毕业论文 失地农民就业问题及解决对策

./失地农民就业问题及解决对策——以广西北部湾经济区为例.摘要广西北部湾经济区是我国西部大开发地区唯一的沿海区域,处于北部湾顶端的中心位置,主要包括市、市、市、市所辖区域围,同时,覆盖市、崇左市的交通和物流。20XX广西北部湾经济区规划建设管理委员会在广西正式挂牌运作,党中央高度重视广西北部湾经济区的发展,基于当前广西北部湾经济建设的大背景出发,随着经济区快速发展,工业化、城市化进程的推进,需要大量征用农民的土地用于工业、商业、房地产开发和城市公共事业发展。随着广西北部湾经济区城市化进程的加快,城市规模不断扩大,将有更多土地被征用,越来越多的农村将走向城市化的道路,农民将失去原先赖以生存的土地,农民就业逐渐向非农方向转变。但是,北部湾经济区目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体,往往被排挤在现代工业大门之外,失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。21世纪中国的问题是农民问题,农民的问题是就业问题。在农民就业问题中,由于失地农民为北部湾经济区城市化进程做出了相当大的牺牲,他们未来的生活出路应当成为城市化进程所必须解决的首要问题。本文在介绍北部湾经济区失地农民就业现状的基础上,分析造成就如何解决失地农民的就业难问题的原因,并提出了一些对策与措施：完善法律和政策；实行就业安置模式的多样化；加强就业培训。关键词：失地农民；就业；对策；北部湾经济区FarmersEmploymentProblemsandSolutions-EconomicZoneofGuangxiAbstractEconomicZoneofGuangxiBeibuGulfistheonlywesterndevelopmentofChina'scoastalregions,inthetopcenteroftheBeibuGulf,includingNanning,Beihai,QingzhouCity,China'sproblemisthatthe21stcenturyfarmers,farmersproblemisemployment.Employmentproblemsoffarmers,landlesspeasantsasthenorthernEconomicZoneofGuangxiBeibuGulfistheprocessofurbanizationhasmadeconsiderablesacrifices,theirfuturelivelihoodoftheprocessofurbanizationshouldbethemostimportantissuewhichmustberesolved.ThispaperintroducesthelandlesspeasantsinnorthernEconomicZoneofGuangxiBeibuGulfonthebasisofemploymentstatus,analysisofcauseoflandlesspeasantsonhowtosolvetheemploymentproblem,andputsforwardanumberofstrategiesandmeasures:improvingthelawandpolicy;implementingthediversificationofjobplacementmodel;strengthenjobtraining.Keywords:Farmers;employment;responses;EconomicZoneofGuangxiBeibuGulf目录目录III第一章绪论11.1选题的背景11.2选题的意义11.3相关概念2第二章失地农民就业的现状32.1失地农民就业责任分担机制不合理32.2就业渠道少、质量不高、就业缺乏稳定性32.3失地农民劳动技能偏低,结构性失业严重42.4征地补偿费用分配不合理导致拖欠现象严重42.5失地农民对目前的收入水平和生活状况的满意度较低4第三章失地农民就业难的原因分析63.1制度方面63.1.1现行土地征用制度存在缺陷63.1.2社会保障制度缺失63.1.3国家的劳动就业政策没有涵盖失地农民群体63.2政府方面73.2.1部分地方政府对失地农民的就业问题认识不到位,未给予足够的政策支持73.2.2宣传引导的力度不够,缺乏对失地农民有效的就业指导、培训和规划73.3失地农民方面73.3.1失地农民自身素质不高,技能低下,就业机会少73.3.