清代海关关税征收权与海关税务司的职责

清代海关关税征收权与海关税务司的职责

一、外籍税务司的职责为了确保《不平等条约》关于税收特权的规定，资本主义国家全面负责中国海关的行政和税收征管。然而，无论条约的规定还是实际工作，清朝的外国税务机关制度建立后，无论税收和海关的所有权都没有受到限制。清政府和各国签订的不平等条约,关于关税方面的规定,如洋商进出口货物的关税税率、洋商货物在流通领域中的优惠待遇以及走私偷漏等,都只限于征收权方面的规定。在1858年签订的《天津条约》附约《通商章程善后条约》中,清政府虽然承诺“邀请”英美法人帮办税务,也只限于“通商各口收税如何严防偷漏”以及一些港务设施管理问题。1854年,英美法三国驻上海领事强迫上海道吴健彰设立由三国领事提名的税务监督组成的江海关税务管理委员会,接管上海海关行政管理权,这是对中国海关主权赤裸裸的剥夺,但其职责也只是“特别着重关于船舶和关税方面适当遵行《海关章程》和条约的规定的监督”,“并赋予充分权力以及所有必要的手段,使他们能检查船舶报告、货运舱口单、装卸准单、关税完结和结关准单,以发现任何方面发生的一切错误、违规和偷漏行为”,并没有涉及税款保管权问题。1861年恭亲王奕诉在札派英人李泰国担任首任总税务司的札谕中,关于总税务司职责方面的规定,是“帮同各口监督委员,按照条约认真办理,不得任外国商人代华商销货,亦不准任华商之货暗附外国船只,影射漏偷,并务将进口入口各货分晰清楚,勿得牵混。”,在同一年札派费子洛和赫德署理总税务司的札谕中则明确指出,他们是“会同帮办各通商口岸关税征收与对外通商一切事务。”由此可见,不论是条约、札谕或其他文件,外籍税务司在海关的权力,都只局限于关税征收权方面,从未涉及税款的保管权。他们经征的税款,一律由清政府指定的银号收纳;税款的保管和支付,完全由清政府指派的海关道或海关监督负责,外籍税务司或其他外国势力都无权干预。所以终清一代,中国虽然丧失了海关关税的征收权,但仍保存着税款的保管权。当时外国资本主义对华的经济侵略,主要在于开拓和垄断中国市场,因此,它们的主要要求是取得进出口货物的最低税率和货物流通上的优惠待遇,而外籍税务司管辖下的海关,也在于最大限度地保障和发展这些方面的权益。1860年《北京条约》,特别是1895年《马关条约》和1901年《辛丑和约》签订之后,中国海关虽然一步步地沦为债权国家的代理机关,但也只是极力扩大关税征收权力,罗掘关税税源,以备按期偿付以关税为抵押的债、赔款项而已,而对税款保管权则从没有提出过任何要求。1844年《中英五口通商章程》就已规定:“海关应择殷实铺户,设立银号数处,以便英商纳税”(第八款)。据此规定,洋商应纳税款都要到清政府指定的商人艮号完纳,1852年上海开始设立官艮号,这是官设收税机关的开始。从此,上海洋商都到官艮号缴纳应完的税款。总税务司赫德为了取得清政府的信任,曾经制定了一套比较严密的纳税办法,以完善税收制度。这套办法规定洋商卸货、验估货税之后,由海关发给“验单”,洋商持单向艮号纳税,艮号掣发和验单税额相符的“号收”(收据),号收转送海关,海关据以编制实收税款季度报表,分送海关监督、总税务司和海关领导机关——总理衙门以及户部查核。由此可见,“总税务司署所属机关估税,[海关]监督收款,总税务司署呈报,但是没有一个中国口岸有总税务司署的任何机构掌握税款的任何部分。”税务司魏尔特在论述总税务司的权力时也说:“总税务司对于税款从无直接管理之职责。”