英国社会保障制度的经验对我国的启示

英国社会保障制度的经验对我国的启示

2010年10月，《中华人民共和国基本法》（以下简称《宪法》）通过，并于2011年7月1日结束。《社会保险法》是我国首部关于每个公民福祉保障的法律,涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种。在我国社会保障事业发展与改革处于关键时期的当前,该部法律的颁布无疑具有重大意义。1942年于英国诞生的《贝弗里奇报告》旨在为英国政府在战后建立全面的社会保障制度提供技术设计和政策建议。半个多世纪以来,该报告影响了整个世界的社会保障建设和发展进程,被业内人士称为福利国家的奠基石和现代社保制度建设的里程碑。其所提出的诸多理念和方法仍闪烁着智慧的光芒。从报告体现的原则、观点来分析我国的《社会保险法》,无论对我国社会保障理论的发展,还是对我国社会保障事业进一步的改革实践,都有着重要的参考价值和借鉴意义。解读我国《社会保险法》2010年10月通过的《社会保险法》首次以立法形式确立了社会保险制度的基本框架,重点对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳领取等作出了明确规定。《社会保险法》的出台为我国社保制度的改革提供了基本法律依据,实现了社保制度由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。自此,公民共享改革发展成果势必会更好更快地落到实处。《社会保险法》的亮点。一、覆盖全民,统筹城乡。在“覆盖全民”方面,《社会保险法》规定,要将我国境内所有用人单位和个人都纳入社会保险制度的覆盖范围。其中,基本养老保险制度和基本医疗保险制度明确要覆盖城乡全体居民。具体来说,用人单位及其职工应当参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险;无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险;农村居民可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗;城镇未就业的居民可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险;进城务工的农村居民依法参加社会保险;公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。工伤保险、失业保险和生育保险制度则要求覆盖所有用人单位及其职工。在中国境内就业的外国人,也应当参照这部法律参加我国的社会保险。在“统筹城乡”方面,一是将新农保制度纳入了基本养老保险的调整范围,并预留了逐步建立和完善城镇居民社会养老保险制度的发展空间;二是将新农合纳入了基本医疗保险的调整范围,授权国务院规定管理办法;三是规定进城务工的农村居民与其他职工一样依照本法参加社会保险。此外,《社会保险法》明确了被征地农民的社会保险问题,强调被征地农民到用人单位就业的,都应当参加全部五项社会保险;未就业,转为城镇居民的,可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险,继续保留农村居民身份的,可以参加新农保和新农合。二、社保接续,医保改善。基本养老保险关系转移接续不畅,已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于转移接续难,造成了劳动者参保积极性不高、限制劳动力跨区域流动和劳动者退保等问题。此次通过的《社会保险法》将转移接续上升为法律。第十九条规定:个人跨统筹地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算;个人达到法定退休年龄时,基本养老金分段计算、统一支付;具体办法由国务院规定。第三十二条规定:个人跨统筹地区就业的,其基本医疗保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。这样,社会保险关系可以跟着人走,缴费年限可以在全国范围内累计计算,养老保险关系转移接续手续更加方便,为劳动力流动打开了方便之门。基本医疗保险待遇在两方面加以改善。其一,为缓解个人垫付大量医疗费的问题,《社会保险法》规定了费用直接结算制度。在参保人员就医发生的费用中,应当由基本医疗保险基金支付的部分,由社保经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算。同时要求社保部门和卫生部门建立异地就医医疗费用结算制度,方便参保人员享受待遇。其二,在明确应当由第三人负担的医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围的同时,该法律规定,医疗费用应由第三人负担,如果第三人不支付或者无法确定第三人的,由基本医疗保险基金先行支付后,再向第三人追偿。这样就减轻了患者的负担。三、强化征收,加强监管。《社会保险法》完善了征缴制度,增强了征缴的强制性。《社会保险法》第六十三条规定:用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。如果用人单位不依法给职工缴纳社会保险,那么相关机构可以从用人单位存款账户直接划拨社会保险费。第八十六条规定:用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。可见,《社会保险法》强调了用人单位缴纳职工社会保险费的义务,保障了受益人应得的权利。《社会保险法》就社会保险基金监管问题也作出了原则性阐述。