2失地农民自身观念旧,依赖性强,就业预期高83.4企业方面83.5中介方面8第四章解决失地农民就业问题的思路与对策104.1完善法律和政策104.1.1法律支持104.1.2政策支持104.1.3经费支持114.2实行就业安置模式的多样化114.2.1统一补偿原则,提高补偿水平114.2.2大力发展村级服务社和村镇企业,扩大就业规模124.2.3依托社区,扩大就业13完善就业服务措施,创造有利于失地农民就业的机制和环境134.3加强就业培训144.3.1加强引导宣传144.3.2转变培训方式144.3.3建立培训考试制度154.3.4做好学籍管理工作164.3.5做好就业安置推荐工作16第五章结语17参考文献18致20.第一章绪论1.1选题的背景据国土资源部统计,1987~20XX,全国非农建设占用耕地2.20×106hm2,如果按每人0.07hm2计算,我国已形成了一个3300万的失地农民群体,而且这个群体还以每年250万~300万的惊人速度不断扩大。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000~2030年的30年间,占用耕地将超过3.63×106hm2,也就是说将有3.63×106hm2耕地由集体所有变为国家所有,今后每年需征用土地约1.67×106hm2,若按照农民人均0.05hm2计算,就意味着每年增加357万~429万失地农民,10年后失地农民总数将达到1亿人[1]。北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部,是我国西部大开发地区唯一的沿海区域,也是我国与东盟国家既有海上通道、又有陆地接壤的区域,区位优势明显,战略地位突出[2]。对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。20XX1月,国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》,广西沿海地区将作为一个经济区来统筹开发,并将建成国家"重要国际区域经济合作区"。按照规划,到2020年,广西北部湾经济区人均地区生产总值超过全国平均水平,经济总量占广西省的比重提高到45%左右[3]。随着广西北部湾经济区的大力建设,以及广西北部湾经济区工业化、城市化进程的加快,城市周边的土地不断被征用,成了一个数量庞大的弱势群体——失地农民群。作为农民,他们种田无地,丧失了基本的生活保障来源,收入水平不断下降；作为"城里人",他们就业无岗,生活在城市的边缘,收入过低或是没有收入。北部湾经济区失地农民的就业问题已经成了制约该区域经济健康发展的一大绊脚石。1.2选题的意义随着广西北部湾经济区的经济快速发展,城市化进程已势在必行。城市化不仅是中国经济社会新一轮发展的突破口,同样也是广西北部湾经济区建设发展的必然选择。在城市化推进中,土地征收成为了一个至关重要的问题,仅市港口区的钢铁、核电和金川三个项目就要征地3万多亩。据有关部门初步统计,广西北部湾经济区建设涉及征地面积20万平方公里,农民数十万人[4]。这意味将有数十万的农民要失去赖以生存的土地,面临改行或者失业。研究广西北部湾经济区失地农民有以下几个重要的意义：〔1有利于广西北部湾经济区失地农民最基本生活保障；〔2有利于加快广西北部湾经济区城市化发展进程；〔3有利于促进广西北部湾经济区经济发展；〔4有利于维护广西北部湾经济区的社会公平与正义。1.3相关概念〔1广西北部湾经济区中国广西北部湾经济区位于北部湾沿岸的中心位置,主要包括、、、4个市所辖的行政区域,土地面积4.25万km2,占广西土地面积的17.9%。20XX末总人口1242万人,约占广西总人口的1/4;地区生产总值2219亿元,占广西生产总值的31%[5]。〔2失地农民失地农民是指一些因城镇建设、经济发展、公益性事业,在依法征占土地之后,由于城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民[6]。<3>失地农民的分类失地农民类型多种多样,主要分为三类:第一类是在失去土地期间,年龄己经超过劳动年龄的人员,或由于其他原因自愿退出劳动力市场的人员。第二类是在劳动年龄段有工作的失地就业人员。他们中一部分人在失去土地之前主要从事非农工作,其家庭收入主要来自于非农收入,对于土地的依赖程度较低。另一部分人员在失去土地的同时,政府以安置就业的形式安排就业。在这种情况下,由于城市化的推进而失去土地,对这部分农民的影响相对比较小。