1895年《马关条约》签订之后,清政府为了偿付日本二万三千万两的庞大赔款和赎辽款项,不得不向俄法、英德分期举借外债;1901年根据《辛丑和约》的规定,赔偿八国的庚子赔款竟达四亿五千万关平两。这些巨额的洋债和赔款,都是以海关洋、常两税作抵,由清政府按年度分配各省一个固定比例的款项给以偿付的。此项款项中做协款。协款一律汇交上海江海关道,分存上海各官艮号和钱庄,然后按期拨交各债、赔国家指定的外国艮行。所以清政府偿付外国债、赔款项,也一律不经总税务司之手。“计自清咸丰四年(西曆一八五四年)创办海关,迄辛亥革命时止,数十年间,所有税款征收、存放、汇解等事,俱由海关道或海关监督主之。”“所有税务司具报经征之税款,皆由各关监督对政府负责保管,并遵照命令,加以支配。”继任赫德为总税务司的安格联也说:“中国对外债务的偿付集中在上海的海关道手里。”他还认为:从来“没有一个债权人有抱怨应付款项不准时支付的情形。不必说,外国收款艮行方面是满意于当时情况的,并且也没有就政府对于担保税款的支付提出过任何问题。”可见江海关道对于债赔款项的支付是无可指摘的。这种办法,作为一个制度来说,“固属未尽完善,但行之多年,尚无甚窒碍;且与国人设一官以察另一官之观念,尤相合。盖以税司之报告,核监督之帐目,有如石验金之妙。两相对照,无可假借也。”二、安格联从其所处的现实背景来看,把维纵观中国海关关税主权丧失的历史,关键的有两个阶段:1853年太平军攻占南京之后,上海小刀会起义军占领上海城,英美法三国领事于1854年7月迫使上海道吴健彰交出江海关行政管理权,接管关税征收权。这是中国丧失海关行政管理权和关税征收权的开始。1911年,辛亥革命爆发,总税务司凭借统辖各口海关税务司、统一全国海关行政的庞大权力,利用各省纷纷起义和清朝统治瓦解的混乱局面,夺取中国海关税款的保管权,这就完成了对中国关税从征收权到保管权的全面控制,从而为帝国主义垄断中国财政打下了基础。主持剥夺关税保管权的是武昌起义前九天(10月1日)刚被正式札派为总税务司的英国人安格联,而支持安格联此项行动的是驻在北京以英国公使朱尔典为领袖公使的公使团。总税务司剥夺海关税款保管权,是以确保如期偿付指抵洋债、赔款的关税,以免列强干涉为理由的。《马关条约》签订后的俄法借款、英德两次借款,都是以海关洋税为抵押的,借款合同都有优先偿付的规定。庚子赔款的抵押除洋税外,还加上通商口岸五十里内常关征收的常税。所以安格联说:“总税务司必须负责审核各口税收并将帐目转报中国政府,与此相关联的是经理债款和赔款事宜,以备中国一切以海关税收为担保的对外债务的支付,以及一切以常关税收和未抵押的海关税收余款为担保的庚子赔款的支付。”显然,总税务司已成为帝国主义债权国在中国的总代理人了。从总税务司剥夺海关税款的情况看来,其目的大约是:一、为保全债权国,特别是英国的债权利益;二、借此机会夺取税款的保管权,以为垄断中国财政的阶梯;三、抵制革命势力的发展,维护清朝的垂死统治。安格联是以中国海关总负责人的地位主持剥夺中国海关税款保管权的主要人物,这已是公开的事实;但是海关出版的《关税纪实》一书,一直在为总税务司开脱剥夺的责任。该书叙述“总税务司保管税款之由来”时说:“凡独立诸省之各关税务司,因局势迅速发展,总署[总税务司署]道远,指示难周,均须各筹妥善办法,分别应付,故均当机立断,代行监督职务,如属可能,且将税款移存外国艮行,以期稳妥。”