基本养老保险统筹格局下的社会经济发展问题研究

基本养老保险统筹格局下的社会经济发展问题研究

社会保障的共同层次决定了一个国家或地区社会资金的扩张能力。社会保险的共同层次越高，参与社会保险的能力越强。相反，计划水平越低，动员社会保险保障资金的能力越弱。人力资源和社会保障部养老保险司副巡视员王涛表示:“从社会保险的大数法则出发,社会保险的统筹层次越高,基金实力越雄厚,社会保险的作用就会越稳定和持久”。1因此,一个国家或地区应该尽可能地提高社会保险的统筹层次,尽快实现国家级的统收统支和社会保险基金全国范围内的调节,以实现不同地区间的资金余缺调节,扩大国家社会保险基金的支付能力。一、省级统筹与全国养老保险基金统筹的关系目前我国基本养老保险的统筹层次依然较低。截至2008年底,全国共有北京、天津、新疆等17个省(直辖市、自治区)实现了基本养老保险省级统筹;海南和新疆生产建设兵团才出台了养老保险省级统筹办法。广西、河北、广东在2009年初,才相继出台了省级统筹办法。2009年7月,河北、山西两省宣告实现养老保险省级统筹。这意味着,全国已经建立或开始建立省级统筹制度的省份达到22个。2到2009年底,全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。目前已实现省级统筹的地区主要有以下几个特点:一是在全省(直辖市、自治区)范围内做到基本制度、缴费基数和比例、计发办法的统一;二是北京、上海、天津和陕西等地区实行统收统支模式,各市县征缴的基金直接归集到省(直辖市、自治区)级统一管理,并由省(直辖市、自治区)级统一实行社会化发放;三是新疆、宁夏等一些省份实行预算管理、两级调剂模式;四是天津、吉林、黑龙江、上海、陕西等地区养老保险经办机构实行了垂直管理。基本养老保险实行省级统筹,在本省内实现基本养老保险制度的统一,对本省内的基本养老保险基金余缺进行调剂,解决省内基本养老保险基金结余与不足并存的局面,是基本养老保险制度的一大进步。然而,省级统筹意味着把全国基本养老保险统筹区域划分成31块。由于各统筹区域间的经济发展水平、人口结构、基本养老保险制度的覆盖范围、基本养老保险基金的替代水平、基金的结余状况和收缴到位程度等不同,又加之各统筹区域的利己主义行为,会出现不少问题。另外,从目前实现省级统筹的省份特点看,基本上也不是真正意义上的省级统筹,因为基本养老保险基金仍然没有统一在省里管理,大部分省区只是实现了不完全省级统筹状态,其实还是停留在地市县级统筹层次上。这种较低层次的统筹直接导致各地养老保险费率负担轻重不一,不仅损害着市场经济的公平环境,而且直接影响着劳动力自由流动,阻碍着全国劳动力统一市场的形成。同时,因基金不能统收统支而导致部分地区养老保险基金结余和部分地区养老保险财政补助增加同时并存的状况,严重损害基本养老保险制度的健康、持续发展。二、中国基本养老保险地方统筹的弊端分析我国基本养老保险地方统筹导致的问题很多,下面笔者集中揭示两方面的问题:(一)区域的不同而产生的差异在地方统筹情况下,基本养老保险规定和待遇会因为各统筹区域的不同而呈现出较大差异。这样,参保人员在跨地区流动就会遭遇养老保险关系转接困难的问题,从而导致大量流入劳动力被排斥在养老保障体系之外,最终阻碍劳动力合理流动。1.参保人员的缴费资格问题1997年,劳动部制订的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》,规定职工在同一统筹范围内流动时,只转移基本养老保险关系和个人账户档案,不转移基金;职工跨统筹范围流动时,不仅转移基本养老保险关系和个人账户档案,个人账户储存额也需要一并转移,职工累计缴费年限将转移接续养老保险关系前后年限合并计算。1999年,劳动和社会保障部在劳动保障部办公厅《关于严格执行基本养老保险个人账户转移政策的通知》中再次明确职工在同一统筹地区内流动时,只转移基本养老保险关系和个人账户档案,不转移基金,职工跨统筹地区流动时,除了转移基本养老保险关系和个人账户档案外,还必须转移职工个人账户基金。2001年,劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定参加城镇企业职工养老保险的人员,不论因为何种原因变动工作单位,都应按规定继续参加养老保险并按时足额缴费。