住房制度转换背景下物业税改革的制度环境分析

住房制度转换背景下物业税改革的制度环境分析

一、中国物业税改革的机制研究在中国，房地产税的改革吸引了社会各界的关注。随着局部调整和试点实施的不断进步，房地产税改革进入了全面推进阶段。物业税改革历经七年始终难以“空转实”,国内各界进行了质疑和反思。实践的需要催生跨学科、多角度的物业税改革研究,主要观点总结如下:温来成(2008)研究指出,物业税开征的先决条件之一是房地产产权制度的改革与完善。施正文(2008)指出《物权法》出台为物业税开征提供了法律依据和前期准备,唐明(2008,2009)论证了物业税与产权保护的关系,并指出《物权法》一部法律远未能解决物业税改革所必需的产权法律基础问题。陈青蓝(2009)等认为物业税实施难根源在地权:土地公有,向个人征收物业税法理不通。吴俊培(2006)剖析了目前的财政体制如何在总体上形成了对物业税进行全面改革的利益阻力,唐明(2008,2009)论证了现行不规范的财政分权体制已成为物业税改革的制约机制。张青(2008,2009)认为市场化的物业税改革无法有效推进,实质上是财政体制与政治体制内在缺陷造成的,地方政府与物业税的财政利益一致性程度决定了该税种何时推开。贾康(2005)主张把物业税改革放在积极建立公共财政框架总体要求上来把握。罗洋、邓文(2008)认为目前对实施物业税的条件构成根本制约的是宪政问题。张青、胡凯(2008,2009)、戴双兴(2009)、陈志勇(2009)、蒋省三、刘守英(2007)等研究表明,现行“土地财政”导致地方政府严重依赖卖地收入,阻碍其向规范化的物业税制转型。唐明(2010)认为物业税改革进程迟缓并不是土地出让金、高房价等外在因素左右,而确保物业税改革成功的制度环境及有效配套制度的缺失才是真正原因。易宪容(2009)认为,物业税迟迟无法推出可能是与这些议题还没有进入住房政策议程设置有关,物业税改革连政策议程设置都无法进入,那么问题的解决更是不可能的。许善达(2005)、庞凤喜(2009)等通过综合研究指出,物业税改革是一个庞大的系统工程,是社会改革的一扇窗口。现有研究为改革实践提供了较好的理论指导和政策建议,但与改革实践“需求”相比,仍存在“供给”严重不足。物业税税制由税源、税制要素设计、税收征管等“硬件”有机构成,更受一国的财政体制、政治体制、法律体系、社会文化习俗等制度环境“软件”因素的深刻影响。随着改革进程受阻,学者们已经开始将视角由“硬件”向“软件”转移,但仍未能充分关注到我国目前正处于经济社会双转轨的这一独特的制度环境。物业税改革是在中国现阶段特定环境下进行的,不能离开中国的现实背景单纯为改革而改革。对物业税改革问题的研究,也只有以这两个转型为背景,才能提出切合中国实际的改革政策措施。因此,系统地基于我国经济社会双转轨背景下破解制约物业税改革的瓶颈因素的创新研究显得极为迫切和及时。物业税的征税对象是房产和地产,那么处于转轨时期的住房制度改革对物业税的改革又会产生怎样的影响呢?本文侧重深入挖掘住房制度转轨背景下物业税改革的体制障碍。二、房地产税改革住房制度改革的背景(一)住房商品化、公用化改革我国的住房改革是在原有体制基础上开始的。自从20世纪50年代以来,我国就逐渐建立起了国家住房供应体制,政府完全承担了为城市居民提供住房的责任,住房建设被纳入了国家基本建设计划。地方政府和单位从国家预算中获得住房投资,然后建造公房并分配给职工,住房被视为职工的一项权利和福利。城市居民从国家和单位获得住房,只支付名义上的租金。这种国家供应住房的公有住房制度造成了许多问题,包括房屋匮乏,居住空间小,住房质量低下,房屋缺乏维护等(Shaw,1997)。造成这些住房问题的主要原因在于人口的快速增长,住房投资和供应不足,土地使用的无序(Tong,1996)。城市人均住房面积从建国初的人均4.6平方米减少到1978年的3.8平方米,政府无力满足城市居民的住房需求,社会陷入严重住房危机。在这种情况下,政府开始进行住房制度改革,主要策略是实行住房商品化和公房的自有化改革,发展房地产市场。20多年的住房改革呈现出一个显著的特点就是房改进程进展缓慢和政策改变频繁。(二)住房市场化改革与许多西方国家及转型国家类似,我国住房改革的主要方向是将住房的国家供应为主的模式转变成为市场供应为主的方式,通过引入市场分配机制来提高对住房资源分配的效率。