生态环境建设专项资金绩效审计研究

生态环境建设专项资金绩效审计研究——以滇池水污染治理专项资金审计为例【摘要】随着国家对生态环境建设投资的不断加大，生态环境建设已经进入中期阶段，取得了令人瞩目的成绩，但是也暴露出很多问题。客观、准确地反映工程运行情况和实施效果；保证生态环境工程资金的安全有效，提高资金使用的效率和管理的效益性；评价工程最终产生的的效果和工程队给生态环境带来的影响，这些问题还没解决。而专项资金绩效审计就是从一定的层面来评价资源的消耗及其结果，并针对存在的问题提出建议和对策的审计行为。为此本文围绕生态环境建设专项资金绩效审计这一中心问题，分别从生态环境建设专项资金绩效审计的理论基础、现状及问题、总体框架的设计、评价以及指标体系设计等方面进行了多层次的研究，并提出制度保障措施。并且针对生态环境建设专项资金展开绩效审计研究，系统评价生态环境建设专项资金使用的效率性和效果性，工程建设的效果性，以及工程建设对生态建设的作用，并通过对生态建设专项资金绩效审计的研究，进一步探索开展我国绩效审计工作的途径。【关键词】生态环境建设；专项资金；绩效审计；评价体系ResearchonthePerformanceAuditofSpecialFundforEcologicalEnvironmentConstruction——TakeDianchiWaterPollutionControlSpecialFundAuditasanExampleZHANGLongDongfangCollegeFujianAgricultureandForestryUniversity2014Accounting【Abstract】Withtheincreasinginvestmentofthestateintheconstructionofecologicalenvironment,theconstructionofecologicalenvironmenthasenteredthemiddlestageandachievedremarkableachievements,butalsorevealedmanyproblems.Objectivelyandaccuratelyreflecttheprojectoperationsituationandimplementationeffect;Ensurethesafetyandefficiencyofeco-environmentalengineeringfundsandimprovetheefficiencyandefficiencyoftheuseoffunds;Theimpactofthefinalprojectandtheimpactoftheengineeringteamontheecologicalenvironmenthavenotbeensolved.Andthespecialfundperformanceauditistoevaluatetheresourceconsumptionanditsresultsfromacertainlevel,andmakeSuggestionsandcountermeasuresfortheexistingproblems.Thispapersurroundingecologicalenvironmentconstructionspecialfundsperformanceauditthecentralissue,respectivelyfromthetheoreticalfoundationoftheecologicalenvironmentconstructionspecialfundsperformanceaudit,thepresentsituationandproblems,theoverallframeworkofdesign,evaluationandindexsystemdesignandsoonhascarriedonthemulti-levelresearch,andinstitutionalguaranteemeasuresareputforward.Andinviewoftheecologicalenvironmentconstructionspecialfundresearch,theperformanceauditsystemevaluationofecologicalenvironmentconstructionspecialfunduseefficiencyandeffect,theeffectofengineeringconstruction,aswellastheroleofengineeringconstructionontheecologicalconstruction,andbasedontheresearchoftheecologicalconstructionspecialfundsperformanceaudit,furtherexplorewaystocarryouttheworkofperformanceauditinourcountry【KeyWords】Constructionofecologicalenvironment;Specialfunds;Performanceaudit;Evaluationsystemof1引言根据世界经济论坛报告的研究数据显示,在未来的十年里全球居民即将面对的最大的问题之一就是环境问题和气候不断的恶劣的变化的问题。环境的问题在我国也是十分的严重,各种各样的环境问题也在不断的出现，PM2.5雾霾的出现、人们对生态环境的不断的破坏，对国人的居住环境造成了极其恶劣的影响，环境问题已经在不断的给国人拉响了警钟。生态环境的不断的恶化终于让国人有所警悟，在不断的反思之中领悟到了一个真理，即：必须树立人与自然和谐共生的理念，只有这样，我国的经济才能不断的、持续的保持中高速的增长态势不断的发展。自从党的“十八大”把生态文明建设放进“五位一体”的整体的规划之中的时候,就可以看出国家对于对我国生态文明建设的重视。十七大以来，国家财政部门对于生态文明环境建设的扶持力度在不断的加大，专项资金的投入也在不断的增加，从二零零七年的995.82亿元到二零一一年的2670.98亿元，国家对环境建设的投入增加了近3倍，可见我国对环境保护的重视的程度。随着我国市场经济体系的不断成熟公共财政管理改革的步伐逐步加快，科学分配、合理使用生态建设专项资金，如何可以通过一些行之有效的措施来强化专项资金在生态文明的建设的过程中使用的效率，如何使得环境建设更有效果是当下政府和社会关注的中心。中国是一个人口众多、干旱缺水严重的国家。仅仅只有28000亿立方米的淡水资源总存储量，占全球所有淡水水资源的6%，排名在巴西、俄罗斯和加拿大之后，居世界第四位。由于人口众多，使得人均的淡水资源的量只有区区2200立方米，这一人均淡水量仅为全球人均淡水量的水平的25%，导致我国人均淡水量在世界上的排名是121位，是全球人均淡水资源最贫乏的13个国家之一。在我国有36%的城市的河段的水的评估是劣5类水质，所以这些水是不能被用来使用的。一些大型的淡水湖泊(水库)和城市中的湖泊的水质的评估普遍达不到可以使用的标准，在长时间以来，黄河也曾经多次出现河水断流、干涸的现象，由于城市居民环境的污染使得75%以上的湖泊由于氮、磷的含量的急剧增加，使得污染富营养化加剧。对生态文明环境建设的专项资金的使用情况进行行之有效的监督，是决定环境建设能否高效的开展的重要的条件之一，所以需要对生态环境的专项的资金进行审计和监管。这就需要财政审计部门要针对环境部门对于专项资金运用情况的具体的细节、流程、是否真实性等方面进行全面认真的审计，同时因为生态环境建设专项绩效资金也属于财政上审计的一个分支和延伸，所以在对资金的使用情况审计的基础上，也要对在使用资金之后，能否达到之前预估的目标的效果进行重点审查和评估，对资金使用的合法性与真实性是对生态环境建设专项资金绩效审计的初级目标，而终级目标是通过使用资金之后达到经济性、成果性以及效益性的目的。2生态环境建设专项资金绩效审计的相关理论2.1绩效以及生态环境建设资金绩效的含义绩效是指，在一定的时间之内，通过利用现有的资源和环境，组织、团队或个人在规定的时间之内所完成的工作的量和效率，只要达到了之前预估的数值，就是完成了绩效。当前，对于绩效的具体内涵，有以下几种不同的看法：一是结果论，Bemadin（1995）认为：绩效应该是对所做的工作的结果的考察，因为做任何的工作，一般只是看中工作的成效是否符合之前的预期的目标和预测的结果，是否符合组织亦或是团体的斩六目标，只有符合了，才能使有绩效。二是行为论Campbell（1993）认为：绩效就是工作过程中行为的累计，绩效就是工作的过程。而行为实在工作中可以看到并且进行详细的了解的，只有通过不断的行动才是实现最终的结果，达到预期的目标数值，真正的实现绩效。三是综合论，Brumbrach（1988）认为：绩效指既包括工作工程的行为，也包含着工作之后的结果，是两种的统一，行为是取得结果的必有之路，结果的是行为的检验。生态环境建设的资金绩效审计是指检查有权使用专项资金的单位或者组织更好的建设生态环境的行为是否符合经济性，是否高效的一种审计方式。