社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系,做好各项服务工作。2002年,劳动和社会保障部在《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》中明确参保人员因工作流动在不同地区参保的,不论户籍在何地,其在最后参保地的个人实际缴费年限,与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限,应合并计算,作为享受基本养老金的条件;参保人员当达到法定退休年龄时,其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理,并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。在非户籍地参保的原行业统筹企业的职工,异地实现再就业的,原参保地社会保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续,接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。在现行基本养老保险关系转移接续政策中,由于我国基本养老保险统筹层次低限制了人员在地区之间的流动。在基本养老保险关系转移接续政策中规定,缴费年限包含视同缴费年限累计满l5年的人员才有资格享受基础养老金。根据此项规定,在劳动者跨统筹地区流动中通常会出现以下三种情况:第一,劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险缴费均超过15年的,可以领取两份及两份以上基础养老金;第二,劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险,至少在一个统筹地区缴费超过15年,而在另一个统筹地区缴费不足15年,只能领取一份基础养老金。在缴费年限少于15年的地区,其基础养老金权益被剥夺;第三,劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险,但每个统筹地区缴费都不足15年的,则不能在任何一地领取基础养老金。除第一种情况之外,其余两种情况对投保人都显失公平,相当于劳动者应享受的部分或全部基础养老金权益被剥夺,严重阻碍了人员的跨统筹地区流动。若规定只需总缴费年限累计满15年便可以领取基础养老金且由退休地发放,则对劳动者退休地不公平,因为部分年份劳动者并没有缴纳基础养老金给退休地,如果这样,则统筹地区将会为了降低养老保险负担而限制劳动者流入。实际上存在大量不以政策接续的现象,一定数量劳动者的基本养老保险权利得不到保障。下面将对这一现象产生的原因进行分析。2.目前，基本养老保险关系转移政策的理论分析已取得成功(1)第一,地方政府与个人的利益竞争为了便于分析,本文对养老保险关系转移、接续过程中涉及到的三个主要主体的行为做出如下基本假设:①中央政府是一个公正无私的组织,在社会政策的制定中具有完全理性,可以充分考虑全局利益,以全国整体利益最大化为追求目标;②地方政府也是一种完全理性的组织,但仅限于本地区决策,并不注意决策造成的外部性,以追求本地区利益最大化为目标;③劳动者也具有完全理性,以追求个人利益最大化为目标。将以上三个基本假设引入到中国的情况中,可以得到这么几个推论:①中国的社会保险类产品是一种地方性公共产品,具有地方特性;3②地方政府在社会保险事业中以争取本地区社会成员利益最大化,防止地区社会成员利益的损失为目标;4③地方政府具有接受并执行对本地区有利的政策,抵制和阻挠损害本地区利益的政策的倾向。5(2)出现“虚实结合”的后果期基于上述假设,本文将从社会统筹和个人账户出发对现行社会基本养老保险转移、接续政策运行困境的产生原因进行分析,以期找出问题的根源。社会统筹部分原因。社会统筹部分运行基于现收现付制的设计,是一种代际转移支付机制,依靠当代在职劳动者缴费形成基金供养当代的老年人。