内蒙古草原管理和生态保护中草畜平衡制度实施中的问题与对策

内蒙古草原管理和生态保护中草畜平衡制度实施中的问题与对策

草业平衡是《草原法》规定的我国牧场管理的一项基本制度，也是湿地生态保护的重要措施之一。然而,自2002年正式实施以来,该制度的实施效果并不尽如人意:作为以载畜量的调控为核心的草原管理制度,全国重点天然草原的牲畜超载率达31.2%;作为一项草原生态保护的措施,全国草原退化、沙化、盐碱化、石漠化现象依然十分严重。这种局面要求对该制度在制定和实施中存在的问题进行反思。为什么草畜平衡制度不能达到草场的可持续利用———“草畜平衡”的目的?目前,学界对草畜平衡制度在制定和实施过程中存在的问题的反思主要集中在四个方面:(1)技术层面,关于载畜量的计算问题。初级生产力的空间异质性及年际波动性,使得产草量难以准确测定;同时,草地的合理利用率还受到地形地貌等多种自然因素以及不同牲畜对于饲草的差异化的需求影响,所以合理载畜量的确定较为困难。此外,考虑到人工种植和外界购入的饲草料在畜牧业经营中重要性的增加,如何计算这部分饲草料将直接影响到该制度的经济和生态效果。在实践中,对于如何处理产草量的年际波动和使用什么时候的牲畜数量来计算实际载畜量仍然存在争议。(2)社会层面,实施草畜平衡制度对牧民生计的影响。尽管从长期看,草畜平衡与牧民生计之间不存在矛盾,但在现实中,推行草畜平衡制度在短期内会对牧民的生产生活造成负面影响。赛希雅拉通过实证研究表明牧民对该制度反映的问题中最多的是造成牧民收入下降,并指出牧民需要一定规模的牲畜数量来维持生活。草原产草量随气候等条件变化每年发生变化,而牧民对饲养规模的调整受到市场或家畜来源的限制,难以根据产草量的变化及时调整到位。对灾年的模型模拟证实:由于市场的限制,牧民在灾年不能及时调整牲畜数量,严格执行草畜平衡必然使牧民的情况更加恶化。(3)制度的监督执行问题。政府是否有足够的能力来监督执行该政策受到了普遍的怀疑。草畜平衡的执行必须落实到牧户的尺度,但由于草场资源的异质性和波动性,通过现有手段在牧户尺度准确测量产草量几乎不可能。此外,牧民根据自己的经验和生计需求也质疑政府制订的载畜量标准的合理性。因此,根据这样一个本身就有争议的标准来惩罚牧民有失公平。这些因素都使得牧民难以接受草畜平衡制度,从而影响到其执行效果。(4)生态学理论基础。有学者对草畜平衡制度的生态学基础———生态平衡理论在干旱半干旱草场上的适用性提出了质疑,强调了干旱半干旱草场的非平衡生态系统的性质,并在该理论框架下对承载力的概念和承载力管理的有效性进行了反思。以上学者的研究触及了当前的草畜平衡制度中存在的多方面的问题,但未能对这些问题的根源进行系统的阐述。本文将从草畜平衡制度的基本假设出发,对该制度实施中存在的问题的深层次原因进行分析。一、对正行政气动合理载前的刑本文的分析主要基于内蒙古牧区和半农半牧区的情况。内蒙古的草原是我国最为典型的草原之一,该地区经常作为草场管理政策的试点,其经验经常被推广到全国的牧区。因此,研究这个地区的“草畜平衡”制度具有重要的意义。在草畜平衡制度的实施中,各地草监部门通过监测评估草地的产草量,再根据利用率折算成可利用的饲草量,然后根据牲畜日食量折算成合理载畜量,通过对牧民的监督和惩罚来促使牧民以限期出栏的方式达到所确定的合理载畜量,以此避免过牧的发生,从而达到可持续利用的目的。从这个过程可以看出:草畜平衡制度的有效运作依赖于两条基本假设:(1)准确核定草场的载畜量是可能的,并且只要将载畜量保持在承载力范围以内,就可以实现草场的可持续利用。(2)通过政府的监督和制裁机制,可以有效地调节牧民行为,使牧民按照政府核定的合理载畜量来饲养牲畜。这两条基本假设,前者涉及政府对草原生态过程的认识,后者涉及政府对牧民行为的认知。