第六条规定:国家对社会保险基金实行严格监管。国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度,保障社会保险基金安全、有效运行。县级以上人民政府采取措施,鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。值得注意的是,该法还专设一章,对社会保险监管作出具体规定:统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会,掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督;各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。《社会保险法》的争议。一、统筹层次问题。在我国社保事业运行过程中,由于统筹层次太低派生出了众多其他社保制度的缺陷。因此,如何提高统筹层次一直是制度建设中最值得关注的问题。统筹层次不提高,就无法保障社保基金的投资方式,无法促进全国统一开放的劳动力市场的形成,无法解决我国幅员辽阔、区域发展不平衡问题和东部支持西部、城市支持农村的问题。鉴于目前各地已基本实现基本养老保险基金省级统筹,《社会保险法》在第六十四条就提高社会保险统筹层次作出明确规定:基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。之所以以“逐步实行”为统筹节奏定调,很大程度上是因为我国地区发展差异很大,当统筹层次提高的时候,将会导致不同地区的利益失衡。实际上这也是以往统筹层次较低的根本原因。发达地区与不发达地区经济发展差异很大,劳动力的流动,特别是往发达地区流动,导致了社保基金的严重不平衡。在这种情况下,统筹层次越高,经济发达地区积极性反而越低。可见,对该项制度的授权性规定,体现了对利益冲突难调的短期回避。二、征收主体问题。目前,我国社会保险费的征收主体是社保经办机构和税务部门,两个征收主体的同时存在,在一定程度上导致社保资金在管理、支付等环节都存在问题。特别是社保基金的监督机构如何跨界监管作为征收主体之一的税务部门,值得商榷。对此争议问题,《社会保险法》第五十九条规定:县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定。可见,关于征缴体制的争论在未来仍会成为社会保险制度改革和完善过程中的焦点。三、公平统一问题。在历次《社会保险法》草案送审过程中,公务员和参照公务员管理的事业单位工作人员是否纳入社会保险体系的问题一直是各方争议的集中点之一。无论是发达国家还是新兴市场国家,实行国家、企业、个人的多层次养老保障,提倡责任共担,一直是社会保障发展的趋势。在当前制度下,让国家完全负担公务员和参公人群的养老费用,不仅增加了我国财政压力,也不利于提高该群体的自我保障意识。特别是在初次分配收入失范的背景下,只有稳步循序推进事业单位和公务员养老保险制度改革,才能增强社会公平性,维护社会稳定和谐。而在《社会保险法》第十条中规定:公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。如此规定表明,该法回避了这一亟待解决的问题,不能不称之为把握改革时机上的遗憾。我国目前社会保障制度的设计和实施存在着身份和地域的差别和不平等,缺乏统一性,这不利于其功能和效率的发挥。我国社会保障制度的改革和发展,应当按照统一性原则,构建缴费标准、待遇支付和行政监管统一的社会保障体系。《贝弗里奇报告》的原则及其福利国家思想《贝弗里奇报告》是一部关于全方位福利问题的报告。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利框架,力图建立完整的社会保险制度,由国家强制实施。不论收入多少,不论风险高低,所有国民都必须参加保险,每人缴费费率相同,待遇标准统一。从操作实践来看,《贝弗里奇报告》拉开了福利国家建设的序幕,对战后的资本主义世界的社会结构重建、政府职能转变影响深远。《贝弗里奇报告》的基本原则。《贝弗里奇报告》福利国家思想的提出是对英国社会保障思想的继承、创新和发展。贝弗里奇认为,只有坚持三条指导性原则,才能从根本上解决战后社会建设面临的贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰五大问题,使援助导向的社会保障体系良性运转。一是在规划未来的时候既要充分利用过去积累的丰富经验,又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制;二是应当把社会保险看成是促进社会进步的系列政策之一;三是社会保障需要国家和个人的合作。这三条原则在继承传统的基础上打破了部门利益限制,从国家整体的角度强调了社会保障作为一项基本的社会政策的重要性,并提出了社会保障发展中政府责任和公民义务相结合的现代社会保障思想。贝弗里奇在报告的社会保险计划中针对全体公民的九种不同情形,提出了涵盖社会救助、社会保险和社会福利的完整的社会保障规划。这种全方位覆盖全民的社会保险计划使福利国家思想从人们的理想转变成为一种具体可行的社会行动方案。《贝弗里奇报告》提出了构建福利国家社会保险计划的六项基本原则:基本社会待遇标准统一;缴费率统一;行政管理职责统一;待遇标准适当;广泛保障;分门别类,适合不同人群。这六项原则集中表达了福利国家的社会保障政策主张。《贝弗里奇报告》的政策思路。尽管我国目前的宏观环境与六十年前英国的形势大不相同,但在建设和谐社会的背景下,如何消除我国改革开放后采取的非均衡发展战略所带来的负面后果,《贝弗里奇报告》可以为我们提供一些有益的思路。第一,社会保障制度的根本目标:维持基本生活需要。