(页6)安格联以同样的口气报告朱尔典,朱尔典也照样地向英国外交部汇报。但是海关保留下来的档案资料,充分说明了这种说法的虚伪性。1911年武昌起义爆发以后,短短的一个月间,湖北、湖南、陕西、江西、山西、云南、浙江、江苏、贵州、安徽、广西、福建、广东等十三个省份和最大城市上海以及其他省份的许多州县,都纷纷宣布起义。安格联看到革命洪流滚滚向前,清朝统治面临总崩溃境地,便于10月23日向清政府税务处帮办大臣胡维德提出:“采取某种方针确保关税不致为革命党用作军费,并留供偿还外债,现在已经是时候了。”朱尔典也在同一天向英国外交大臣爱德华·格雷报告说:“一旦某些通商口岸脱离清政府而落到革命党的手中,所收税款就听任革命党支配,税款就有被革命政府移作军用,或应付其他迫切需要的严重危险。”(11月23日呈)安格联和朱尔典的同一腔调,显示他们在夺取起义口岸海岸税款保管权、阻止革命政府利用税款发展革命势力的态度是一致的。但是安格联却装聋作哑地告诉胡维德说:关于税款的保管问题,“我相信各关税务司自己一定会尽力去做,……他们由于处境困难也不可能向我请示。”这就是说,在当时的形势下,他对起义口岸各关税务司“主动”处理税款问题,不能负责。实际情况并不是这样。最早要求留用税款的是湖南军政府,这是10月26日发生的事。当安格联接到长沙关税务司伟克非的报告时,马上找朱尔典商谈应付办法。朱尔典当即“电令长沙英国领事同税务司合作,帮助税务司设法商定将税款以总税务司或领事团名义暂行保管。”(11月23日,朱尔典上格雷呈)安格联也电示伟克非:“向有关方面说明,海关税收已指抵外债,为了避免与列强发生纠纷,最好暂时将税款交由总税务司或领事团保管。”(10月26日函)由此可见,税款由总税务司或领事团保管的主意,是总税务司和英国公使共同策划的。之后,安格联向朱尔典直截了当地提出要求“我需要时间来把中国的关税置于我的也就是外国的控制之下,而且在没有成功之前,千万不要做什么事来限制我的行动”(11月9日)。安格联取得朱尔典的谅解之后,便放手大干特干了。他于11月3日,向全国注目的上海江海关税务司墨贤理发出指示:“我希望近来的事件以及皇室的让步可以阻止革命发展,阻止更多的地方加入革命。如果任何邻近上海的口岸加入革命,有关的税务司在紧急的时候向你征求意见时,我们的方针是这样的:关税是外债的担保品,因此,税务司应当向有关方面说明,为了避免外国干涉,关税必须以总税务司或领事团名义暂时存储”;但他附加了一点,“如果有外国艮行可以存入税款,最好用总税务司的名义。”他还说:“我正设法在长沙、宜昌、九江等口岸作这样的安排。”(11月3日)一周后,墨贤理报告说:“我把每天所收的税款,如数存入汇丰艮行您的税款帐内。五天存入的税款已经超过九万八千两。”“苏州、杭州、汉口、九江等海关的大部分税款由我们代收。”“还将您关于税款拨入总税务司帐内的指示转知有关各海关。”(11月10日)。11月20日,安格联竟以第1858号通札,通饬全国各海关税务司,“最近的事件使在设有外国艮行的一些口岸,以本总税务司的名义开设税款和船钞帐户是合适的。”通札指示在汇丰艮行开设以下三种帐户,即总税务司洋税帐、常税帐和船钞帐。“在没有设立外国艮行的口岸,而已有当地政府负责管理事务的地方,税务司受命获取税款并解交上海或广州的汇丰艮行。……凡是没有设立外国艮行的口岸,解交下列的汇丰艮行:湖南各口(长沙和岳州)、汉口以上沿江各口(重庆、宜昌和沙市)汇解汉口;下游各口(九江、芜湖、南京、镇江)连同苏州、杭州、宁波和温州汇往上海;三都沃口岸汇往福州,其他南方各口都汇往广州。”