我国现行政策规定:社会统筹部分保险基金以统筹地区为单位自求平衡;基本养老保险关系转移接续过程中“只转移个人账户资金,不转移统筹基金”。这些规定使得在基本养老保险关系转移接续中出现了利益既得地区和利益损失地区,从而造成地方政府行为的偏差。首先,前文假设社会保险产品是一种地方性公共产品,那么作为其中的重要组成部分养老保险当然也可以理解为一种地方性公共产品,地方政府也必然存在拒绝造成本地区养老保险权益损失的动机。其次,各个统筹地区实行养老保险基金收支自求平衡的财政体制和“只转移个人账户资金,不转移统筹基金(含视同缴费年限的权益部分)”的政策规定,造成这样一种困境,如果接受地按照现行政策规定的方式接续养老保险,那么接受地区的养老保险基金必然要承担本应由迁出地基金承担的若干年养老金给付的义务,这样必然造成接受地养老保险基金损失。这样地方政府将面临两种选择,一是接受地区地方政府通过财政补贴的方式弥补基金缺口,保证养老金给付水平,那么必然会造成接受地区地方政府财政支出上升,为了平衡财政预算,地方政府只能选择增加税收或发行债券,从而造成本地区劳动者税收负担上升,实质上是本地区劳动者承担这种制度接续的成本。另一种是地方政府不使用财政手段补贴基金损失,那么也有可能产生两种新的可能情况,一种是制度通过提高缴费费率来保证养老保险待遇按原定标准给付,很显然这种做法造成本地区劳动者缴费负担的增加,实质上也是由本地区劳动者承担制度成本。另一种是制度不提高缴费率,地方政府财政也不进行补贴,这种情况下为了保证财务平衡,本地区参保者养老金给付水平必然下降,实质上仍是由本地区劳动者承担制度成本。如果按照现行政策规定进行接续,接受地区劳动者权益都将受到损害,从而影响到地方政府的财政和政治表现,造成地方政府产生了抵制相应政策的动机。个人账户部分原因。从理论上看,个人账户的产权属于个人私有,在社会保险接续过程中个人账户只需按照规定随个人迁移即可,不应存在影响养老保险关系接续的部分。但在中国,个人账户的绝大部分是空帐,按照现行政策的个人账户事实上可以理解为一种组合式账户,即由一定比例的做实账户加上一定比例的空账户构成,即个人账户处于一种“虚实结合”的状态。而现实中个人账户转移遵循“在职职工个人账户记账额全部转移,资金只转移个人缴费部分,转入地的社会保险经办机构应按个人账户记账额全额记账”的政策,即按个人账户实际积累额转移资金的同时,按照个人账户名义积累额转移缴费记录额,使得接受地区基金承担个人账户记账额空账部分的给付责任,从而导致本地区劳动者养老权益受损,地方政府出于对本地区劳动者利益保护和减小财政支付压力上考虑,对社会保险关系接续中的热情必将减少,甚至抵制。由此表明,由于基本养老保险统筹层次低,现收现付制运行的基本养老保险社会统筹部分、个人账户空账部分,在按照现行政策进行的基本养老保险转移接续过程中,存在权力与义务的分离,造成接受地政府承担了不应由其承担的养老金给付义务,使接受地区劳动者权益受损,进而影响到接受地政府财政和政治表现,使得地方政府产生抵制相应政策的动机,影响劳动力的跨地区合理流动。(二)基金的缺陷为了确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放,政府正逐年加大对企业养老保险的转移支付力度。但在我国每年基本养老保险基金收支平衡且有部分结余的状况下,中央政府和地方各级财政对基本养老保险基金的补贴却不断上升,这就是著名的基金“凹凸面”问题。6目前,在我国财政运行状况良好的状态下,国家财政加大对社会保障特别是基本养老保险的投入是理所当然的,然而这种投入是在基本养老保险统筹层次低的形势下做出的,不仅无法解决基金使用效率低的问题,还同时加重了财政负担,无法有效促进社会保障事业的发展。1.基金盈余情况。基本养老保险基金通过全国和地方基本养老保险基金收支结余状况,来分析我国的基本养老保险基金使用效率。基本养老保险基金收入包括单位个人缴费、财政补贴收入、投资运营收益、其他收入(基金的滞纳金、社会或个人捐赠及财政部门核准的其他收入)。基本养老保险基金支出包括支付给参加基本养老保险的离休退休退职人员的养老金、丧葬抚恤补助,以及由于保险关系转移、上下级之间调剂资金等原因而发生的支出。