我国税收政策与税制改革热点分析(上海财经大学储敏伟)

我国税收政策与税制改革热点分析

储敏伟上海财经大学教授、博导上海金融学院院长2004年9月开放经济下的财政税收国际“三化”发展与国际财政干预（政治多极化、经济全球化、信息网络化）国际公共产品的供求关系发展我国入世对财政税收的要求与国际财税惯例接轨（投资、贸易等）承担国际财政税收义务在国际财税政策协调中发挥作用国内财税面临的新形势“入世”过渡期即将结束，全面开放在即，关税作用将逐步让位于国内税；全面推进市场经济，从“入世”走向“入市”对财税中性化的要求加强；宏观经济运行出现局部过热、局部紧张新形势，积极财政政策面临淡化、转型；宏观调控采用“有保有压”新形式，从总需求调节走向总供求调节。

国际财税面临的新问题（1）跨国公司与国际垄断的发展跨国公司发展：全球6.5万家母公司，85万个国外子公司，近30个最大公司“富可敌国”。国际兼并与国际垄断发展：制造业、银行、航空、石油、通讯、传媒、会计中介等纷纷兼并。国际关联企业内部转让定价的税务问题日益发展，避税与反避税日趋复杂。国际财税面临的新问题（2）全球可持续发展问题国际生态公共产品与税收补偿；绿色税收（生态税收）的发展；（3）全球信息化与电子商务发展互联网经济渗透发展；电子商务税收协调；（4）国际财政联盟与税收一体化经济一体化—>金融货币一体化—>财税一体化国际财税面临的新问题（5）国际金融创新与金融危机双刃剑：经济全球化、金融一体化金融衍生工具发展中的税收问题（6）国际税收竞争与协调有益竞争与有害竞争国际协调的发展宏观税收政策主要内容激励增长的税收政策——刺激宏观储蓄与宏观投资，乘数效应与拉弗曲线调节结构的税收政策——需求调节或供给调节或供求结合调节稳定经济的税收政策——自动稳定与相机决择，反通胀、保就业、平衡国际收支收入分配的税收政策——结果公平与机会公平，两种贫富调节途径促进可持续发展的税收政策——全面统筹协调科学发展，生态保护与科技进步政策我国近年宏观税收政策分析总体判断：税收超常增长，宏观税负快增长上世纪90年代后期，年增收1000亿元以上2000年以来年增收2000~3000亿元，总量突破20000亿元，年增长率大多高于20%2004上半年工商税收已增收近2700亿元，已入库工商税收总额近13000亿元，同比增长26·2％，预计全年增收4000～5000亿元我国宏观税负从前几年的最低占GDP的10.8%已快速上升至近20%我国近年来微观税收政策分析（1）鼓励投资扩大内需的税收政策取消固定资产投资方向调节税；鼓励开发中西部的投资税收优惠；技术改造国产设备投资税收抵免；证券交易印花税下调（从3%—>2%）。鼓励“三新”研究开发税前扣除；资助科研开发费用税前抵扣；支持科研机构管理体制改革减免税；支持软件企业发展和产品开发的优惠；支持节能环保型小汽车生产的优惠；支持个人以知识产权投资入股的优惠。鼓励“三新”研究开发税前扣除；资助科研开发费用税前抵扣；支持科研机构管理体制改革减免税；支持软件企业发展和产品开发的优惠；支持节能环保型小汽车生产的优惠；支持个人以知识产权投资入股的优惠。鼓励“三新”研究开发税前扣除；资助科研开发费用税前抵扣；支持科研机构管理体制改革减免税；支持软件企业发展和产品开发的优惠；支持节能环保型小汽车生产的优惠；支持个人以知识产权投资入股的优惠。我国税收超常增长的主要原因：因为GDP持续快速增长；全国企业尤其国有企业经济效益提高；经济结构优化与税制结构吻合，GDP结构中的税收空白减少；税收征管改革加强，打击走私与骗税，“跑冒滴漏”减少；因层层压指标导致征“过头税”，等等我国积极财政政策不减税反增税，新一轮税改是否需要减税？三种观点：A.减税没必要，也缺乏空间中国宏观税负还较低，但无社保税，税外负担重；中国现行税制以间接税为主，因税负会转嫁，减税对纳税人无效益；增发国债也要依靠增税来偿还；应该增税，以利于实行扩张公共支出的积极财政政策；近年宏观上增加税收总量并未增加企业负担。B.应该减税，也有条件税收增长持续多年大大超过经济增长，是不正常的；减税有利于增强我国企业竞争能力；西方市场经济国家实施扩张性财政政策一般考虑减税；税收过快增长会抵消扩张性财政政策增支和发行国债的效果；减税有利于直接刺激民间投资与消费需求。C.可选择结构性局部减税连续多年运用财政支出和增发国债的作用递减；需要税收政策；在减税空间不大的情况下，进行结构性减税是一种可行的选择；我国企业负担重的主要原因不在于税收而在于费税负担，靠减税不解决问题；我国税制存在问题较多，需要进行有增有减的调整；我国税收持续高速增长为结构性减税提供了条件。我国近年税制改革热潮：两届政府四次热潮