2.2相关理论基础2.2.1可持续发展理论可持续发展理论：以公平、持续、共同这三大原则为基本的规则，在这三大规则的基础之上，既能满足当下社会国人的各种各样的需要，又不会威胁到后代的生存所需要的各种的物质的需求。"需要"和对需要的"限制"是可持续发展这一定义事物重要的两个要素和关键的两个组成部分。满足需要就是要使得我国当下的贫困人民的生活的日常的基本需求得到最大限度的满足。对需要的限制就是国民从自然中索取自己所需要的生活必需品时要有一定的限度，不能肆无忌惮的、无所顾忌的不断的开采和索取，对后代的生存造成潜在的威胁，这是不允许的。一旦这种需要打破了环境的承载力，就会威胁地球上一切生命所需要的各种系统。影响着两个关键性基本要素的主要因素是:(1)国民收入再分配的制度，通过这种方式使得国民日常的需求得到满足，从而不会为了段时间之内的生活的基本需求而大肆的对自然索取；(2)降低不可估计的自然灾害和农产品价格幅度的下降对贫困人们的影响；(3)为广大的国民普遍的提供科教文卫等可以持续生存并提高自己生活水平的一些简单的基本条件，使得普通的老百姓的日常的基本需求和需要得到最大限度的满足，为更多的人们提供发展的平台和机会，改变现有的生活，向更好的生活迈进。可持续发展的基本思想并不否定经济增长，并且以自然资源为基础，同环境承载能力相协调，以提高生活质量为目标，同社会迸步相适应，承认自然环境的价值，是培育新的经济增长点的有利因素可持续发展理论作为生态环境建设绩效审计的理论基础，它不仅表明生态环境建设实施所应遵循的原则，同时也是生态环境建设绩效审计的所要解决问题的方向和最终目的。2.2.2公共受托责任理论公共受托责任：接受政府管理部门外包的机构，在进行日常的管理公共资源的过程中，不定时的对相关的部门通过书面报告的形式对其负责管理的公共资源进行合理的计划、把控等的责任。这一个责任是由委托代理关系衍生出来的，而委托代理关系有属于当下的民主政治，所以这一关系是与这三个主要代理关系中相互依存，这三个代理之间的关系是:公务员对自己的直属领导的的委托责任、行政部门对与自己有关系的立法部门的受委托负责责任和政府职能部门对自己辖区的民众的委托和信任负责。近年来，随着我国社会主义民主进程的不断加速的推进，不管是当下的的社会公众亦或者是各级政府的职能部门和政府的公职人员，各行各业人士的然都开始都关注政府的办公的绩效。长时间以来，由于政府绩效观体制的不健全、不完善，使得很多的政府职能部门在日常的办公的过程中只求速度、不求质量、不关注百姓的满意度。而且由于一些地方和职能部门擅长"政绩工程"、"面子工程"，在建设这些表面的工程的过程中造成了大量的人力、物力、财力和很多的资源的不必要的浪费。因此，上级的政府部门要不断的落实和学习当下的最新的科学发展观，树立心目中科学的政绩观，以标准的、积极的、正确地处事方式将自己和政府的职能完美的展现，同时政府也要根据当下的发展形势不断的制定和完善健全相应的政绩评价标准、制定适当的公务人员考核和奖惩制度。在我国的宪法中的规定，人民是我们伟大的国家的主人，如果将公共的资源比作我们国家的权利机构和部门，则人民就是这一切的拥有者和支配着，政府的职能部门只是接受人民的委托、作为人民的代理人来行使属于民众的国家的权力，所以政府与人民是具有直接的委托和代理的关系。政府作为人民的代理人，由于具有更大的平台和更先进的技术等种种优势，使得可以及时的获取最新的信息、及时的了解当下的发展形势，预测未来的走向，而人民作为对政府的委托人，无法及时的了解和获取当下的政策和信息，不能及时的了解发展的最新讯息。我国的公共受托经济责任有以下的弱点：委托人对国家权力中心和职能部门的监管和监督的力度有所减弱。使得政府可能会出现消极怠工，让政府的行为变得不经济，不效率，无效果。由于委托人对政府自能部门缺乏行之有效的监督和监管，而且政府的一些业务也不能及时的向公众公布，在政府和民众之间缺乏及时有效的信息和反馈的机制，使得民众这一委托人和政府这一代理人之间的联系和约束就越发的薄弱。3对专项资金的使用状况的详细分析3.1生态环境建设过程中专项资金的使用据资料显示，我国生态环境建设支出规模增长十分迅速，如下表所示我国环境保护资金投入金额表单位：亿元环境保护财政支出中央地方2007995.8234.59961.232008664.13502.26161.872009866.29679.11187.1820102441.9869.482372.520112640.9874.192566.79然而如此庞大的财政支出效果如何？2012年六月，审计署公告显示本应该用于环保的数额庞大的资金被公务人员以非法的手段的窃取、挪用高达1.28亿，使得民众对于生态环境建设专项资金的使用绩效越发的关注和关系，民众对于用于环境文明生态建设的专项资金进行严格的标准的绩效管理的提议越发的高涨。