我国农民工医疗保险制度研究

我国农民工医疗保险制度研究

一、农民工医疗保险近年来，中央政府越来越重视农民工的社会保障，制定了一些政策和法规。2006年以前,我国一些城市例如珠海、上海、成都、深圳、北京,已经出台实施了农民工医疗保险政策。2006年3月,国务院出台《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,要求各地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法,重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。2006年5月,劳动和社会保障部发布《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》,提出“以省会城市和大中城市为重点,以与城镇用人单位建立劳动关系的农民工为重点,统筹规划,分类指导,分步实施,全面推进农民工参加医疗保险工作”。这些政策、法规的及时出台无疑对解决目前农民工的医疗保障问题具有重要意义。截至2008年底,农民工参加医疗保险的人数为4249万人,占城市农民工总数的35.4%。目前,各地农民工医疗保险的模式可主要分为综合保险模式、单独保险模式和参加城镇职工基本医疗保险模式三类。一是综合保险模式。该模式的主要代表城市是上海和成都。两城市综合保险模式覆盖对象包括农民工,覆盖范围包括工伤、住院医疗和老年补贴三种主要项目。该模式规定农民工在工作地参加隶属于人力资源和社会保障部门负责的医疗保险、养老保险等捆绑式社会保险。农民工医疗保险为综合保险的一部分,其筹资、支付及管理等均没有独立;农民工不可参加工作地城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险。二是单独保险模式。我国大多数城市均实行此类农民工医疗保险制度。单独保险模式是指农民工在工作地参加人力资源和社会保障部门专门为农民工设置的农民工医疗保险,主要为大病或住院医疗保险。该模式的特点是农民工医疗保险为独立的医疗保险,原则上农民工不可参加城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险,缴费均由用人单位承担。这种模式包括以珠海等地为代表的大病保障模式或住院服务模式以及以深圳为代表的深圳模式。前者的覆盖范围只包括住院服务和特定门诊病种,而后者的覆盖范围既包括住院服务和特定门诊病种,又包括门诊服务。三是参加城镇职工基本医疗保险模式。该模式以武汉、天津为代表。该模式规定,稳定从业的农民工可以参加城镇职工基本医疗保险。《武汉市农民工参加医疗保险实施意见(试行)》规定,用人单位应按照《武汉市城镇职工基本医疗保险办法》的规定,为农民工办理基本医疗保险和大额医疗保险,农民工按规定建立基本医疗保险个人账户,享受由基本医疗保险统筹基金和大额医疗保险基金支付的医疗保险待遇。《天津市农民工医疗保险办法》规定,农民工凡是与用人单位建立稳定劳动关系的,应当按本单位城镇职工基本医疗保险的参保方式,参加城镇职工基本医疗保险或大病统筹基本医疗保险。二、工人的社会保障不足(一)农民工医疗保险的参保对象,主要是与用人单位签订的劳动合同等劳动和社会保障部公布的《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》规定,有条件的地方可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。但是,由于缺乏对农民工进行科学分类的法定标准,特别是由于缺乏对稳定就业的农民工与流动性就业农民工的统一划分标准,致使各地区在农民工医疗保险的参保对象问题上出现较大的差异。这主要是因为目前的医疗保险制度设计是以与用人单位签订劳动合同、正规就业为前提的,而农民工与用人单位签订劳动合同的比例较小,且大都以非正规就业者为主。目前,参加了医疗保险的农民工大部分是有工作单位的,大多从事建筑、餐饮、矿山等行业,而许多农民工在城市中从事的是自由职业,如个体经营、收废品、装修等,各地的农民工医疗保险制度大多没有将这些人纳入进来,自然就无法保障他们的医疗需求。(二)城市农民工医疗制度缺乏保病机制目前我国建立的农民工医疗保险制度普遍存在保障水平较低的状况,除了厦门、深圳(1)等为数很少的城市以外,“仅保大病,不保小病”是大多数城市所建立的农民工医疗制度的一个重要特点。