这个通札是对海关税款保管权明目张胆的剥夺。从此以后,凡是革命军占领口岸的海关税款,一律被总税务司接管过去了。海关的这种行为引起了革命政府的不满,并在不同程度上进行了斗争。10月23日,湖南都督函致长沙关税务司伟克非,声明湖南已经宣布独立,并已接管海关和邮政局,要求职员们照常工作,改换旗帜徽章,并服从他们的命令。伟克非拒绝接受命令,并以罢关为威胁。他说:“我是清政府的官吏”“总税务司命令我留下,我就留下,如果命令我走,我就走。”他要求“暂为缓换关旗徽章,如欲即换,则税务司等论理不能到关。”(伟克非致安格联第99号函及附件2)、安格联接到伟克非的报告,当于24日和26日复电,“鼓励他们(关员)坚守岗位”,并指示把海关税款暂交总税务司或领事团保管。军政府则“建议税款存在大汉艮行,军政府和税务司都不得动用。”但伟克非按照安格联的电示,坚决反对。军政府表示,“尊意欲将一切税款用总税务司名义存贮汇丰艮行,未免成为片面之契约,断难承诺,”并提出“一最良办法,即以湖南关税名义存贮汇丰艮行,但动用之时,必经军政府允许,否则,无论任何人不得擅行支取。”伟克非以驻长沙英国领事“尚未奉钦使命令认此军政府”为理由,坚持税款暂用总税务司名字存贮汇丰艮行,“一俟大局安定,再行商订一切”,仍以撤退海关人员为要胁(11月6日伟克非致安格联函及附件)。安格联要求伟克非坚持斗争,并说:“我在到处都想办法使海关成为一个中立的机构,在总税务司管辖之下,照过去一样征收关税,归入总税务司帐内,代借券持有人保管。”(11月12日)此外,宜昌、汉口、汕头、蒙自、思茅、福州等起义口岸都发生了类似的斗争,但在安格联统一指挥下,各口税款最后都被剥夺得一干二净。总税务司一面剥夺了起义口岸各关税款的保管权,另一面对于残留在清朝统治中少数海关的税款,也毫不留情地加以剥夺。这样的海关大多在北方,特别是在东北。其中津海关是清朝统辖下唯一重要的海关,所以成为安格联主要的剥夺对象。他于10月29日便指示该关税务司欧森说:“无论如何,为了解决财政上可怕的混乱,外国不久总是要干涉的。如果可能的话,应当取得[海关]监督的同意,把关税存入汇丰艮行。”(10月29日)。但是津海关道却说:“只有天津每月分担偿付外债赔款的六万两可从税款账内拨付,其余税款都应当归省库,用以发放军饷。……如果不发饷,很可能闹乱子。”欧森要胁说:“凡是革命党控制的口岸,他们都同意将税款专作偿还外债赔款之用,以便维持国家信用,防止外国干涉。如果还在清政府控制下的口岸不照样办,革命党可能废止这种办法。如果他们这样做,并动用其控制下的各口岸的税款(约为全国税款总数的百分之九十),那么,他们所得的款项将大大有利于他们的事业,对于清政府的事业则将造成更大的危害。”海关道却坚持“没有独立的口岸仍应照旧办理。”(11月28日欧森致安格联函)这样,税务司剥夺津海关税款保管权的活动,一时没有能够得逞。天津以外,还有哈尔滨、珲春、安东、牛庄、胶州和大连等海关。据安格联说:“我以为中国政府过去认为这几处的税款不在担保范围之内,这样说大致是不错的。”(11月23日安格联致朱尔典函)。既然如此,总税务司就没有能够以偿还外债的理由夺取它们的税款了。