3.2专项资金在环境生态建设过程中存在的问题因为环境文明生态建设的专项资金的绩效检验审核在我国出现和被研究的时间比较短，起步相对的也比较晚，在理论的研究和在实践的应用上仍存在很多的不足和缺点，所以需要在实践的过程中发现一些存在的潜在的问题，总结环境文明生态建设中专项资金绩效审计的发展现状，针对存在的问题进行深入的分析和了解，并通过行之有效的方式解决。3.2.1资金交付不及时，部分资金的使用率不高环境文明生态建设的专项资金的交付是由主管项目的单位自己向上级请示，之后通过层层的审核才能播下相应的款项，但是由于有的时候程序繁琐且较多，使得一些款项会在很长的时间之后才会交付。导致在资金不到位的情况下使得相关的建设项目无法推荐，使得闲置的资金无法及时的流动，导致资金的使用率不高。3.2.2部分投向不合理，后期管护不到位一些地方政府的职能部门为了自己业绩，不顾当地的一些具体的情形和具体情况，将棚户圈等一些环保的建设项目用来招商引资、产业化的配套措施。也有一些地方的职能部门为了政府的效益和自己的前途将一些优美的具有环保功能的绿草地转化成种植庄稼的田地等现象。也有的部分地区因为相关职能部门的监管的力度不足，管理不到位等各方面的原因，使得一些很好的、具有环保价值的项目遭到了人为的严重的毁坏。3.2.3财务管理存在流失隐患一是部分地区的资金财务管理缺乏相应的规范，制度上也存在很大的不足，不完善、不规范。二是职能部门的相关人员违规挪用公款的现象比较的普遍。三是资金的出入的记录和对资金流动的记录的不规范。4环境生态建设中专项资金绩效审计的现状及问题分析4.1云南滇池水污染治理案例滇池，是西南地区的第一大湖、也是我国境内的第六大淡水湖，坐落于于昆明市的西南方位，滇海和昆明湖也是滇池的另外的称谓，是昆明市乃至是全国的著名的旅游观光胜地之一。滇池位于海拔高达1886米的山峰之上，南北跨越了将近40公里，东西跨越的幅度也将近8公里，滇池这一河流的平均的水的深度大约为5.5米，占地的面积将近330平方千。但是由于在上世纪80年代，国家对经济发展和社会进步的要求，加上当时的国人对环保的意识的薄弱，使得大量的工业生产的废水和居民的生活污水都未经简单的处理就排进来滇池里面，段时间内的大量的工业废水和生活污水的排放，使得滇池对污染的废水的容量和自我净化的能力超出了自己的极限，再加上磷等各种元素的急剧的增多，使得滇池这一淡水湖泊的水资源在较短的时间之内迅速的富营养化。从一九九八年开始，滇池的水质也一直处于劣质的水平，导致昔日的纯洁的“高原明珠”在短时间之内成为了为我国所有地区的污染最严重的湖泊之一。在这数十年20来，国家和云南省的政府职能部门投入已经超过600亿的人民币来治理改变滇池水污染对居民的生活所造成的恶劣的影响，在长时间的不懈努力之下，滇池的所有的湖水才在去年9月份由“重度的污染”降低成为了“中度的污染”，直到现今滇池的湖水大部分仍处于中度的富营养状态，不适合植物与鱼类的成长和繁殖。而且每当到了夏季之后，由于滇池周围的环境的温度的急剧升高，再加上湖水中的富营养的含量，使得绿藻可以在夏季短时间内得到大量的繁殖，之后在较长的时间之内死亡并且在高温的作用之下腐烂，发酵从而不断的散发出酸臭的气味，不但让湖水只能呈现出绿色，看不到以往的清澈见底，使得高原上的具有独特环境的湖泊的特有的迷人的颜色不再重现，让一些慕名前来的游客只可以在别的地方远远的观看、无法近距离的欣赏滇池的美景，令人痛心。在云南滇池水污染专项资金审计过程中可以看出滇池水污染的特点是:;4.1.1资金投入数额巨大国家对滇池水污染的治理的资金的投入呈现逐年增长的趋势，而且对于环境污染的治理的专项资金的投入也十分的庞大，在九五、十五、十一五期间国家分别投入了25.3、22.32、160亿元。4.1.2资金使用及管理部门较多云南滇池的水污染的治理和环境的整改是一个关乎居民生活的省级的系统性大工程，在湖水污染的治理过程和环境的整改的过程中，必然会涉及到了环保设施的采购、开采和植树造林、清淤排污等多个部门和领域，使得在滇池的水污染的治理和环境的整改的过程中会有多个部门共同参与，协力完成这一系统性的过程。4.2生态环境建设专项资金绩效审计存在问题分析4.2.1评价对象范围狭窄专家学者在对环境文明生态的建设过程中的对资金绩效理论的研究，主要的是以相关的环境污染治理的项目为研究的题材，而对别的与环境文明生态不相关的一些项目建设的投入的研究却很少。而在以时间为主的研究者的眼中，一些对相关资金的审核人员的数据也往往仅仅的对自己所研究的污染治理项目做出的，而对与自己所研究的环境文明生态的项目的具体的效益研究的却不是很关心，同时，根据国家相关的审计署所指定的政策的规定指出，从2012年开始，我国国内的所有的项目每年都会在审计的监管之下开展专项资金的绩效审计。