同时也联系到该制度运作的两个基本环节———核定合理载畜量,执行合理载畜量。本文将分别从生态学理论基础和牧民行为两方面,来验证这两条假设的合理性。在生态方面,通过对草畜平衡思想的生态学基础,以及新草场生态学的相关文献的梳理,对干旱半干旱地区进行固定承载力管理的适宜性进行分析。在牧民行为方面,本文基于2007年7月至2010年3月期间,在内蒙古阿拉善盟、苏尼特左旗、东乌珠穆沁旗、克什克腾旗等地的实地调查数据和案例来进行分析。在实地调查中,在以上旗县随机选择了137户牧民进行深度访谈,并在克什克腾旗的2个村庄进行了参与式观察。二、结果(一)两个非平衡生态系统的关系“草畜平衡制度”的管理方式是通过计算承载力以控制放牧率,使草场的利用强度不超过草场的承载力,从而避免过度利用。这种方式是依据平衡理论管理草场的主要手段,其生态学的理论基础是克莱门茨的演替理论。该理论认为每个系统都存在一个承载力,该承载力是由一系列能够决定该系统初级生产力的生物物理因素决定的,包括平均降水量、土壤类型及其他生物物理因素等。而一块草场在某个时段的实际承载力是由该草场的状况决定的,草场状况的评价变量包括植被组成、单位面积的产草量、植被盖度等。平衡理论强调生物负反馈机制的重要性,比如牲畜数量的密度驱动规则,以及牲畜密度对于植被组成、盖度和初级产量的反馈。应用到畜牧业管理中,平衡系统是一个稳定系统,单一品种的牲畜业经营和定居饲养是这一系统的主要管理方式。只要控制载畜率并按计划放牧就可以实现资源的可持续利用;而牧民也更趋向于获得土地的所有权,通过围栏明确边界,牲畜实行圈养或在固定范围内划区轮牧;因为降水相对丰沛和稳定,可以通过种植人工饲草料来增加产草量。总之,基于克莱门茨演替理论等平衡理论模型,严格控制载畜率就可以成功管理平衡生态系统。我国目前的草场管理就是基于这一套理论而进行的。但实际上,我国北方草场大部分都属于干旱半干旱草场,这类草场的生态过程呈现出与平衡生态系统不同的特征。出现于20世纪90年代的非平衡理论(近年来也有学者将其称为“新草场生态学”)指出,在干旱半干旱地区,草场生态系统主要由随机的非生物因素驱动(主要指降水量)。变数很大的降水量使得草场初级生产力具有高度变异性和不可预测性。在这种情况下,牲畜数量并非影响草场植被的主要因素。因为在草场资源时空变异巨大的地方,牲畜数量很少能够达到按照平衡生态理论计算的承载力阈值。相反,剧烈的降水量变化带来产草量的巨大波动,因此,在很大程度上牲畜数量是由降水量决定的。在这样的非平衡系统中,由于竞争导致的密度驱动模式对于牲畜数量仅起很微小的作用。尤其当极端干旱时间持续超过一年时,牲畜的死亡率会非常高,但是这与畜群密度大小没有关系。由于牲畜数量的变化并不是植被变化的原因而是结果,所以在非平衡生态系统中承载力难以预测和应用,而通过控制载畜量也不一定能实现草场的可持续利用。对于非平衡生态系统,存在另外一套管理模式。由于气候多变和自然灾害多发,饲养多种牲畜可以充分利用不同的自然资源以及分散风险,同时根据降水多少移动畜群,可以最大效率地利用自然资源和减少牲畜损失。而固定的承载力在非平衡生态系统中是没有意义的。降水量多时,牲畜量超过所谓承载力也不会引起草场退化;降水量少时,就是将牲畜量控制在承载力范围内也同样会出现退化。因此,在具有非平衡生态系统特征的草原上,支持“草畜平衡制度”的基本生态学假设:“准确核定草场的载畜量是可能的,并且只要将载畜量保持在承载力范围以内,就可以实现草场的可持续利用”是不能成立的。基于平衡系统理论和非平衡系统理论而形成的草场管理模式存在显著的差异,所以,对草场的生态过程的判断对于草场管理而言就极为重要。是牲畜还是降水决定草场的健康状况的争论激发了许多实证研究。