但是武昌起义爆发后,由于革命形势的冲击,以致11月20日到期的英德洋款本利约八万镑,未能如期偿付,这是暂时的现象;但朱尔典却以此为借口,照会清政府外务部,声明此款是以中国关税担保的,“坚决要求采取步骤将全部关税归总税务司管理,不但已经脱离[清]政府的口岸海关,就是尚归政府管辖各海关也要这样办”(11月3日安格联上格雷呈)。早在10月23日安格联就向胡维德提出确保关税偿还债款的要求,现在起义口岸的军政府纷纷要求保管、动用海关税款,与此同时,公使团也已就夺取海关税款保管权的问题,作出了决定。于是,安格联加紧怂恿胡维德把尚归清政府管辖的海关税款,“毫无保留地交给我保管。”(11月20日安格联致朱尔典函)。清政府面临着来自革命方面的致命打击,当然不甘心让税款落进革命军手中;同时又承受着来自英国公使的压力,无法招架。于是清政府于11月27日照会朱尔典:“各关关税已全部由总税务司管理,以备拨付外债赔款,”并指示总税务司拟具处理办法。安格联所拟四款办法的主要内容是:“凡口岸收税事宜,未经总税务司接管者,……即照经乱各关一体由税务司管理”。其中有哈尔滨、珲春、山海、安东、大东沟、大连、胶海、九龙、拱北等关,即将前存并续收税款,除胶海关部份提交德国租界外,全部解交上海汇丰艮行,存于总税务司账内。这些款项由各国驻北京公使选派外国艮行委员会商定优先偿还的洋债,安排暂不归本,只付息艮。清政府立即批准这个办法,并于12月2日由外务部送朱尔典转交各国公使,并要求“决定见复”。(11月27日、12月2日外务部照会)12月6日,税务处根据度支部的决定,以处字2373号札文札行总税务司:“……全国各关税项,由总税务司统辖,以待拨付赔款洋债之用,系属暂时权宜之计,应行照办……”正是根据这个札文,清政府把自己管辖下各海关的税款,全部交给总税务司保管,连全国海关税款归总税务司保管也在承认之列了。这个卖身契约虽说“系属暂时权宜之计”,但是身处于“四面楚歌”中的清朝统治阶级,自己的生存已属难保,哪里谈得上结束这种“暂时权宜”的局面?所以这个说法,只是为其出卖关税主权以图苟延残喘遮羞而已。安格联接得这个札文非常得意,他在发给各关税务司的通札中说:“政府批准这种在税务中违反先例的事情,使得现在有可能在全中国按照近乎一致的方式进行[税款的保管]了。”这就是总税务司剥夺全国海关税款保管权的真相。总税务司所以能够实现这样的剥夺,主要是凭借帝国主义半个世纪以来长期经营的半殖民地海关制度。在这个制度下,海关行政管理权是操在外籍税务司手中,并以总税务司为首脑,各口海关税务司只听命于总税务司,而不接受来自清政府的命令。因此,只要总税务司一声令下,各关税务司便积极响应,并有充分权力给以执行。因为这个制度是代表帝国主义的利益,所以在华各帝国主义的使领馆,都极力支持。正是有了这个制度的撑腰,所以当各关税务司和革命政府争夺税款保管权的时候,都一致借口海关的独立性、中立性和完整性,拒绝接受军政府的命令。这里不妨举个例子。当福建都督孙道仁要求接管闽海关行政的时候,税务司单尔答复说:“海关是实行文官制度的机构,它是中立的,……不能与现在规章、办法或条约条款相抵触。”“其次,海关这个机构是所有各通商口岸海关组成的一个不可分割的整体,以总税务司为首脑。因此福建各口岸海关就不能任意脱离其他口岸海关而改属于福建临时政府。”(11月28日致安格联函)由此可见,要是没有这一套特殊的海关制度,没有各关外籍税务司的卖力,总税务司要在一两个月内把全国海关税款的保管权剥夺净尽,那是不堪想象的。所以安格联对各关税务司在剥夺各关税款过程中那种“准备有素,临事措置适宜,并在某一些地方处于危险和不安的情形下,应付并克服了不平常的困难”,表示了无限的“感佩之忱”。