第三章 环境管理的政策方法

第三章环境管理的政策方法政策，是政府为达到某种特定目的而制定的一种社会行为规则，更具体地说，是一种协调或协同多个行为主体在某一事件中各自行为的规则。在环境管理中，协调或协同政府、企业和公众在解决某一个具体环境问题中的行为规则，就是环境管理政策。指政府将各种法律、法规、政策、制度、规则、规范、标准，作为环境管理的工具和手段，去调整、控制、引导人类社会各个主体作用于环境的行为，达到环境管理目标的方法。环境管理的政策方法类型

命令型和控制型

经济型和激励型

鼓励型和自愿型

企业政府公众及非政府组织

法律行政强制性环境标准经济手段指导性环境标准环境科学技术

政府环境信息公开政府环境绩效评估企业绿色技术创新企业可持续性经营企业节约源和能源

ISO14000环境管理体系;企业环境信息公开;企业环境绩效评估

公众自我管理节约资源能源绿色社区、住宅NGO组织手段环境管理政策的分类

主要内容环境政策方法的基础第一节一、对策、决策和政策（一）环境对策法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境对策（Environmentalcountermeasures）：是指从解决问题的角度，由多个方面入手，提出解决某一环境问题的科学方案或途径（具体的方法、方案）。环境对策研究是非常重要的一类基础研究，它以科学事实为依据，以经济社会发展条件为基础，以现有技术能力为依托，构成了研究和解决环境问题的第一要务。（二）环境决策法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境决策（Environmentaldecision）：是指从环境对策中选出一个或几个作为解决环境问题的具体实施方案的过程（决定用哪些方法）。决策就是做出选择。一般而言，决策不是由某一行业专家或对策的提出者，而是由极少数担负领导角色的决策者提出来的。（三）环境政策法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境政策（Environmentalpolicy）：也称环境政策手段，政策方法或政策工具。是在做出环境决策之后，形成的一系列规则、制度、实施办法等，通过政策的落实和执行，实现决策的目标（决定的落实和执行）。环境政策有三类型：命令型和控制型，经济型和激励型，鼓励型和自愿型。（四）三者之间区分法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

在解决环境问题时，对策是大量的、丰富的、甚至是异想天开的，有一个环境问题，就会有几个、几十个甚至几百个环境对策。决策是少量甚至是唯一的。只有那些在重大方向、重大问题上，由重要组织或重要人物做出的选择和决定，才称得上是决策。政策在具体应用时，依据环境、对象的多样性，政策种类也是极其多样并富有各地特色的。二、体系、体制和机制（一）环境管理体系法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境管理体系：一般指一个具有完整环境管理功能的大的系统。一般包括：环境法规、环境机构设置、环境政策、环境投融资、环境科学技术、环境宣传教育等多个方面。政府：政府环境保护的法律法规、政府在环境保护方面的机构和职能设置、环境保护投入等。企业：是一个专有名词，特指根据ISO14000标准建设的环境管理体系。公众：公众和NGO的组织化程度相对较差，一般难以形成体系。（二）环境管理体制法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境管理体制：是指在一个环境管理体系中，或在解决某一个环境问题的具体情况下，都有哪些组织和个人参与其中，更确切的说，是应该哪些组织、哪些利益相关方，以什么样的地位参与其中。政府：政府首脑（如市长、县长）对环境保护总负责，环境保护部门（环保局）具体负责，而相关部门（农业局、林业局等）参与管理内容相关工作。企业：企业负责人总负责，环委会具体负责，企业各部门参与。公众：无体系也就不存在体制。（三）环境管理机制法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

环境管理机制：一个环境管理体系运行的规则。机制问题是决定一个环境管理体系能否正常运行，以至发挥效益、效率，最终解决环境问题。环境管理机制非常强调环境管理体系中各要素间相互作用的关系，并注重引导整个环境社会系统向健康的方向发展。可以看做是一系列相关环境政策的集合。命令型和控制型的政策方法第二节一、法律手段（一）法律手段的基本特征法律产生要由国家的最高权力机构制定或认可。

法律是具有权利、义务内容的法律体系，并通过国家机器的保障，强制执行。

法律由国家强制力保证实施，且这种强制性是以国家暴力为后盾的。（二）环境管理法律手段的基本内容条件（适用范畴和情形）行为规则法律规范的构成

法律责任

继续加强（三）中国的资源环境保护法律体系宪法环境保护基本法环境保护单行法环境保护条例和部门规章环境标准我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约二、行政手段（一）行政手段的基本特征权威性

