小都市和小城乡来聚集，就是这样一种变化。第二，交通拥堵可能加剧，就是都市的合理规划和布局、公共交通工具的发展以及合理的组合式交通管理方法，理论上能够缓和交通拥堵状况，但大都市私家车购车热潮在现在这个发展阶段很难降温，并且大都市内部推动公共服务均等化的力度仍显局限性，优势就业资源、公共服务资源在整个都市形成区域范畴内的配制还需很长的时间才可能实现。老百姓的购车愿望很高，公共服务这一块优质选项的教育医疗还在内城，都市核心区比较多，都市外围、都市新区相对来说单薄。这些都使得交通拥堵状况难以在短期内好转，必有可能使交通拥堵进一步加剧。这是第二个趋势，我们看看这个趋势里面的东京、首尔、北京三大都市车辆增幅的对比。东京来说，它的车辆的增加是二战之后，1950年开始逐步的增加，到1990年达成450万辆，基本上是后来保持平稳；韩国的首尔1970年开始汽车数量增加，到现在为止，相对来说比较少，300万辆；北京的汽车增加速度是从1983年开始的，到逐步的增加超出了150万辆，到现在520万辆，这个北京的汽车增加是后来居上，并且成了一种比较直线的一种快速上升，这也是跟北京居民人均收入和汽车价格的下降是有关系的。第三个趋势，环境状况有望逐步好转。随着我国经济构造的战略性调节，工业化推动为主向都市化推动为主转变的时期，以及对环境污染治理力度的加大，节能环保技术的普遍采用等。例如北京现在环境的治理投入力度非常大，并且对河北的工业特别是重化工的治理、搬迁和对环境“三废”排放规定的提高，使得污染排放量减少，并且特别是由于一线都市的财力是充裕的，除了在经济构造调节上下功夫外，还能够在环境污染治理上从污染源、污染物聚集状态和用新的解决方式补欠帐三方面着力，从而有望使得环境状况好转。并且环境状况是舆论公众的压力也使得和促使这种状况逐步的变化。像北京现在的煤改气，就是锅炉取暖这一块的改造，涉及后来油质的提高，也使得这种排污的状况发生某些变化，使得某些好转。第四个趋势，住房困难逐步得到改善，但农民工群体仍然比较困难。随着产业构造的调节和升级，第二产业比重下降，第三产业呈现出向高端化发展的态势。因此低端产业调节转移产业对农民工的挤出效益，这从整体上提高了大都市人口的收入水平，相对提高了大都市人口对住房价格的承受能力。我国提出建立城乡建设用地统一市场的目的，农村集体经营性用地与国有土地同地、同权、同价也有望缓和，都市建成区内工业用地比重扩张比重较大的这个状况。同时政府提出了加大保障房建设，解决低收入人口的居住问题，涉及公租房建设也使得租房困难得到某些改善。总之，我国都市病的发生并蔓延应当说在所难免，但这不能仅仅归咎于都市化必然带来的人流、物流的集聚和我国都市化的大规模跨越式发展。从都市建设和管理的角度能够发现这四类都市病都有清晰易见的直接成因，固然，这些成因与都市病之间并非一一对应关系，而是多因多果的。从都市病的首要直接成因是大都市的人流物流过多集聚于中心城区，从集聚于中心城区出发能够发现这种现象的背后与干部选拔机制和政绩考核制度、财税体制、土地管理制度、规划体制机制、上下级政府关系等制度有亲密关系，如果政府是上下级的，那么这个资源的流动还是往上级政府来流。因此这种资源的逆向流动容易造成资源配备不合理问题。四、我国大都市病的成因（一）我国大都市病产生的直接因素一是人流和物流过分集聚以中心城区，造成中心城区的人口密度过大；二，地方政府在发展中要劳动力不要人口的迹象，这也是第二个直接因素。像农民工，到一定年纪了，他就只有回去了，在都市留不下；三，有关领域的规划和管理没有实现科学决策，就是我们这些规划和管理还没有完全按照市场经济这种模式，还是按照某些财政体制和官本位的一种管理，政府还没有从管理型向服务型转变，没有从命令型、指令型向服务转变。