帝国主义剥夺中国税款保管权的执行者是在总税务司统一指挥下的各关税务司;而支持这种剥夺活动的则是以英国公使为首的公使团。公使团对独立口岸各关税务司剥夺税款保管权的支持,主要是依靠驻各口领事对新生的军政府的胁迫和砲舰政策。当湖南军政府和长沙关争夺海关行政管理权和税款保管权时,朱尔典就应安格联的请求,电令驻长沙的英国领事佳尔斯和长沙关税务司伟克非合作,帮助税务司设法以总税务司或领事团名义把税款暂行保管起来。差不多与此同时,汉口也发生了同样的问题。朱尔典认为:“就汉口来说,税务司进行交涉,无疑得到当时停泊江面的大批外国军舰的支持。在长沙的一艘德国小砲舰,也发生了道义上的作用。没有在中国内地住过的人是不容易理解这种作用的。后来终于商定将所征税款以总税务司名义存入汇丰艮行。”(11月23日朱尔典上格雷呈)宜昌的军政府最早要求宜昌关把税款交给商会,“以备接济司令部饷糈。”在进行交涉时,英国领事和一艘英国砲舰到达宜昌,(10月28日宜昌关税务司葛礼致安格联函)和税务司的斗争互相呼应。广州粤海关接管税款,税务司梅乐和和军政府直接达成了协议,看来似乎没有经过什么斗争;但是安格联还是提醒梅乐和说;“永远不要忘记,他们[领事]是在暗地里支持你的,任何对于海关的无理干涉,列强也决不会容忍。随时和[英国领事]杰弥逊保持接触。”(11月17日)他还指示重庆关税务司斯泰老,“尽最大努力取得全部海关税款。”“作为最后一著,你可以要求领事协助。”(安格联对斯泰老第25号函的批语)云南都督蔡锷坚决要求接管蒙自关税款,税务司谭安在无可奈何的情况下,只得求助于驻云南的英法领事。谭安就这件事报告安格联说:“我觉得已经没有办法使他们改变看法,因此决定请求英国领事巴特勒和法国领事韦尔登协助。他们马上答应了。第二天我们三人在约好的时间,到达军政府。巴特勒首先发言。他很直率地说,“蒙自关税务司必须遵总税务司的指示收取税款。”蔡锷坚不答应。“在韦尔登的协助下,我说我们一定要等候北京的指示,不能照办。两位领事在上次会谈时已经声明要向英、法两国驻北京公使报告这件事”。(11月27日)江门关税务司烈梯也向革命军要胁说:“如果海关财产遭受任何侵犯或者关员遭受任何干扰,我立刻就走,由他同各国领事和炮舰去解决”!各起义口岸的海关税款就这样地被总税务司一个一个接管了。清政府管辖下的海关税款,也在英国公使胁迫下交了出来。1912年1月初,当公使团已就接管中国海关税款作出了八条办法的决定时,安格联高兴地函告江海关墨贤理说:“听说列强终于都同意由艮行委员会处理债款问题,并接受了我的建议。……为了做好准备,我已经开始将税款向上海调拨。到这个月底,我的洋税账内差不多将有四百万两了。我远在北京,不便处理偿付债款问题,……”(1912年1月5日)于是,决定授权江海关税务司处理。这样,江海关税务司取代了海关道,负起支付债款的任务了。现在有必要进一步谈谈帝国主义公使团关于接管中国海关税款保管权所作的决定。我们知道,和中国债赔有关的帝国主义国家很多,它们之间,钩心斗角,斤斤计较;如果没有取得协议,税款的管理问题,就无法解决。它们经过了两个多月的酝酿,终于1912年1月间达成了保管中国税款、偿还各国债赔的八条办法。这八条办法是怎样产生的?如前所述,早于1911年10月下旬,安格联就和朱尔典商定把各关税款从海关监督掌握中剥夺过来,交由总税务司或领事团保管,并于11月3日,电令江海关税务司墨贤理转知各口海关遵照办理。