所谓“仅保大病,不保小病”就是指对农民工进行医疗保险时只建立统筹基金,不设立个人账户,农民工住院治疗的医疗费用由统筹基金予以支付,就诊所发生的门诊费用由农民工本人承担。(三)农民工医保《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》规定农民工医疗保险贯彻“保当期”的原则。其中,“保当期”意味着只保障农民工在在当地工作期间的基本医疗,这是一种典型的短视行为。目前,我国许多地方都是按照这一原则建立农民工医疗保险制度的。虽然也有一些城市在积极探索为退休后的农民工提供医疗保障,但由于条件较为苛刻,不能惠及大多数农民工。如《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》规定,由市社会保险机构按月支付养老保险待遇的非本市户籍退休人员可以参加住院医疗保险,而且这些人员参加住院医疗保险的费用由市社会保险机构从基本养老保险共济基金中支付,但是必须具备两个前提条件:第一,必须按照《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》的规定参加深圳市的企业员工社会养老保险;第二,参加深圳市企业员工社会养老保险必须累计达到15年的缴费年限。我国各地农民工医疗保险均明确规定了“不可转移”和“当期参保”。农民工一旦离开该城市,其医疗保险关系将成为“死账户”,而且个人统筹基金无法提取。事实上,农民工具有很大的流动性,其在务工地所建立的医疗保险关系就存在一个转移和接续的问题。但是,由于多数城市所建立的农民工医疗保险制度只设立统筹基金而没有个人账户,农民工离开务工地后,单位将停止缴费,医疗保险关系也随即终止。农民工只能在户籍所在地或者新的务工地重新参加医疗保险,而户籍所在地或者新的务工地往往对其以前的参保年限不予认可。此外,农民工医疗统筹基金不予转移,少数采取统账结合模式建立农民工医疗保险制度的城市,在农民工返回农村或转入其它城市时,规定只能转移个人账户所积累的资金,而统筹基金不予转移,如果农民工户籍所在地或者新的务工城市没有建立相应的医疗保险制度,则将个人账户资金一次性返还给农民工本人,统筹基金不予返还。这样做严重损害了农民工的权益,影响了农民工和用人单位参保的积极性,同时也在一定程度上限制了农民工的合理流动。三、完善农民工保险制度的建议(一)为回乡务农的农民工参加农村合作医疗将工作稳定、收入较高的农民工纳入医疗保险范围之内,同时,让那些流动性大、工作变换频繁或基于种种原因未签订劳动合同的人群,参加费率相对较低、个人负担较轻、保当期的门诊医疗或大病统筹等险种。另外,对那些回乡务农的农民工、季节性农民工,应督促其参加原籍新型农村合作医疗,使医疗保险和农村合作医疗结合起来。如江苏省镇江市在相继将出租车、环境卫生等行业农民工纳入基本医疗保险后,首次将建筑施工企业农民工纳入基本医疗保险范畴。(二)市场需求。主要分为3.首先,扩大医疗服务覆盖范围,把农民工医疗保险覆盖范围从保大病扩展为既保住院服务又保门诊服务。“保大病”和“保基本”相结合的制度设计更能满足农民工的实际需要,也便于未来与其他医疗保险制度的接轨。其次,扩大统筹范围,实现农民工大病统筹基金与城镇职工医保统筹基金的统筹使用。从当前农民工医保统筹基金的来源看,主要是由用人单位以当地职工平均工资为基准,乘以一定比例,确定缴费基数,然后依照规定的缴费比例缴费构成的。农民工医疗保险费用的来源应该多元化,费用可以由用人单位、农民工个人及财政补贴共同负担。最后,降低农民工医疗保险费用支付的起付线,适当降低共付部分个人支付比例,避免农民工不能受益。(三)医疗保险关系转移制度鉴于农民工流动频繁的特点,可建立相应的账户中断与复效制度,对因失业、短期回乡或工作变换出现保费中断未缴的农民工,可保留其医保关系,经补缴后,将保费办理接续或转移。当农民工转为务工所在地城市居民,要求参加城镇职工基本医疗保险时,农民工参加医疗保险的缴费年限应该视同缴费年限,在补缴适当的费用以后,即可平等地享受城镇职工基本医疗保险待遇。农民工跨统筹地区流动就业的,由原参保所在地医疗保险经办机构开具参保缴费凭证,其医疗保险关系应随之转移到新参保地。个人账户余额(包括个人缴费部分和单位缴费划入部分)通过医疗保险经办机构转