强制性

行政手段的基本特征规范性

（二）行政手段的主要内容环境标准行政审批或许可证

环境监测

处罚其他手段

环境影响评价

手段

内容

污染物排放标准；环境质量标准；技术标准

管理手段；有关污染者的具体规定监测系统的质量保证；记录保存；环境报告逐步加重的处罚措施：警告、限期治理、罚款、暂时停业和关闭等环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿；执行保证金环境影响评价报告表；报告书；现场评价中华人民共和国环境保护部主要职责阅读材料：

中华人民共和国环境保护部网站/经济型和激励型的政策方法第三节一、经济手段（一）经济手段及特征经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费等货币或金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于保护环境的措施一时无法在价格上表示间接调整经济发展对环境与自然资源的压力经济手段补救（二）经济手段的主要类型明确产权

建立市场

税收手段

收费手段

财政手段

手段

内容

明确所有权：土地所有权、水权、矿权明确使用权：许可证、特许权、开发权

可交易的排污许可证；可交易的资源配额污染税；原料税和产品税；租金和资源税排污费；使用者收费；管理费；资源、生态、环境补偿费财政补贴；优惠贷款；环境基金

责任制度

环境、资源损害赔偿责任；保障赔偿；执行保证金发行债券

押金制度

发行政府和企业债券

押金退款制度

排污收费制度减免税制度补贴政策贷款优惠政策我国政府环境管理的现行经济手段（三）经济手段的主要作用经济手段在环境管理中主要有以下一些优越性

①污染者可以选择最佳的方法达到规定的环境标准，或者使环境治理的边际成本等于排污收费水平，从而达到成本最低的目的；②可以为当事人提供持续的刺激作用，使污染水平控制在规定的环境标准以内。同时，通过资助研究和开发活动，促进经济的污染控制技术、低污染的新生产工艺以及低污染或无污染的新产品开发；③可以为政府及污染者提供技术和管理上的灵活性。对政府来说，调整一种收费标准要比修改法律容易得多；对污染者而言，可以根据收费情况做出预算，并选择是治理污染还是缴费更合算；④可以为子孙后代保护环境和自然资源；⑤可以为政府增加一定的财政收入，这些财源既可以直接用于环境和资源保护，也可以纳入财政预算。二、宣传教育手段（一）宣传教育手段的意义首先，每一个社会成员都是物质产品的消费者，他们的消费方式的选择将会对环境产生不同的影响；同时他们又分别以不同的身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。其次，通过政府的环境宣传教育，提高公众的环境保护意识，还有助于增强企业和公众（另一个环境管理的主体）参与环境管理的能力。在西方国家，公众参与环境管理已经十分普遍。（二）宣传教育的主要内容《21世纪议程》由于信息不准确或不足，许多人不理解人类活动和环境的紧密关系。有必要增加人们对环境和发展问题的敏感性，并参与其中，找到解决办法。教育可以向人们提供可持续发展所需的环境和伦理意识，价值观和态度，技能和行为。为此，教育有必要不仅解释物理和生物环境，还要解释社会—经济环境和人类发展。发挥政府主导作用注意重点区域和重点人群注重非政府环境保护组织加大新闻媒体的宣传加强相关政策与法律法规我国加强环境管理教育的几方面：①使所有年龄层的人获得环境和发展教育；②努力使环境与发展概念，包括污染的概念，以及主要环境问题的原因分析纳入教育规划中；③应当特别强调决策者的培训。我国加强环境管理教育的具体做法：①为学校和大学毕业生建立培训计划，帮助他们实现可持续的生活；②鼓励社会各领域，如工业、大学、政府、非政府组织和社区组织等在环境管理方面对人们进行培训；③从最基本的环境关怀入手，向受到地方培训并已被招募的环境技术人员提供他们所需的服务；④与媒体、剧团、娱乐界和广告业合作，促进一个更积极的有关环境的公共论坛；⑤将本土人民的可持续发展的经验和理解纳入教育和培训之中。我国加强环境管理教育的具体做法：三、绿色科学技术政策（一）绿色科学技术政策的意义和特征环境科学与工程技术人环境

科学技术手段的作用①控制人口的增长，提高人口素质；②开拓新的可利用的资源领域，提高资源的综合利用效率和效益；③开发新的材料、清洁生产技术、循环经济技术体系；④发展新的环境治理技术、废弃物回收再利用技术、生态恢复和生态建设技术；⑤发展新的包括环境管理科学在内的环境科学与工程技术，以更好的协调人与自然环境，规范人类的环境行为。绿色科学技术政策的作用：（二）绿色科学技术政策的主要内容政府