墨贤理据此指示,装模作样地向上海领事团提出建议,将江海关税款存入汇丰艮行总税务司帐内,以便拨付海关经费并偿还外债。领事团把这个建议于11月6日打电报给公使团领袖公使朱尔典。各国公使对于接管中国海关税款保管权一事,当然一致同意;但把税款存入英国汇丰艮行,意见就不一致了。开头朱尔典同意用原有的庚子赔款艮行委员会取代汇丰艮行保管税款,使签订《辛丑和约》各国都得均沾保管税款的利益。但当他和安格联商谈时,安格联认为借款合同明确指定,关税系按优先次序担保偿还庚子赔款以前英德法俄四国的债务的,其次才轮到偿还各国的庚子赔款,因此,应当另行组织特别委员会,确保偿付庚子赔款以前的四国债务,如有余款,再交给庚子赔款艮行委员会。安格联于11月10日在给朱尔典的信中曾说:“不必恢复过去的庚子赔款艮行委员会来办这件事,以免机构庞大,不易管理,并防止引起与庚子以前所借外债无关的问题。”这些话显然是为了确保债款份额最大的英国的优先利益,避免关系不大的国家借赔款问题介入海关行政,借以保障总税务司在海关的垄断地位。朱尔典当于13日召开公使团会议,当场宣读安格联关于这个问题的节略。当时在中国关系最大、势力最强的是英德俄法四国,在它们的把持下,会议终于决定向和关税担保债务有关的上海各国艮行总董征询意见,组织特别委员会,并把组织方案提交公使团。11月23日,上海各外国艮行总董在麦加利艮行开会,会议通过六条决议,报经公使团修改补充,共为八条。八条虽然决定仍以庚子以前以关税作抵各洋债艮行和庚子赔款各国艮行的总董组成,但却着重指出:“关系尤重之各银行,即汇丰、德华、道胜三家,应作为存管海关税款之处”(第二款),这就使和中国债务最有关系的四个帝国主义国家,在税款保管问题上,取得了一致的意见。八条规定:“应请总税务司筹备由各收税处所(按指各口海关),将净存税项,每星期汇交上海一次之办法”(第四款),并请总税务司将净存税款,“于每星期均分,收存汇丰、德华、道胜三艮行,以作归还该项洋债及赔款之用。上海应由此项存款内,按照各洋债先后次序,准其届期提拨付还”。(第五款)清政府把八条一字不改地全部接受下来,并称为“外务部与公使团协定之关税归还债赔办法八条。”各公使把这个办法分别呈报本国政府。1912年1月3日,各有关国家政府复文到齐,公使团再度开会,并对总税务司所提四项办法付诸讨论。关于办法第一、二项将全国关税交给总税务司管辖一事,早经清政府批准;第三项关于选派各国艮行委员会一事,亦经各国认可。但对第四项关于外债“先付利息,暂缓还本”一节,各公使均借口借款合同已作了规定,未便擅改,不能采用。公使团所提八条办法亦经一致通过。至此,帝国主义通过总税务司强行接管中国海关税款保管权的工作全部告成了。根据八条办法的规定,总税务司的权力已从半个多世纪以来局限于关税征收,一跃而担承保管税款的任务了。总税务司规定,各口税务司征收的税款,除额定海关行政经费及其特准就地指拨各款得随时开支外,其净存款项,一概汇交上海汇丰银行总税务司洋税、常税两帐内存储。汇款期间,大关大约是每星期一次,小关是每月一次或两次。总税务司复在外债关系尤重的汇丰、德华、道胜三艮行,立有总税务司债务帐。又因《辛丑和约》规定把通商口岸的常税抵押给庚子赔款,所以在经收各国赔款的各外国艮行,也立有总税务司赔款帐。