97~98年，清费立税热，开展农村税费改革、燃油税改革……

99~00年，扩大内需热，对抑制投资阻碍消费的税制改革……

01~02年，入世接轨热，实施国际经贸规则国民待遇税制改革……

03~04年，新一轮税制改革热，整体设计分步实施税制改革……

我国税制现状分析

1、整体现状

九十年代初有30多种税，所得税按所有制划分，城乡税制分割，所得、三大类税均有内外两套；1994年税改后的新税制合并了部分税种，停征了部分税种，现存约23个税种；税负与税制结构上，以流转税（商品劳务税）为主，以企业税负为主，以工商税收为主；

2、税制现状格局与特点以大增值税、特种消费税、小营业税取代了原产品税、小增值税、大营业税的流转税格局，以增值税为主体税，且内外流转税统一；以内、外两种企业所得税加统一的个人所得税，取代多种成分的企业所得税和两种个人所得税；保留了房地产、车船等内、外两套财产税；以营业税、25%增值税分成、城建税和其他小税种初步形成了地方税。二、我国现行税制存在问题分析（1）整体问题：八个不适应宏观：不适应经济运行的周期变化微观：不适应市场经济运行的公平税负要求；“五轻五重”不协调对外：不适应加入WTO，全面开放、国际接轨需要对内：强化税收的财政功能，弱化税收政策调节功能税制改革与收费改革缺乏配套中央税制与地方税制完善缺乏同步，城乡税制割裂

税制结构与主体税种存在缺陷税收征管的体制与方法存在缺陷（2）主要税种存在的问题分析增值税：生产型阻碍技术进步；范围窄（交通运输、建筑安装等行业未纳入），征收抵扣链条不完善；小规模纳税人偏多，税负重，税率偏高；企业所得税：内外两套，法不统一；外轻内重、名高实低；企业税名不规范；所得税基与优惠不规范；企业与个人所得税不协调；消费税：不适应消费模式变化；对生产资料、中间产品征收名不符实；价内税引起消费导向不明；个人所得税：变相工薪税，重工薪轻其他；综合少、分类多、税源流失；税率结构级次多边际高；免征少扣除低；其他税种：农业税、城建税、房地产税三、我国公共收费发展现状（1）公共收费的整体状况与基本问题项多量大，超过税收，繁杂无序，腐败温床（2）农村收费问题与前期探索“三提五统”外集资摊派92年安徽试点税费并收每亩30元93年河北正定试点公粮制95年湖南费改税99年起江苏、安徽全面试点三取消（乡统筹的行政事业、基金集资、屠宰税、义务工）；两调整（农业税、农业特产税）；一政策（村提留征收办法）（3）其他收费问题与前期改革探索

——养路费、——行政事业性收费、——社保收费、——罚没收费、——环保收费、——公检法收费等世界税制改革主要理论与经验基本理论与基本经验：十二字简税制，宽税基，低税率，严征管。核心理论：宽税基，低税率税收弹性的关键因素；同时体现公平与效率；涉及税收优惠与税率结构；短期可能减收长期增收。“分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度。统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。”——转引自《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》

我国新一轮税制改革

基本走向与整体思路

改革目标与原则改革目标:法治分配适应征管（1）统一税法；（2）公平税负；（3）优化结构；（4）提高效率。改革原则：（1）财政收入可持续增长；（2）合理规范中央地方财政关系；（3）总税负略减（重点降增值税、企业所得税、农业税）；（4）整体设计，分步推进，平稳过渡。2、改革重点与步骤改革重点：增值税、企业所得税、个人所得税、消费税、农业税、财产税（物业税）、地方税、进出口税。改革步骤：可能分三步——（1）增值税、进出口税、企业所得税；（2）消费税、个人所得税、农业税；（3)财产税（物业税）、地方税。3、增值税改革（1）转型：生产型消费型存在问题：财政承受能力（全面影响1900~2000亿，只扣机器设备影响950亿）；企业承受能力（扩大征收行业、中小企业）。东北试点：八个行业即装备制造、石油化工、冶金、汽车、船舶、高新科技产业、农产品加工业，扣除范围只扣除设备，不扣除不动产投资。两种选择：一步到位（950亿减收）；三年分步到位（04年40%，05年60%，06年100%）。（2）扩围：逐步扩大征收行业原未列入增值税范围的交通运输、建筑安装、邮电通信、文化娱乐、饮食服务、销售不动产等六行业逐步列入，相应停征营业税，解决增值税抵扣链条不完善；拟先列入交通运输、建筑安装、销售不动产三个行业。（3）完善：小规模纳税人合理界定标准：降低“一般纳税人”门槛，凡生产加工经营生产资料、场地固定、产销便控、会计核算健全的均列入“一般纳税人”合理确定税负：考虑实际税负和进销差率，同时鉴于转型后税负降低，拟改工业小规模纳税人征3%，商业小规模纳税人征2%（原6%—>5%，4%—>3%）放宽发票控制：允许小规模纳税人开具增值税专用发票计算销项税额，由下环节抵扣4、企业所得税改革①改为“法人”所得税，非法人收“个人所得税”。②降低税负至25%，另定较低的中小企业所得税率。③规范税基（所得）：缩小与会计法的利润差异，向外企靠拢，规范计税成本（取消计税工资等）。④清理优惠政策：部分转向财政转移支付；产业导向为主；内外统一；过渡返还；直接转向更多间接优惠；单独制定法规、规范程序、可控、透明。⑤法人所得税与个人所得税协调：两税税基范围协调；扩大两税税基、正列举改反列举；协调两税负担、均衡；消除双重征税——抵免法。5、个人所得税改革①分类制改综合分类结合制——工薪、经营所得、劳务所得三类改为综合制；财产租赁转让等仍分项制；简化征管，分项不作汇算清缴，综合年5万~6万以下也不申报、清缴。②扩大税基——从现在正列举10项左右改为结合反列举，扩大税基覆盖面，堵塞漏洞。③调整扣除——考虑消费水平、居民最低生活保障线、及职工最低工资标准，综合类扣除拟调至1200~1500元（有争议）；一次性单项性不作扣除费用。④调低税率——综合类改为5%~35%五级超额累进税率，起征点以上，2000元以下只征5%（五级为：5%，10%，20%，30%，35%），一次性仍按20%，一次性特高可加成。6、消费税改革①调范围——高档消费品列入（如高尔夫球场、高级皮服、别墅、游艇、房车、高档家电等）；高档消费行为列入（如打高尔夫、赛马、夜总会、五星级场所消费等）；环保消费列入（如资源再生性产品实木家具地板、汞电池等）；停征一般消费品如化妆护肤类、停征轮胎等生产资料（非最终产品）。②调税率——调高烟酒、汽油等垄断性商品税率；高档小汽车也应适度提高税率；降低酒精等生产资料性税率。③价外征——公开透明、引导消费、便于退税。④调环节——鉴于生产环节出现转让定价压低销价、缩小税基逃税，对便于控制产品如汽车，可推至批发零售环节征收。7、物业税（即不动产税）改革改革原则：

轻税、归并、简化改革要点:统一名称，合并征收；减轻税负，规范税基；幅度税率，地方自主；精心评估，合理政策。物业税（不动产税）改革改革难点开征物业税是否会影响房价？税费占房价40％，如税费整合减负，可能导致房价下降；如一次性土地出让金分摊到物业税中长期征收，则房价下降同