具体来说，第一种的人流物流过分集聚于中心城区，这种集聚的过分涉及两个方面，第一是从客观状况来看，大都市的功效在行政力量的支持下过于集中，且经济功效被都市政府置于过于重要的位置，抓经济，抓GDP，抓财政收入，相对来说对经济考核比重比较大。我国有许多大都市的规划和建设出现了偏波，单中心的布局、单一型的布置，摊大饼式的发展，优质资源过分集中于中心城区。像有些学校、医院过分布局于中心城区，杂用了这种单中心的布局。那么我国长久以来的城乡二元经济构造造成了城乡发展的严重不平衡，都市单向的集聚效益更加引发人口的无序流动，如果从经济学角度里进行叙述，在市场体制下，当都市人口规模增大到我们图上看到的，从N（0）集聚的净效益或者收益是最大的，我们再看，这时人口规模可成为都市经济最优人口规模，这张图横轴是都市人口规模，竖轴是效益、收益费用，此时人口规模如果仍在增大，由于集聚经济净效益仍不不大于零，因此都市人口规模仍趋于合理化。但当人口规模增大到N（max）时，就是聚集的跟都市人口规模和收益费用由一种交叉点的时候这个聚集的经济效益减少到0，这时的人口规模即为都市经济最大的人口规模。如果此时人口规模继续增加，都市集聚就会出现不禁忌性，甚至造成大都市病。也就是有一种理论上来说，都市人口集聚增加，它的经济性与不禁忌性有一种N（0）和N（max）之间的这样一种阶段的分析。第二个直接因素，就是土地制度存在缺点，建设用地总量受到严格控制，造成地方政府在发展中要劳动力不要人口的现象。在各地以地招商的竞争方略下，工业用地比重过高，而在都市发展规划中，将建成区中居住用地比重压低，但我国的特点是以农民工为主体的流动人口是大都市人口增加的主力，且有大量都市低收入户籍人口仍未满足体面租房的需求，这种状况显然加大了租房困难的程度。十八届三中全会提出了农村集体经营型建设用地与都市的土地同权、同价，这是解决租房价格过高，解决这种增进制度缺点的问题。第三个直接因素就是大都市管理水平存在缺点，有关领域的规划和管理缺少预见性，诸多方面没有实现科学决策、精细化和联动管理，这使这些年来避免都市病的方法大打折扣。例如北京市的流动人口数量、构造和分布数年缺少精确数据，这使北京市的发展规划在人口控制、基础设施建设等方面总是计划赶不上变化，人口拥挤、环境污染等方面的方法总是力度不够，有关基础设施建设也不能满足实际需求。（二）我国大都市病产生的制度成因第一种就是干部选拔机制和政绩考核体系偏重经济同期指标。我们的考核缺少对应的法律和制度保障，这个就是偏重经济指标的政绩考核制度，造成了加重都市病中的几层因素，这个里面就是过分的机制考核使都市功效过分集中，并且都市政府倾民局限性，倾商有余。政府变成了招商办，有大公司、大资金、大集团是他们欢迎的，真正的居民的进入还不是特别的看中。这个就是第一种制度成因。第二个制度成因是财税体制存在弊端，一是地方政府事权与财力的不相匹配，使得都市政府千方百计的谋求税收以外的收入来源。都市经营大行其道，都市中的集聚被不停强化。二是以公司有关税收作为重要收入来源的税制构造，使得地方政府为了扩大税源而千方百计地招商引资。三是过分依赖于土地财政的地方财政收入构造，使得地方政府一来为了获取土地出让金收入而热衷于圈地、卖地，二来为了使卖地收益最大化而想方设法人为推高地价，因此出现了诸多地王，出现了诸多高地价，由于某些高地价才造成了很大高房价。因此这就是这个图的体现，制度成因造成了这种房价高、卖土地，造成了大都市病，核心都市过分集聚。第三个制度成因是从财税体制方