汇丰艮行每月分四次,将总税务司洋税帐内的存款,按三份均分,摊存于经理债务的三艮行的债务帐内;总税务司常税帐内的存款,则按1912年各国驻沪艮行委员会与江海关商定的成数(和1902年各国协定摊分赔款成数无甚差异),分配于经收各国赔款的各外国艮行赔款帐内。所有到期应付的各项债款和赔款,概委江海关税务司依照成案或特别训令,由艮行的债务帐内和赔款帐内,分别提款拨付。从这一系列的税款保管办法看来,总税务司实居于主要地位。因为一、所有各关税款在汇交上海汇丰艮行之前,都由总税务司在各口的代表——税务司保管;二、各关税款都汇解上海,分存于各外国银行、特别是汇丰银行总税务司的洋税帐、常税帐、债务帐和赔款帐内;三、债赔款项的支付根据江海关依总税务司的训令办理。由此可见,税款现款虽然存储于各外国艮行;但其保管权和支付权则操诸总税务司手中。三、中国总税务司的意见随着海关税款保管权落进总税务司掌握之中,税款的支配动用权也丧失了。南京军政府曾要求金陵关税务司把巡警月饷、邮电厘金、每月由税款中提拨的衙门经费(约一千六百两)、大胜关和其他常关税款,按每月支付。这些款项是清朝循例的拨款,但该关税务司卢力飞却拒绝拨付。他说:“非有总税务司的明确指示,不能照办”,安格联也批示说:“除非经我特别批准,不得从税款中拨付任何款项。……未经列强同意,从税款中拨付衙门经费也是不合法的。”(12月29日卢力飞函和安格联的批示)并说:“从税款内扣款,只能由我,或经我批准,由税务司办理。”(12月6日安格联对烈梯第83号函的批示)宁波关在清朝统治时,应付给地方三成船钞,六成罚款,但安格联却批示说:“这些款项暂由总税务司保管,以待最后决定处理办法。”(12月2日柯必达第97号函)东北海关如哈尔滨、珲春、安东和牛庄,据安格联向朱尔典的说明,所征税款本来是由海关监督管理,“他们处理税款时不必问税务司或总税务司。天津海关的税款,虽然用总税务司的名义存储,……但自己对税款并不担负责任,而且清政府要他汇解,他只能照办。青岛和大连两海关的税款本来一直是用税务司名义存储艮行,但是总税务司必须奉外务部命令并向税务司下达时,税务司才能动拨税款。”(1911年11月23日朱尔典上格雷呈)这些税款本来是清政府留充行政经费的,现在一律被接管,中国政府不能动用。其经中国政府特准提拨的经费,如哈尔滨、营口、安东、北平和北洋防疫处河海防疫的经费,海河改善河道、顺直水利委员会、永定河修防、疏浚辽河、修浚闽江、广东治河、河海测量、烟台海坝工程以及属于临时性质的什项特提等有关公共福利的经费,也得申请公使团批准,否则不得动拨。这样,公使团俨然成为中国关税的主人了。但是公使团对于庞大复杂的债赔保管、偿付、动拨和特提经费内容等等,茫然无知,一切都得征询总税务司的意见。这样,总税务司就得从中操纵。总税务司既是各帝国主义国家在中国利益的代理人,他的意见当然也为公使团所重视。所以公使团在批准动拨税款时,总税务司的意见,显然占居主要地位。正因如此,后来广东革命政府通饬总税务司摊分关余时,责成总税务司要对摊分事宜负责,“如摊分不成,则该[军]政府不问公使团是否同意,将执总税务司以负此项失败责任。”安格联在革命政府压力之下,通过了“斡旋”,果然使革命政府分得了13.7%的关余。总税务司地位的重要性,由此可见一斑。如前所述,帝国主义剥夺海关税款保管权的最大理由,是用以拨付以关税为抵押的外债和赔款。但是从1917年起,因为税款征收激增,所以除了偿还当年应付的两款份额以外,尚有剩余,这就构成了所谓关余。如果说帝国主义保管海关税款是用以偿付债赔两款,那