目前比较趋于一致的观点是,仅仅将系统分为密度驱动类型和非生物因素驱动类型,无疑将现实世界的生态系统简单化了。很多研究证明了所谓的“平衡”和“非平衡”应该是处于一个连续波谱的两极状态,实际上很多草地生态系统既非“平衡”也非“非平衡”,而是同时兼具两者的特征[19,20,21,22,23,24]。实际上,这两类环境之间的区别经常是模糊的。在这两类特征明显的环境之间,通常是渐变的。比如在一些地方,在湿润年份,也许会表现出相对稳定的、可预测的平衡系统特点;而在干旱的年份,则会显现非平衡、不确定以及偶发事件驱动的模式。同样,在任何一个区域内,会有一些小的地块呈现出相对平衡的模式特点(如水分条件较好的相对湿润的低洼地,年际间产草量变动较小),而在更大的尺度内,呈现出非平衡的动态模式,第一生产力年际间变动剧烈。大量研究表明,在降水量变异系数(rainfallcoefficientsofvariability)较大的干旱草场,运用非平衡模型更适合,因为这类地区的植被覆盖度、组成和生产力主要是由降水量决定的,而放牧强度的影响微乎其微。基于此,许多研究人员认为平衡系统和非平衡系统在实际中都存在,取决于不同的时间、空间尺度。鉴于现实状况的复杂性,单纯地使用平衡生态系统理论来指导草场管理是不合时宜的。然而,在中国北方干旱半干旱草场,“过牧”被普遍认为是草场退化的主要原因。因此,现行的草原治理措施都围绕着“减畜”展开,而无视具体的时空尺度,尤其是忽视干旱半干旱地区的气候不确定性所带来的影响。目前“草畜平衡”制度中出现的众多问题,其根源或许不是前文所提到的承载力确定的技术层面的问题,而是该方法是否符合目标生态系统特点的问题。(二)农牧民对依托家民主业务的前置条件和规模决定的认识调节牧民行为是实施草畜平衡制度的第二个环节。该制度试图让牧民将牲畜数量维持在一个较低的水平,以保证在干旱年份草料充足。虽然也考虑到气候变异,但实际采用的是数年的平均产草量,试图将牲畜数量维持在一个相对固定而保守的水平,来达到生态系统的平衡。但是实践表明,在气候变化剧烈的系统,采用固定的或保守的载畜率是不合适的,同时对于牧民来说成本也很高。因为在湿润年份,因降水充足而丰沛的草场不能得到充分利用,降水量越大,维持保守承载率的机会成本就越高;而在极端干旱的年份,饲草仍然不够。锡林郭勒盟的实证研究佐证了这一结论18。另外,即使能精确预测下一年的承载力,畜牧业生产周期和市场特点决定了牲畜数量不可能随年度产草量进行调整。在降水充分的年份,以下因素阻碍了牧民迅速增加牲畜:(1)母畜繁殖能力的限制:2岁及2岁以上的母羊才具有繁殖能力;如果受灾,牧区牲畜数量的灾后恢复在气候正常的条件下至少也需要4年时间;(2)信息的限制和市场的缺失:母畜的市场交易几乎没有,牧民只能依靠自己的关系和运气找到购入母畜的机会。在干旱年份,以下因素阻碍了牧民减少牲畜:(1)过低的市场价格:干旱时牲畜市场价格很低,牧民不到万不得已,不会亏本出售;(2)牧民与未来降水量的赌博:牧民总是渴望来年降水量正常甚至是丰年,因此总是想尽办法维持自己的牲畜规模,以保证能在未来抓住有利的自然条件,增加畜牧业收入,从而弥补之前牲畜饲草料投入成本,甚至期望将前几年的亏损都弥补回来;(3)对于以畜牧业为生的牧民来说,牲畜是其基本的生产资料,可持续的生计是其经营的核心,他们在干旱时也要尽量保持基本的畜群,以免危及未来的生存。从客观上来说,上述因素都限制了牧民根据政府给定的载畜量标准来调节畜群的规模。那么,在主观上,牧民在具体畜牧业经营中如何确定牲畜数量?政府根据“草畜平衡”限定的饲养规模在牧民的畜牧业经营决策中是否起作用?田野调查结果表明,牧民对于畜群规模的决策是多因素影响下的综合决策。牧民对畜群规模的确定有一个上限和下限,是一个集生计、可支配资源、市场等因素的综合决策过程。