建立有效维护农民工合法权益的养老保险关系转移接轨机制研究

建立有效维护农民工合法权益的养老保险关系转移接轨机制研究

农民工问题是中国经济和社会发展的总体重点。解决农民工问题是构建和谐社会的战略任务,其根本就是维护农民工权益和改善农民工就业环境。当前需要认真研究解决的一个突出问题就是农民工的社会保险关系,特别是养老保险关系能够转移接续,以切实维护农民工在流动就业中的社会保障权益。近年来,国家、省(市)政府及相关部门高度重视农民工问题,先后制定出台了一系列保障农民工权益和解决农民工养老保险问题的政策措施。这些做法使农民工的社会保障问题得到了不同程度的解决,在一定程度上,维护了农民工的合法权益。但是,与农民工流动性强相适应的养老保险关系转移接续机制还未真正建立起来,农民工的合法权益时常受到严重损害。因此,本文重点探讨如何建立有效维护农民工合法权益的养老保险关系转移接续机制。一、养老保险制度影响社会协调发展的路径1.建立农民工养老保险关系转移接续机制是养老保险制度权利与义务对等的内在要求。权利与义务对应是社会保险制度存在的前提条件。目前,农民工流动到其他地区都会碰上社会保险关系转移接续难的问题。他们在不同统筹地区流动时,只转移养老保险关系和个人账户累计储存额,统筹基金并不随同转移。当前,全国多数地区实行的是“市县级统筹+省级调剂金”的养老保险制度模式,并没有实行全国统筹,在财政分灶吃饭、基金独立核算、确保养老金按时足额发放的责任由当地政府承担的现行体制下,养老保险关系转移意味着责任转嫁,转入地要承担的是养老金支付的无限责任。养老保险制度本身的这种差异,使得社会保险关系的转移和对接问题困难重重,严重影响和阻碍着我国城乡居民和劳动力的流动,对经济社会协调发展产生了不利影响。因此,建立农民工养老保险关系转移接续机制具有很强的现实意义和长远意义。2.建立农民工养老保险关系的转移接续机制是当前切实维护农民工合法权益的紧迫要求。四川、湖南等农民工输出大省,每年输出到省外的农民工多达千余万人,这些农民工到城市务工后,多数单位按当地企业职工基本养老保险规定,为他们建立了养老保险关系,让农民工与企业其他职工一样享受社会保险待遇。但由于农民工流动性大,经常变换工作岗位和工作地点,而对多数农民工来说,认为办理基本养老保险关系的转移和接续手续较烦琐,特别是农民工在跨省流动时,国家没有相关政策规定,造成农民工退保现象严重,其保障权益受到严重损害。因此,如何实现跨省农民工基本养老保险关系转出和转入后的顺利接续,是当前切实维护农民工合法权益的紧迫要求。3.建立农民工养老保险关系的转移接续机制是完善社会保障制度的必然要求。目前,我国养老保险发展的地区差距十分明显。无论在历史债务上,还是在现行养老保险制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。这种养老保险制度的地区差异还将扩大,这样必然会影响到农民工养老保险关系的转移接续,也会影响到社会统筹基金的转移,更会影响到养老保险制度实现省级、全国统筹的进程,而且这个问题是不可回避的,只会越拖越严重。因此,加快建立农民工养老保险关系的转移接续机制是完善全国统一的养老保险制度的必然要求。二、养老保险关系转移接续难建立农民工养老保险关系转移接续机制是一个漫长的历程,将面临严峻的挑战。目前,建立农民工养老保险关系转移接续存在以下几个突出问题。1.总量较大,流动性强,现行制度不能适应养老保险关系的转移接续。目前,我国农村劳动力约5.1亿人,农民工约2亿人,1约占我国城乡劳动力总数的1/4,农村劳动力总数的2/5。据农业部调查,40%的农民工没有固定工作,平均就业8~9个月。3个月以下占11.3%,4~6个月16.3%,6~10个月73.3%,10个月以上的7.8%。2调查表明,近90%的农民工准备回家养老,但现在全国社会养老保险经办机构缺乏城乡协调对接机制,返乡农民工养老保险关系和养老保险社会统筹基金不能转移,只能选择退保。如广东省农民工的退保率长期维持在95%以上。退保时只退个人缴费部分,但绝大多数企业和农民工对养老保险只退个人账户中的个人缴纳部分的做法反响和意见很大。有的企业负责人认为,现行做法是企业尽了责任,政府得了实惠,农民工丢了权益。一些地方农业部门负责人认为,现行社会保障制度是继“剪刀差”、征地之后对农民的第三次掠夺。2.政策不统一,农民工养老保险关系转移接续难以根本解决。目前,全国各省、市在农民工养老保险问题上认识很不一致,进展也很不平衡,参保的模式也是多种多样。少数几个城市,如上海和成都虽然同实行综合保险,有人戏称为“地方粮票”,上海模式以地域为界,成都模式以户籍为界,而且在费率和待遇上又不一样,互不承认,在地域之间养老保险关系无法转移。这种局面不利于省级统筹的实现,更不利于全国统筹的实现。由于几种制度间缺乏统一、规范的连结点,一旦农民工跨省转移后,个人账户规模和缴费年限的计算将会成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。