即确保每一个公民在任何情况下都不会陷入生活困境。贝弗里奇一再强调的是“让最困难的人过上正常的生活”,但并不保证“过上丰裕的生活”———后者要依靠个人的努力和市场的力量。社会保障应以保障居民拥有维持基本生活所需要的生活资料为出发点。这既是从人的基本需求出发,也是从国家的经济承受力出发。第二,不能因为经济和财政困难推迟全民社会保障制度建设。由于社会保障制度保障的是最困难的人,以经济困难为借口回避这个问题,是不人道的。更何况,在有效的制度安排下,这一问题并不是没有解决的方案。第三,尽量扩大社会保险制度的覆盖范围,减少社会救济的范围。贝弗里奇严格区分了社会保险与社会救济的范畴。前者是以缴费为前提,没有履行缴费义务则没有享受的权利;而后者则没有这个约束。如果后者范围过大,容易养懒汉。从可持续角度考虑,贝弗里奇认为,应该扩大社会保险范围而缩小社会救济范围。社会保障应惠及全体居民并实行全民的全面保障。第四,合理的制度安排是社会保障得以发展的制度保障。贝弗里奇认为,社会保障制度的建设是一项系统工程,涉及到社会的方方面面,也涉及到社会各利益集团的利益。因此,要推进这项制度建设,社会保障制度的规划需要一个跨部门的协调委员会来完成。《贝弗里奇报告》对我国《社会保险法》及社保事业改革发展的启示《贝弗里奇报告》和英国社会保障制度实践的成功经验对我国《社会保险法》的完善,对社会保障制度的改革和发展无疑具有启迪意义。我国要加快现代化建设的步伐,必须在立足于现实国情和文化传统的基础上,大胆吸收和借鉴人类一切优秀文明成果。关于《贝弗里奇报告》的启示应注意以下几个方面。关于社会保障理念的构建。在各国社会保障制度发展实践中,先进理念的确立优于制度的设计,合理的制度设计优于技术方案的选择,这是建设社会保障体系的一条基本逻辑。《贝弗里奇报告》在指导性原则中将社会保险制度看作是提供收入保障、消除贫困的一项基本的社会政策,在社会保险计划基本原则中强调社会保险是全方位的广泛保障;要分门别类,适合不同人群。这些都可以看作是对贝弗里奇福利国家思想的概括,即维持基本生活需要,全面保障。而我国《社会保险法》在总则第三条中阐述:社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。二者具有高度的契合。在社会保障理念构建的问题上,需要把握好社会保障政府责任与公民义务的关系。第一,政府必须承担制度设计和立法的责任。虽然《社会保险法》的出台对社会保险事业的规范及对公众参与的引导都具有里程碑式的意义,但是,该部法律本身还有值得商榷、修订和完善之处,也应看到社会救助、社会福利等社会保障范畴同样亟需法律的指引和规范。而关于社会保障制度设计及履行实施的进一步改革、发展仍然任重道远。第二,政府要承担社会保障的监管责任。社会保障是一项复杂的系统工程,从制度建设到实践操作,需要多个部门、领域和环节的协调、配合与运作。因此,加强对社会保障的监管是政府义不容辞的责任。更重要的是,政府有调动社会公众共同承担社会监督的责任。第三,政府要承担社会保障财政支持的责任。社会保障作为一种公共产品和社会服务,只能以政府为主导进行提供。政府承担社会保障责任最根本的就是扩大政府在社会保障领域的财政支出。《贝弗里奇报告》对适当的社会保险待遇标准定性为:待遇高低适度,享受期限适当。其目的是,即使没有其他经济来源,提供的基本生活收入足以满足全民基本生活需要。对我国来说,需要进一步提高保障水平,注意缩小相关群体的待遇差别。继续提高基本养老金水平,建立随经济发展和工资、物价增长而正常调整的机制;继续提高医疗保险保障水平,提高医疗报销比例,并缩小城乡差距,在减轻住院和大病负担的基础上,积极推进门诊费用统筹。第四,在个人责任方面,《贝弗里奇报告》在其指导性原则中明确社会保障必须由国家和公民共同承担责任,不要被经验积累过程中形成的部门利益所限制。我国当前仍未将公务员和参公人员纳入社保体系中来,明显使该类人群社会保障权利和义务不对等,这无疑是一个迫切需要研究和解决的重要问题。关于社会保障制度的统一。《贝弗里奇报告》在构建福利国家社会保险计划的基本原则中特别强调了基本待遇标准统一,缴费率统一,行政管理职责统一。在实际规则制定中,待遇统一上,不考虑因失业、伤残或退休而中断的原收入为多少;费率统一上,实施强制保险,要求每一个参保人及其雇主以统一费率缴费,而不考虑其经济状况;管理统一上,对于每一个参保人来说,不管享受多少种待遇,缴费每周只能一次,全部缴费都进入独立的社会保险基金,各种待遇和其他保险支出都从该基金列支。而我国目前在社会保险基本待遇标准和缴费标准上,省级之间、群体之间存在着明显的不统一和不平等现象。尤以东中西部之间、城乡之间社会保险水平差异大,和企业缴费负担重、而公务员群体所在单位靠财政负担、无需缴费形成的鲜明对比最为典型。在社会保险管理过程中,存在着社会保险费征收主体不统一、城乡养老制度不统一、新农合与城镇居民医保管理体制不统一等现象和问题。这些都需要我国社会保险相关制度按照统一性原则,不断修正和完善各项政策、措施,规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,促进和维护全国统一劳动力市场的形成,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定。关于社会保障体制的完善。当前我国社会保障体制建设面临的新情况和新问题主要有:工业化加速,对社会保障发展形成动力和压力;城镇化不断推进,城乡结构急剧变化;人口老龄化来势迅猛,社会保障长期资金平衡压力巨大;市场化和就业方式多样化,凸显了我国社会保障的管理制度和服务能力不适应;经济全球化加深给社会保障带来多重挑战。为此,根据英国建立社会保障的实践,结合我国实际国情,我国完善社会保障体制