因此，对于云南滇池的环境文明生态的建设和环境的整改等方面的资金的流动和支出都应该按规定进行详细的绩效审计。4.2.2专项资金绩效审计信息不透明虽然从几年前开始，国家的相关的规定和制度的出台，使得政府相关的职能部门之间的信息的透明度开始增加，逐渐的让更多的民众了解到政府职能部门的各个具体的业务流程和处理的方式，信息的逐渐的透明也是的更多的民众可以了解到我国相关的政策。但是在云南滇池处理和解决环境文明生态的这一问题是，当时的政府对于环境整改的具体的措施和进度的流程对民众的交付也不及时和透明，不能让民众在最短的时间之内了解到过程的具体的进程，在网页上也无法找到对云南滇池河流污染治理的具体的详细的报告和信息，而且网上仅有的几篇也是断断续续的，无法通过这短短的几篇报告来对环境文明生态治理的具体的流程和进度、详细的细节进行具体的了解。所以，在一定的程度上可以说，滇池水污染治理专项资金的审计结果对民众的不及时的透明违背了当时政府审计的政策和具体的只能，严重的侵犯了公众的知情权。4.2.3缺乏行之有效的生态环境建设专项资金绩效审计方法寻找行之有效的生态环境建设专项资金绩效审计方法需要具备多学科的知识，而且合理有效的方法得出，需要开展大量的绩效审计实际工作，最后在不断的实践探索中，寻找到行之有效的方法。而现在由于审计部门对于云南滇池生态环境建设专项资金绩效审计意识比较淡薄，所以并没有大量开展生态环境建设专项资金绩效审计，从审计报告来看，仍以财务审计和合规性审计为主，缺乏大量的效益审计实际工作的积累，也就难以寻找到合适的审计方法。4.2.4生态环境建设专项资金绩效审计能力较弱对环境文明生态建设专项资金的绩效审计，就需要相关的审计人员具备相应的专业的环境学和审计学多方面的各种学科的知识，并且还严格的要求从事这一职业的审计人员能够将自己所学的各种科目的知识能够在具体的应用的过程中融会贯通，不拘泥于课本上所学习的呆板的知识体系。当下一些审计人员的审计能力虽然比较强，但是对于一些相关的科目的知识的了解程度不高，无法做到对审计的真正的专业，这些原因的存在也在一定的程度上影响了云南滇池环境文明生态建设的专项资金绩效无法得到高效的审计的原因之一。5完善生态环境建设专项资金绩效审计监督的措施5.1提高审计部门资金效益审计意识审计部门在平时的工作中，要注意加强生态环境建设专项资金绩效审计的宣传工作。如以开展绩效审计专题会议、绩效审计讨论会等形式，做好宣传工作，以向各级别审计人员传输效益审计思想，加强他们对绩效审计的认识并从思想深处把绩效审计慢慢由轻视变为重视，由次要变为主要。另外还可以做好教育工作。如定期聘请绩效审计方面的专家教授前来指导，像审计人员教授绩效审计方面的专业知识，通过这些基础知识的学习，也会使审计人员对绩效审计有更进一步的理解，转变他们的思想观念，不再认为绩效审计神秘难测，不易实践。5.2培养生态环境建设专项资金绩效审计人才生态环境建设专项资金绩效审计的顺利开展，离不开专业的审计人员。但是如今这方面人才的缺乏阻碍了生态环境建设专项资金绩效审计的开展。因此，要通过培训的方式，对这方面的人才进行长期的系统的培养。培养以长期系统的培养为主，由于生态环境建设专项资金绩效审计涉及众多学科，短期培训达不到应用的效果。5.3增强各部门审计监督的透明度各部门应该及时的、定时的通过自已所创建的门户网站，定期的向广大的公众发布自己部门对环境保护方面的资金的具体的详细的使用情况和对资金的管理进行详细的审计监督的情况，维护公众的知情权。而且信息的公布，可以使信息透明，也以为着可以接收到社会各界、广大群众的监督，发动社会公众共同参与生态环境建设专项资金绩效审计监督可以使审计工作更加公正公开。6结束语环境问题的产生日益在人类发展中显现，也逐渐阻碍了人类进步的脚步，但是生态环境问题的产生是人类过度发展，不知补偿的后果。而生态环境建设专项资金是人类在消耗自然资源、破坏环境之后，对自然环境的一种补偿形式，也是人类可持续发展的重要保证。但生态环境建设专项资金作为一种公共资源，其中违规滥用。贪污腐败、使用效率低下等问题不断产生，这些问题的存在不但浪费了国家资源。更严重阻碍了治理生态环境问题的效率。生态环境建设专项资金对国家的可持续发展有着重要的意义，做好审计工作有利于促进财政支出平衡，实现社会的可持续发展。对生态环境建设专项资金的使用情况各级政府部门要给予高度重视，还要积极配合我国生态环境建设专项资金审计部门的绩效审计工作，使生态环境建设专项资金最大限度的发挥其作用。虽然我国生态环境建设专项资金绩效审计中仍然存在诸多问题，但任何一件事物的发展并