基本养老保险基金结余是指截止报告期末基本养老保险基金收支余额,是基本养老保险基金收入与基本养老保险基金支出的差额。从我国历年基本养老保险基金收支结余情况看(见表1和表2),可以得出基本结论:①我国各年份基本养老保险基金收支结余情况良好,除1998年外,每年都有基金结余而且从1999年后是逐年增加,增加幅度比较大,2009年底我国基本养老保险基金累计结余已接近1.25万亿元。②我国各省级区域基本养老保险基金收支结余情况也良好,除个别省级区域外,几乎所有区域每年都有大量基金结余。例如,2009年,全国只有西藏自治区的基本养老保险基金结余较少,当期结余2.1亿元,累计结余3.2亿元;其他30个省级区域的基本养老保险基金全部有较多的结余,其中广东省的养老保险基金累计结余最多,已达到1951.4亿元。那么,在目前我国许多地区的个人账户是“空账”的情况下,为什么大量结余基金不能用于弥补那些基本养老金短缺的区域?为什么还有许多地方政府面临基本养老金收不抵支、基本养老金发放困难呢?如:2006年全国基本养老保险基金征缴收入5215亿元,基本养老保险基金支出4897亿元,收支差为318亿元,但在基金收支平衡且有300多亿元结余的状况下,各区域基本养老保险基金累计缺口高达971亿元。7这其中原因很复杂,但有一个很重要的原因,就是目前我国基本养老保险的统筹层次低,基本养老金被划块管理和运营,各个省级区域之间、各个市县区域之间,基本养老保险统筹基金不能互相调剂,基本养老金在部分县市沉积,难以在县市之间统筹共济,所以,在省级的基本养老基金统计账面上有结余,并不能否定部分县市基本养老基金短缺的客观现实。其实,我国目前多数区域的基本养老保险基金还没有实现真正意义上的省级统筹,即使宣布已建立了省级统筹基本养老金的省份,省级统筹基本养老金的作用也还非常有限。如,2005年中部地区湖北省的全部一年调剂金还远远不够填补省会城市武汉市一年的基本养老基金缺口。8其结果是不同省之间、一个省的不同市县之间,基本养老保险基金有的区域有积累有结余,有的区域有拖欠无结余,因此养老负担苦乐不均,基本养老基金支出忧喜并存;部分省、部分县市的结余基金也不可能被调出来,用来缓解其他区域的基本养老金支付压力,即便是一个基本养老基金总量有结余的省(自治区、直辖市),也无法使省内各市县基金实现调剂,这导致我国基本养老保险基金的使用效率低下。2.基本养老保险基金我国基本养老保险基金在全国各区域、各市县之间“各自为阵”,无法互相调节的局面,导致我国基本养老金的使用效率低下,导致区域之间、市县之间的基本养老金支付能力差异巨大,同时还造成我国中央财政填补地方政府和省市级政府填补市县级政府的基本养老金不足的窟窿增大,从而增加了中央政府和地方政府的财政压力,强化了上级政府支持下级政府基本养老金的随意性。在现实中,这些不良影响具体表现在:自1998年以来,中央财政对基本养老保险基金的财政补贴就在大幅度增长,1998年国家财政补贴基本养老金缺口全国共计50多亿元(其中补发过去拖欠的基本养老金30亿元),9l999年增加到192.9亿元;在1998年至2001年国家财政对基本养老保险的补贴中,90%以上来源于中央财政,地方财政不足10%;102002年中央政府财政补贴408.2亿元,2003年中央政府与地方政府财政补贴共530亿元,其中中央财政补贴474.3亿元,所占比例是89.5%;2009年各级财政对基本养老金的补贴迅猛增至1646亿元,是1999年的8.5倍,中央财政补贴1326.3亿元,是1999年的7.6倍;10年期间各级财政补贴总额8421.9亿元,中央补贴总额达6955.6亿元,所占比例为82.6%,中央财政补贴迅速增加,地方政府的财政补贴也相应地呈现出增长势头(见表3和图1)。导致以上局面的深层次原因,是由于我国基本养老保险统筹层次低,而各地区的地方利益保护阻碍着基本养老保险基金全国统筹的实施。著名劳动就业问题专家、中国社科院研究员冯兰瑞的分析认为“这不是钱多钱少的问题,有的是对社会保障社会化理论缺少认识,有的是方法不对,养老模式没有社会化,归根结底,最深层次的原因是利益障碍”。