最低畜群规模主要是为了保证家庭的正常生计和畜牧业经营,即作为经济来源,满足生产成本和生活开支。如在访谈中,牧民普遍提到:“牲畜数量不能太少,太少了不够生活。”最高畜群规模是家庭可支配资源所能支持的规模。调查结果表明,家庭可支配资源主要是现金和劳动力。目前我国草原牧区以小牧户经营为主,主要使用的是家庭的劳动力,劳动力不足会成为限制饲养规模的因素。现金主要是为了补饲或者租草场。这两项成本与牲畜规模成正比,在遭灾时,现金流的限制就会起到关键作用。对于不同环境下的牧民,其上下限的标准有所不同,与当地的自然条件和经济背景有关。对于牲畜特别多或特别少的牧民而言,保证不高于上限或不低于下限成为其确定畜群规模的根本依据。但大部分牧民则在这个上下限之间的空间里决策。出栏是牧民调节畜群规模的主要方式。在调查中,我们通过开放式访谈请牧民列出其在出栏时考虑的因素。表1显示了牧民提到的因素,以及考虑相应因素的牧民在所有被访者中所占的比例。从中可以看出,影响牧民出栏的因素包括:(1)越冬草料的量,主要是打草场和人工草地上打的草和放牧场上剩余的草,较少包括从外界购入饲草料,该项主要受当年的气候的影响。(2)家庭生活的开支。(3)畜产品价格。(4)草畜平衡制度,包括了对牲畜数量和畜种的控制,如禁止养山羊的政策。此外,少量牧民还提到其他因素,如一些牧民将“扩大畜群规模”或“保持一定的畜群规模”作为其出栏的根本原则,而规模本身是劳动力、生活开支等因素的综合结果。另外有牧民提及禁牧、劳动力、畜牧业发展规划等方面的考虑。总体上看,前四个因素是牧民提到的最普遍的因素,其中越冬饲草料是最主要的影响因素,其次是家庭的消费需求,而畜产品价格和草畜平衡制度的影响则相对较小。这表明牧民对畜群规模的决策是多因素影响下的综合决策,草畜平衡制度对牧民牧业决策的影响较小。综上,一方面,牧民对牲畜的调整客观上受到了信息、市场、畜牧业生产周期的限制,不能根据剧烈而随机波动的降水来及时调整;另一方面,主观上,牧民对畜群规模的确定是一个集生计、可支配资源、市场等影响因素的综合决策过程。因此,牧民对牲畜数量的调整受到多方面因素的制约,而不仅仅是对政策做出线性反应。“草畜平衡制度”中关于牧民行为的第二条假设:“通过政府的监督和制裁机制,可以有效地调节牧民行为,使牧民按照政府核定的合理载畜量来饲养牲畜”也是不成立的。这也解释了为什么牧民不遵守“草畜平衡制度”。为了应付政府的强制规定并躲避惩罚,牧民自然有其自己作为弱者的“武器”,比如我们在访谈中发现,针对每年年末的牲畜检查,有牧民把牲畜赶到山里藏起来,或把牲畜赶到牲畜少的人家棚圈以顶数。顶数带来了实际上的混乱,因为最后嘎查自己也不知道实际上有多少牲畜。三、草前的从人-草-畜禽关系处理过于内容化“草畜平衡制度”中进行的“承载力”管理,实质是为了便于政府对资源进行自上而下的统一管理。其背后的逻辑在于:利用现代科学技术可以高效地、持久地利用草场,因此只要将每户牧民饲养的牲畜控制在计算得到的承载力范围以内,就可以在行政上很方便地管理草场以达到永续利用的目标。然而,本文研究结果表明,草畜平衡制度中对于人-草-畜关系的处理过于简单化。从生态学方面来讲,在畜草关系中,草畜平衡制度建立在平衡生态系统理论的基础上,忽视了干旱半干旱草原具有非平衡生态系统特征的一面;从牧民行为方面来讲,在人-畜关系中,草畜平衡制度建立在政府可以有效调节牧民行为的假设上,而忽视了牧民的养牧行为实际上是一个多因素影响下的综合决策,并且受到了生计、市场和生产特征的制约。由此可见,草畜平衡制度的两条基本假设都过于简单化,在复杂的现实社会中难以成立。政府对草场承载力的制定和强制执行体现了试图通过标准化来管理复杂的自然生态系统和社会系统的尝试,这与所谓的“科学林业”如出一辙,都是试图将人与自然的关系简单化、