3.社会保险经办机构现有管理体制不适应建立农民工养老保险关系的转移接续机制。长期以来,对农民工参保基本上是照搬城镇职工的制度,缺乏适应农民工特点和要求的管理办法和机构。例如,由于缺乏便于农民工参保、转保、续保和退保的办法,外来农民工频繁变动工作,社会保险部门面对繁琐的手续,普遍穷于应付,有的外来农民工更换新工作后又常常被迫中断参保和退保。而机构设置又受到严格限制、人少事多,基层经办机构往往一人多岗,就是最基本的内控要求都难以满足,工作经费也缺乏保障。由此看来,经办机构现有管理体制严重不适应农民工养老保险关系的转移接续需要。4.地区间社会保险责任分担越来越不合理。现行养老保险的转移办法与养老保险的责任相分离,农民工为发达地区的经济建设作出了贡献,退保后将社会统筹账户的基金留在了发达地区,发达地区政府没有对其承担社会养老责任,实际上“只保不养”。农民工大量返回不发达地区,不发达地区又不得不在缺乏保险资源的情况下承担对农民工的社会养老责任。由于统筹基金难以调剂,社会保险的不公平就进一步由工农和城乡之间的不公平发展到了地区之间的不公平,社会矛盾随着时间的推移将进一步激化,将增加社会不稳定的因素。三、为工人和农民建立一种基于保险关系转移的续期机制的具体建议1.农民工特点的社会保险养老保险关系的主体由受政府行政部门委托的社会保险经办机构、用人单位和劳动者三部分构成,具有强制性和唯一性两个主要特征,其内在要求是:必须依据有关法律法规建立养老保险关系;社会保险关系不得重复,必须予以养老保险关系的转移接续。基于以上两点考虑,建立和完善适合农民工特点的社会保险法律和法规尤为重要。因此,应站在构建社会主义和谐社会的高度,坚持以人为本和科学发展,抓紧制定全国性有关农民工纳入现有基本养老保险制度框架的法规。要明确企业缴纳农民工养老保险的法律和社会责任,通过立法来强制推行此项工作,做到有法可依、有章可循,从而使每一位农民工都能纳入养老保险这张“安全网”,解除其后顾之忧,方便其养老保险关系的转移接续。2.转移企业参保,建立社会统筹基金抓住建设社会主义新农村这一有利时机,针对农民工流动性大的特点,坚持分类指导、稳步推进,积极探索、研究、制定农民工社会保障权益不受损害的养老保险关系转移接续办法。一是农民工在转出地参加了基本养老保险制度,跨省转移到参加农村养老保险制度的,转出地应在转移个人账户全部储存额的基础上,转移企业为该农民工缴纳的社会统筹基金部分,转入地社保机构应全额记入到该农民工的个人账户。社会统筹基金全额转入到农村养老保险个人账户有利于提高农民工养老金待遇水平,增强保障能力。二是农民工在转出地参加了基本养老保险制度,跨省转移仍参加基本养老保险制度的,转出地应在转移个人账户全部储存额的基础上,转移企业为该农民工缴纳的社会统筹基金部分,转入地应按规定个人账户部分全额记入农民工个人账户,转入的社会统筹基金列为转入地的社会统筹。三是农民工户籍所在地未开展农村养老保险的,如本人申请终止养老保险关系,社保机构可一次性支付其个人账户中的全部储存额资金。愿意继续保留养老保险关系的,可先行转入到户籍所在地县级社保机构,由户籍所在地的县级社保机构保留其转移的个人账户并按规定计息,以后重新就业时接续或转移养老保险关系。3.养老保险关系难以实现农民工养老保险关系必须突破现行制度设计的局限,建立一种可在区域内转移接续的养老保险制度体系。因此,在区域内尽快建立一个具有较强动态调整和服务功能的农民工养老保险关系转移接续的服务系统,可以较大程度上解决因农民工流动性而造成的养老保险关系难以转移接续的问题,也可以逐渐形成一种各地区之间农民工养老保险关系能“无缝衔接”、自由转移的制度体系。农村社会保障是一项系统工程,这里的动态调整、服务功能不仅指国家应该制订相关的支持农民工流动就业和养老保险动态调整的政策,还应该建立相应的清算机构,通过有效的制度安排和现代化的网络技术服务使农民可以方便缴费和享受保障。建立清算中心的初步设想是,各地按照当地农民的身份证号进行管理注册登记,为农民工建立一份唯一的农村养老保险账号,每年通过清算中心进行一次省际间清算,将农民工的社会保险费转移到其名下的养老保险账户中,以保障农民工的基本生活。4.参保单位的参保按照转入的不同方式,基金管理分以下几种情况:转入到基本养老保险的,由转出地社保机构向转入地社保机构转移其基本养老保险关系和个人账户全部储存额资金及农民工参与社会统筹部分基金;转入到农村养老保险基金的,由转入地社保机构纳入农村养老保险基金管理,将农保基金纳入财政专户管理;转入到农民工养老保险基金的社会统筹基金,由省级社保机构统一归集管理,专户储存、专款专用,并按照国家有关规定委托养老基金投资机构进行运营,投资运营收益并入基金。5.建立和完善社会养老保险制度,提高依法参保缴费意识健全和规范社会保险经办机构建设,加强宣传工作,加大监察力度,建议劳动保障部结合政府