信用评估与市场信用分类监管

信用评估与市场信用分类监管

信用损失是中国社会主义经济体制发展和完善过程中市政秩序恶化的主要原因。信用不但是一种交易道德规范,也是市场经济法律制度建立的基准。如果信用严重缺失,严刑峻法也难以阻止普遍的对市场秩序的破坏。十二届全国人大一次会议审议的国务院机构改革和职能转变方案提出,要改革工商登记制度,将“先证后照”改为“先照后证”,将注册资本实缴登记制改为认缴登记制,并放宽工商登记其他条件。改革工商登记制度后,除涉及国家安全、公民生命财产安全等外,不再实行“先证后照”。面对新的形势,改变管理理念,从市场主体信用入手似乎是一个重要方向。工商部门加强对信用监管的研究和实施,建立高效统一的信用信息平台,既是一项紧迫的工作任务,也是建立市场监管长效机制的重要内容。一、加强监督管理行为的主要问题(一)规范基础信息披露制度作为国家负责市场监督管理和行政执法有关工作的执法机关,在日常监管中,工商部门已经初步建立了以动态经济户口管理为基础,实施事前预警、事中监管、事后查处的长效管理框架机制,并尝试通过实施市场信用分类监管,发挥市场主体信用的作用。结合新形势新要求,目前迫切需要做好三方面的工作:第一,对经济户口内容进行分类。根据国务院改革工商登记的要求,从信用监管的角度,今后市场主体的有关数据需要分为三类:第一类为市场主体基础信息。基础信息作为市场主体信用的基点,主要是市场主体名称、地址、类别、法定代表人或负责人、设立时间。基础信息披露的真实性是整个市场主体信用的基点。第二类为市场主体经营信息。主要从市场主体备案信息和声明信息中获取。第三类是对市场主体的监管信息。主要是市场主体违法情况记录。第二,针对经济户口不同内容制定规则作为信用监管的依据。对第一类基础信息,应规定及时性准则,明确市场主体负有在法定时间内对变动情况及时变更的义务,否则承担法定责任。对第二类经营信息,似应制定类似《上市公司信息披露管理办法》的部门规章,对市场主体备案信息和声明信息提出法定要求,以作为信用评价的准则。如规定信息披露义务人及其真实、有效、完整、及时地披露信息的法定责任,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,规定信息披露的形式,再如可以规定市场主体应采用何种文件备案和声明,如说明书、公告书、定期报告和临时报告等。对第三类监管信息,可参照交通违法记录给予类似分值,以及对违法情况是否公开和哪些必须公开作出部门规章级的规定,并客观表述此类记录。这里要特别说明的是市场主体基础信息。基础信息的真实、有效、完整、及时是整个市场主体信用的第一关,基础信息包括市场主体名称、地址、类别、法定代表人或负责人、设立时间等。此类信息内容简单,但使用频率最高,最受关注,存在问题也最多。主要原因是其真实性存在问题。例如市场主体的地址是否真实(确保真实有许多技术问题,例如临时用地上所建的商业用房如何表述地址等),法定代表人或负责人是否真实有效,设立时间是否有所改动等。对此应当制定详细的规则,对信息更替的及时性做出法律性要求,甚至对及时变更情况进行信用考量。在国家调整市场主体准入政策后,应抓紧先对全部市场主体基础信息逐一进行核对甄别。第三,尽快建立全国性市场主体信用信息公开查询机制。信用的社会效益在于公开。我国市场主体的活动范围是全国性甚至是世界性的,应当尽快建立全国统一的市场主体信用信息公开查询机制,这样不但可以产生社会效益,还可以部分解决市场监管部门宽进严管的难题,并随同解决一人公司重复登记问题、污点法定代表人控制问题等。(二)有问题的市场行为真实是信用的基础。监管部门和市场主体之间存在信息不对称,真实性难以保障。市场主体提供的信息和监管信息必须真实、有效、完整、及时,对这些信息的评价要符合实际。从信息经济学的角度看,市场主体提供的信息是否真实、完整取决于信用制度的激励方式。如信用制度的激励方式有问题,就可能出现逆向选择和道德风险。逆向选择是指不诚实的市场主体驱逐诚实的市场主体。如存在3个问题的某公司如实公布自己的3个问题,而存在5个问题的某公司只公布自己的2个问题,结果导致社会对好的公司反而给出了差的评价。道德风险是指市场主体会利用监管部门的信息美化自己和打击对手。道德风险的典型例子是车辆保险,在那里,投保人会在投保时在保险公司给定的限度内尽量掩盖车辆的问题,并可能故意出险获得赔偿。因此,市场监管部门需要利用博弈论原理建立一套比较精准的信用制度体系来使市场主体披露的信息尽可能真实、有效、完整、及时,使信息评价尽可能统一、专业,保证信用信息质量。