企业

公众

科学家是公众中掌握专业科学技术知识的一个特殊群体，同时也是为企业和政府提供科学技术服务和成果的主要人员鼓励型和自愿型的政策方法第四节……环境信息公开、ISO14000标准认证、环境标志、环境会计、环境审计、环境绩效管理

“命令－控制”型

“指导－激励”型

鼓励型和自愿型

环境管理手段内容一、环境信息公开什么是环境信息？环境信息：可以是反映环境状况的最新情报、数据、指令和信号，以及其他有关环境动态变化的信息，也可以表征环境问题及其管理过程中各固有要素的数量、质量、分布、联系和规律。（一）环境信息公开的意义和内容环境信息公开：简单地讲，就是政府、企业和公众主动公开自身或自身掌握的环境信息，如区域环境质量信息、污染物排放、突发环境事故信息、企业产品环境信息、企业环境行为等。实质是解决政府、企业和公众信息不对称问题。政府企业公众环境息公开政府企业公众环境信息环境信息（二）环境信息公开的主要方式和内容政府企业公众①环境及各环境因素的基本状况信息②对环境产生影响的活动信息③政府为保护和改善环境而采取的措施和活动①企业根据政府要求公开的信息②企业自愿公开的信息公众在系统性、科学性、客观性上存在相当差距，但在调查、研究和公开公众关心的环境信息方面具有一定的优势。（三）环境信息公开的作用政府企业公众有助于提升政府的执政能力和执行水平，提升政府形象和政府绩效。①满足了遵纪守法的需要②在宣传自身环境形象，环境行为和环境绩效等方面取得明显成效。提高公众的环境意识和参与意识，加强公众的环境监督能力，更好地参与和影响环境政策的制定，都具有根本性的重要意义。二、环境绩效管理（一）环境绩效管理的概念和内容环境绩效：是组织通过一系列环境管理措施或生态环境保护措施所获得的环境改善的成效。通俗的讲，就是各种组织在环境保护方面取得的成绩、效果、效益、成就、优异表现的总称。政府企业公众环境信息环境绩效管理评价

广义的环境绩效

狭义的环境绩效政府企业公众引导外部监督

环境绩效管理的内容

（二）企业绩效管理的内容和方式企业根据ISO14000标准进行自主管理规划（Plan）规划环境绩效评估选择指标执行（Do）使用数据与信息收集数据分析与转化数据取得信息报告与沟通检查和改善（Check&Act）检查与改进环境绩效PDCA企业和政府之间的协商管理企业的环境信息公开政府或政府委托的第三方机构，评估政府表彰环境绩效优异的企业（三）环境绩效评估的方法政府企业公众引导

外部监督

环境绩效评估：通过一系列的指标体系、标准、评价模型，通过综合比较和计算，确定和评价一个组织环境绩效的方法，它是环境绩效管理的重要工具和技术方法。促进基于ISO14031标准的环境绩效评估方法环境绩效评估指标ECIs环境状况指标EPI环境绩效指标资源指标能源指标污染物指标MPI管理绩效指标OPI操作绩效指标通过ISO14001污染预防投资金额环境意外事件损失金额环境目标／标准达成废弃物的资源化率用水回收率能源回收率污染设施设置成本污染设施操作成本污染设施维护成本环境绩效奖项其他废气综合性指标废水综合性指标废弃物综合性指标二氧化硫氮氧化物化学需氧量悬浮物粒状物水物料

台湾省经济部工业局1999年制定环境绩效评估指标体系

据ISO14031标准存在问题

种类广泛单位不同未标准化企业环境绩效的生态效益评估方法

世界企业永续发展委员会（WBCSD）

生态效益（Eco-efficiency）

产品与服务的价值环境影响示为产能、产量、总营业额、获利率等

表示为总耗能、总耗原料量、总耗水、温室效应气体排放总量等

企业的资源生产力表示

类别

Category因素

Aspects指标

Indicator产品/服务的价值销售量体积货币功能产品绩效净销售金额产品/服务的使用对环境的影响产品/服务的生成对环境的影响原料消耗原料消耗吨数非产品的产出SO2排放吨数包装废弃物固体废弃物的公斤数能源消耗能源消耗

（百万焦耳）生态效益指标架构范例课堂讨论一三个和尚的故事为什么三个和尚没水喝？这是一个千年的难题？其中的奥密有谁能回答？每个人都有自己的答案。一直是经济学、管理学、行为科学等学术和课堂探讨的一个经典案例。为什么？这是一个需要综合各个学科，包括经济学、行为学、心理学、社会学等各个学科解决的管理问题。怎么才能让三个和尚有水喝？怎么做？是管理学的问题。