为了解决严重的住房短缺和减少政府财政开支,20世纪70年代末中国政府开始进行住房制度改革,实行住房市场化、社会化和货币化的改革,旨在将国家供应住房的福利住房分配制度转变成为市场供应为主的供应方式,通过引入市场分配机制来提高对住房资源分配的效率。改革措施主要包括以低价出售公房和逐步提高房租。在改革存量公房的同时,政府积极推动房地产业的发展,鼓励个人直接通过市场购房。随着住房市场化和自有化改革的实施,我国逐渐形成了公共房屋和商品房并存的住房供应的双轨制(朱亚鹏,2007a)。(三)住房投资状况1998年中央政府推行住房货币化改革,停止国家供应住房的实物分配制度,实行市场化供应为主的住房货币化分配,我国的住房体制发生了根本性变化。这次改革涉及住房资产、利益与责任在国家、单位和城市居民之间的重新分配和调整,深刻地改变了住房领域的治理结构。在后房改时代,不少城市居民通过住房市场改善了居住条件,房地产经济得到快速发展,但同时住房领域的各种问题也日益严重(朱亚鹏,2007a,2007b),主要包括:1.房地产投资过热。从表1可以看出,2009年全国房地产投额是36232亿元,这一数字是1999年的8.83倍多。房地产投资的年增长率,从1999年的13.7%迅速提高到2003、2004年的30%左右,后虽有所下降,但2007年全年房地产开发投资25280亿元,同比增长率再次超过30%,达到30.2%。住房投资的增加使得整个国民经济过分依赖房地产业,甚至“要挟整个中国经济”。2.住房价格迅速上涨,超出普通居民的承受能力。从表2可以发现,自1999年以来,除2008年的微度调整之外,商品房价格一直呈快速上升态势,而且上升速度越来越快,2004年、2007年的全国商品房均价的涨幅高达17.8%和14.8%,2009年更是高达24%。而在个别地区,房价涨幅甚至超过30%。迅速涨高的房价已超出了普通家庭的承受能力,房价与家庭收入比远远大于国际上合理的房价收入比应在3-6倍之间的标准。3.住房供给结构不合理,集中表现为商品房的大量空置与保障性住房的供应不足。2008年是我国商品房空置面积猛增的一年,由2007年底的1.35亿平方米跃升至1.64亿平方米,增幅达21.8%(国家统计局综合司,2009),而经济适用房的投资额在全部住房投资中的比重持续下降(见表1),经济适用住房建设面积在新开工比率徘徊在5%左右(见表3)。4.住房的不平等加剧。随着较好的公房出售,租住公房的家庭往往是低收入阶层,会逐渐形成城市贫民社区化(Wang,Y.,2000),另外我国包括棚户区在内有大约1.5亿平方米危房亟待改造。目前,高档豪宅与别墅的消费与几代同堂、住房贫困的现象并存,住房市场化加剧住房不公平和社会贫富差距。三、不规范的住房制度对房地产税改革的限制(一)我国物业税改革的困境物业税的前身房产税和城镇土地使用税等都是在上个世纪80年代出台,而当时正处于渐进性住房改革时期(从1979年进行全价出售公房试点开始到1998年7月住房货币化改革)。虽然这个时期在住房领域进行了一系列改革,从城市试点(全价售房、“三三制”、“提租、增资、补贴”)到1988年房改在全国铺开,从单项推进到综合配套,福利住房制度的基础——住房实物分配体制始终没有动摇,直到1998年的住房货币化改革标志着福利住房制度的终结,市场化的住房分配体制的确立(朱亚鹏,2007a,2007b)在住房实物分配计划体制下立法的房产税和城镇土地使用税,其出台运行的住房制度转轨背景对物业税改革的制约影响主要有:1.转轨的住房制度造成了物业税改革的“扩围”难题。房产税出台时期,住房自有化和私有化才刚刚开始,因此房产税规定并不对私有自住房产征税。而住房货币化改革后,住房私有率已经较高,但时至今日房产税的征税范围仍未包括自住私房,因此其税基受到严重影响。物业税改革的最大难点之一是要“扩围”:向个人非经营性房产征税,而对于拥有众多人口,且自有住房占有率较高的我国来说,物业税无疑是一个关系千家万户的重大工程,改革的阻力和压力可想而知(唐明,2009)。2.双轨制住房制度引发物业税税基评估难题。现行住房制度下如何评估物业税税基?尤其是自有化的公房?住房自有化改革对国家和个人都产生了巨大的影响。快速的住房自有化对于恢复住房市场的消费需求具有关键意义。然而,住房市场受到住房供应双轨制的影响,公房内部市场与商品房市场间的巨大价格差引发住房市场的严重扭曲。双规制住房制度下物业税如何评估其税基?