这套信用制度体系应当通过初步建立、逐渐完善,逐步达到信用信息被社会查询前,能得到这个信用制度体系一定程度的检验,在下文所说的其他措施配合下,使社会在正常情况下,没有必要质疑他们查询获知的信用信息的质量。(三)信用信息的信用评级和信用担保仅仅建立一套比较完整的信用制度体系还不能解决问题,因为由市场监管部门单独对市场主体的信用进行评价缺乏第三方证明,也让监管部门承担了沉重的责任负担。参照国外的经验,在一个信用市场中,需要发展大量信用调查、评级、审计、担保的机构,让这些机构专门挑市场主体信用信息披露中的“问题”。监管部门要给这些机构机会,这些都应当在信用制度体系设计中预先做出安排。例如,可以仿照证监会的保荐制度,设计让一些股份有限公司、上市公司等在提供规定的信用信息时,进行事先保荐审查。再如,监管部门可以在发布的市场主体信息下加一个注解,说明哪些信息评价机构对此信息进行了调查、审计、担保等。发达国家为市场主体信用建立了众多的评价机构,有许多成熟的方法可供我们借鉴。(四)分层次:信用信息评价的监督第一个关口是自律。市场主体信息首先应当由市场主体自身保证其提供的信用信息的真实、有效、完整、及时。但是,市场主体的复杂性在于,由其组织承担责任的制度会激励组织内的个人不认真,甚至故意造假,一些上市公司信息造假行为层出不穷即源于此。美国为解决这个问题,早在1934年就建议上市公司董事会要聘用独立董事。独立董事的责任之一就是保证公司公布的信息真实、有效、完整、及时。但是,2008年美国公司的信用危机证明,独立董事制度并不可靠。这是因为独立董事制度的运行机制仍然是自律,没有一个针对他们的利益机制、竞争机制或法律机制使他们对信用信息的真实和完整负责,独立董事为了个人利益倾向于迎奉附和。这个问题在产权关系和内部交易非常复杂的企业集团更难以解决,这是在美国也还没能够解决的问题。当然,在美国,多数情况下公司信息披露还是可信的。因为真起作用的是信用信息监督的第二关,即由众多信用信息评价机构在竞争原则下对公司信用信息进行评价,并由此发生了竞争性监督作用。第二个关口是信用信息评价机构的评价。信用信息评价机构主要有信用调查机构、会计公司、评级公司、审计公司等。信用评价机构对市场主体的信用信息进行独立调查,以确定其信息是否真实、有效、完整、及时。对此,需要通过法律规范对这些评价机构进行授权。这些信息评价机构的信息评价不但会相互影响,相互修正,而且会相互监督。只要有一个机构发布不同的评价,就会引起市场警觉,导致寻根溯源,并可能引发丑闻。市场主体要想对信用信息造假,必须“摆平”所有参与的信用信息评价机构,而这几乎是不可能的。经济学原理认为,充分竞争是最有效率的制度安排。正是这些信用信息评价机构更专业、更准确、更公正、更深入地在信息评价中的竞争,会自然形成一种相互监督的环境,迫使市场主体真实、有效、完整、及时地披露信用信息,否则就可能被挖掘出污点。同时,这种竞争环境还使监管部门在市场主体信用监管上,把对信用的“监管”内涵用“控制”进行充实,这样就避免了监管部门对市场主体的信用进行背书。根据是否经过信用信息评价机构评价,市场监管部门可以把市场主体信用信息分为三个档次:信用信息未被评价、单一信用信息评价机构评价、竞争性信用信息评价机构评价。信用信息评价机构在竞争原则下实施的评价和监督是整个市场主体信用体系的核心,它形成了一种“连带责任机制”。如果市场主体进行信息造假,也会把相关的信用信息评价机构置于风险之中,因此这些评价机构会极力阻止市场主体对信用信息造假,这样就会大大减少信用信息失真的概率。当然,类似万福生科等一些企业造假危机证明,这个关口也有漏洞。由于会计公司由企业聘用,为获得更多的业务,会计公司有屈从企业要求的可能。这就需要第三个关口。第三个关口就是对市场主体和信用信息评价机构的造假进行惩处。这项工作是监管部门所熟悉的。问题在于要有恰当的惩处力度和造成良好的社会效果。当前的主要问题是惩处力度过小和几乎没有社会效果,使市场主体有利可图。需要提醒的是,监管部门的此类措施不是代替第二个关口,它的作用是对信用信息市场机制中的利益关系进行引导,通过制定规则尽可能使竞争者自律,以及“连带责任机制”发挥作用,处罚手段只在必要时实施。(二)信用管理师的职业分类信用监管需要专业知识。通过加强信用监管,培养一批信用监管专业人才,是工商部门进一步专业化的良好契机,也是做好信用监管的人