11我国各省级区域之间拥有的基本养老保险统筹基金结余差别很大,如2009年全国共有基本养老保险累计结余基金12527.4亿元,全国人均基金5319元,共有14个省份高于全国平均水平,17个省份低于全国平均水平;人均基金结余超过8000元的有山西、新疆、宁夏,而人均基金结余低于4000元的有江西、福建、西藏、海南、湖北、陕西、河南等7个省市,其中最高的山西省基本养老保险基金人均结余(8909元)是最低的西藏自治区(2841元)的3.14倍,12这些说明我国各区域的人均养老保险统筹基金结余量差距很大,已经很不正常,如单纯依靠建立上级政府对下级政府的财政转移支付制度,不仅加重政府财政负担,而且作用也很有限,这在客观上迫切要求我们必须打破现有基本养老保险制度的框架,尽快实现基本养老保险全国统筹。3.基本养老保险统筹层次过低在诸多市县统筹和部分省级统筹的格局中,基本养老保险定位在哪一级统筹层次上,哪一级政府对基本养老保险资源就拥有了管理支配权,产生了地方政府挪用基本养老金的可能性,尤其对于养老保险基金结余较多的发达地区,挪用资金的动机更大。事实也证明,由于我国未能将这部分基金纳入到预算管理范围之内,结余基金被挤占、挪用的情况时有发生。据国家审计署做出的《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,审计署对29个省本级和省会城市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计,审计发现,1999年及以前发生的违法违规金额23.47亿元;2000年以来发生的违法违规金额47.88亿元。其中:用于“补充医保基金”及借给企业等16.69亿元;用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44亿元;用于购建办公用房及弥补行政经费等3200万元;未按规定实行专户管理的23.37亿元。低统筹层次导致基金使用的混乱,容易造成基金损失,从而出现支付信用危机,进而引发社会等问题。由于基本养老保险统筹层次过低,日益暴露出该制度对我国经济社会发展造成的不利影响。因此,基本养老保险制度统筹层次提升已经刻不容缓。然而为了减少改革阻力、降低改革成本,我们绝不能采取传统改革模式,先地级统筹再到省级统筹、最后才上升到全国统筹这样一步一步走的模式,必须实现超越性地发展。笔者认为基本养老保险制度直接实现全国统筹是治本之策。三、基本养老保险全国统筹的配合虽然目前我国还处在社会经济的转型时期,还要经历长期的城镇化和工业化进程,还存在着严重的二元社会经济结构,但是,这只是基本养老保险制度运行所要基于的社会和经济背景,而不应该成为基本养老保险实现全国统筹的障碍,我们需要不断完善基本养老保险制度和相关配套设施的建设,以有利于基本养老保险全国统筹的顺利实现。我国基本养老保险实现全国统筹,对于调动各方面的积极性、增加基本养老保险的共济性、发挥收入再分配的功能、促进劳动力合理流动、降低基本养老保险基金管理成本,减小基本养老保险基金投资运营风险和社会保险法的顺利实施等具有重要意义。(一)养老保险统筹的可转移性不足,容易破坏全国市场与建立和发展社会主义市场经济相对应,我国必须建立全国统一的国内市场和劳动力市场,彻底恢复公民居住和迁徙的自由权利,促进劳动力自由流动。而我国现行的养老保险虽然在绝大部分地区实行了省级统筹,但仍处于割裂状态,不同统筹地区企业缴费比例存在差异,职工退休的待遇也有所不同,管理体系不统一,管理机构实施办法各有不同,导致劳动者在转移工作单位时,难以接转养老保险缴费关系,导致养老保险统筹的可转移性不足。一般情况下,在一个统筹范围内的不同单位之间转移可以实现,而不同统筹范围的不同单位之间就无法转移,即使可以转移,新旧用人单位或统筹机构也通常要进行谈判商量。因为它们认为职工调离会给自己带来经济损失,涉及到自己利益的转移。在企业和部门只注重自身利益的情况下,谈判是很难达成一致意见的。养老保险统筹的可转移性不足,势必破坏全国市场包括全国劳动力市场的统一,劳动力在全国范围内的流动势必受阻。建立全国性的基本养老保险统筹体系,将会极大地促进劳动力的自由流动,有利于劳动力市场的形成,优化劳动力资源配置,提高社会效率,推动国有企业改革和整个社会经济的发展。(二)向中央要提供资金支持长期以来,中央