尤其是自有化的公房、商品房相对容易解决,可以参考市场价格,不过在我国房价超过经济基本面过快增长的时期,不同时期的商品房市场价格相差很大,甚至相差悬殊,因此不稳定的住房价格使得商品房物业税税基评估的参照系难以科学合理地选择(唐明,2009)。3.双规制住房制度下物业税改革的负税能力的评估难题。经过近三十年的改革,我国住房领域的主要问题已经由改革前的一般性住房短缺转变为城市居民住房负担能力不足的问题。在这个大背景下,双轨制住房制度下物业税改革面临着纳税人负税能力如何科学合理评估难题。一是商品房“房奴”的负税能力。经过一系列改革,目前我国住房私有率较高,2005年中国城镇住房私有率高达81.62,而农村房产几乎100%属于私有。但是,高私有率下“房奴”的比率也在节节攀升,房价超出居民承受能力的过快上涨,许多家庭为了圆住房梦,往往倾全家三代财力去供养一套商品房,大量进入“房奴”和“负翁”队伍。很多家庭月供压力大,常有“房奴”沦为“破产者”见诸报端。1998年之前住房分配基本延续宪法中明确规定的由国家决定居民的积累和消费,个人所得税的征收法令政策受到住房实物分配的背景制约。由于目前税制仍没有与时俱进地完善,税种之间难以衔接,这里最大的问题是个人和家庭的住房月供利息不能在个人所得税前扣除。如果物业税开征后这个问题得不到解决,那么房贷的月供本息及物业税将只能由个人可支配收入承担,届时“房奴”的压力会更大。二是计划经济时代下长期低工资、作为补偿以优惠价取得公房的家庭和个人的负税能力。已退休或接近退休年龄的“计划体制内”老职工工资不高但住房福利较高,即使当时房改时所付资金不多,但因住房地理位置优越也有可能出现评估价格较高由此引致税负重的情况。由于这部分人的财富系体制转轨而得到的一次性所得,且为补偿性所得,而非持续性收入累积而成,有可能因开征物业税而转化为持续性的“负担”(庞凤喜,2009)。如前分析,双轨制住房制度下,如何评估上述普遍存在两类纳税人的税负能力?如何有效化解将来有可能较为普遍地遭遇收入与支付能力不相匹配的问题?(二)住房要素市场的市场化程度低目前,中国的住房问题已经从一般性的住房短缺,过渡到高价住房的过度供给与适合中低收入家庭的经济性住房的严重不足并存的局面。中国住房制度改革与转轨,表面上是走向新自由主义的住房体制(朱亚鹏,2007b),但实质上仍停留在计划管制的框架内,而且这种政府对住房市场的管制比国内任何一个市场都要严重(易宪容,2006)。因为,从目前中国住房市场的现实来看,只是在住房产品上极力市场化,但是住房的要素上则与市场化相差很远,住房的要素市场基本上是一个严重的管制的市场。即中国住房市场是住房要素的非市场化与住房产品的市场化(许善达,2005;蒋省山、刘守英,2007)。经过20多年的改革,我国绝大多数产品和生产要素已完成由计划配置向市场配置的转变,但土地却是为数不多的加大审批、上收权力、强化政府垄断的生产要素之一。主要体现在:(1)大量土地以行政划拨和协议方式出让,造成资源浪费和配置扭曲(见表4)。(2)建设用地的指标管理与经济发展对土地的需求脱节。(3)助长以地设租、寻租行为。物业税改革的“重头戏”是要改变目前从量计征的城镇土地使用税和按历史价值或租金价值征税的房产税,建立以市场价值为基础的规范物业税税制,而房地产市场的健全程度很大程度上决定着物业税是否能成功改革及其健康运行。如前论述,目前住房要素市场的市场化程度低,资源配置渠道不合理,极大地制约和影响物业税开征的税基科学合理评估及税负合理分配。可以说,现行不完善的住房市场导致了物业税改革缺失市场体制基础。另外,我国的住房市场还表现出严重的地区性差异。首先,在不同地区间,商品房价格的差异非常显著。其次,在不同城市,个人在住房市场中的角色是不同的,市场的活跃程度也不相同。一般而言,沿海发达地区、大城市的住房市场化程度高,住房无论存量还是增量的价值都较其他地区大。这样,以市场价值为基础的物业税税基将会呈现出显著的地区性差异。作为将来地方税体系的主体税种,越是财源充足的地区和城市其物业税税基与税源越是丰厚,越是财源匮乏的地方往往物业税税基与税源都较薄弱,这样的两极分化更是助长了目前地区间财政收入不平衡的问题,而我国地区间横向转移支付制度尚未建立健全。如何解决由于住房市场化地区差异引致物业税税基地区间不平衡的问题,将会成为物业税改革的棘手难题。(三)住房保障体系的缺失是一个独特的税收问题事实上,市场机制对于过去的住房制度中固有的不平等几乎没有什么改进。改革的主要策略之一就是将公房以优惠价