第三类是在劳动年龄段没有工作的失地失业人员,他们在失去土地之前主要从事农业生产活动或者从事同土地有密切联系的生产活动,其收入构成了家庭收入的主要部分,对土地的依赖性较强。在征用土地过程中政府没有对他们给于相当于原有土地的功能性补偿,而且也没有对他们进行合理的就业安置。因此,失去土地势必会对他们的生活造成重大的影响,使他们在经济上陷入困境,一旦这类失地农民的数量随着城市化的迅速推进而急剧增加,必然会带来很多社会问题[7]。本文讨论的对象主要是第三类农民。第二章失地农民就业的现状2.1失地农民就业责任分担机制不合理这种不合理之处主要反映在占地与解决就业的相互关系上。依据《土地管理法》第四十七条,我国现行的征地补偿费计算方式为"产值倍数法"。由此北部湾经济区大部分地方都选择货币安置为主的失地农民安置方式,这种方式因方法简单,受到各级地方政府的欢迎,但是,这种政府出钱一次性买断的"强制购买",不负责解决失地农民的就业,把农民"一脚踢开",容易造成农民的不满。同时,又由于现在占地的情况比较复杂,既有国家占地,也有地方占地；既有本村建设占地,也有外来商业、企业占地。但在再就业问题上,把失业矛盾的焦点、解决就业的能力、实现就业的压力都集中在村里。失地农民的就业责任无人分担,违背了"谁占地谁承担农民就业问题"的基本原则。2.2就业渠道少、质量不高、就业缺乏稳定性目前,广西北部湾经济区大部分地区主要采用的是货币补偿方式,即以土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费作为经济补偿部分。这种补偿方法虽然能在一定程度上弥补农民因为失去土地而获得经济损失。但是,由于农民整体素质普遍不高,缺少就业能力和谋生手段,一旦失去土地,一次性补偿费将很快就会被花光,这样的补偿机制无助于减少农民土地经济利益以外的利益损失,农民的长远生计将成问题。对现阶段的广西北部湾经济区的农民来说,土地不仅是最基本的农业生产资料,而且还是主要的社会保障载体。据研究,土地的社会保障效用已达到农村土地总效用的51.32%[8]。农民失去土地后,不少地方对失地农民没有统一的安置政策,政府除对少数失地劳动力安置就业外,对其余的大部分失地农民一般都采用一次性货币补偿,把这部分失地农民的就业推向市场,让其自谋生路。部分做小生意,部分外出打工,主要从事文化素质要求不高和技能要求低的工作,如打零工、清洁卫生、保安等。所从事的职业质量不高且缺乏稳定性,随时有失业的危险。而获得就业安置的人员,由于自身文化程度比较低,在企业减员增效的时期往往成为第一批下岗者。即使是失地后能在本村实现就业的农民,也存在就业质量不高,存在隐性失业的问题。通过政府政策引导实现就业的农民,虽然首次就业率高,但存在二次失业[9]。有关抽样调查表明,失地农民被安置就业的仅占2.7%,被迫赋闲在家的占20%[10]。征地后的城市化建设是一个长期的过程,各项事业的发展需要逐步开展,各种就业岗位的供给也不可能一步到位,而农民一旦失地,就失去了收入来源,亟需寻找新的就业机会,这就出现了失地农民就业的即时性矛盾[11]。2.3失地农民劳动技能偏低,结构性失业严重目前北部湾经济区蓬勃发展,20XX经济区GDP达2450.23亿元,比上年增长15.9%,增幅比全区高2个百分点,占全区GDP的比重达31.8%。从各市GDP增长速度看,市增长22.6%,排全广西14个市的第1位；市增长16%,排第4位；市增长15.3%,排第5位；市增长15%,排第7位[12]。经济发展需要技能型、知识型人才,而失地农民劳动力素质不高,其不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会之间的矛盾越来越突出,增加了失地农民就业的难度。经常会出现这种现象：一些企业招不到想要的员工,而另一方面又存在大量的失业人口,这种双方用工不匹配的情况是就产生了所谓的"结构性失业"。2.4征地补偿费用分配不合理导致拖欠现象严重广西北部湾经济区农村的土地是集体所有,因为按照我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定"土地补偿费归农村集体经济组织所有"。所以土地属农民个人使用,因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配,即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。但是由于农村土地产权主体不清,并且村、组集体经济组织不健全,造成征地补偿费分配混乱。征地补偿费经过层层截留,最终分配到失地农民手中的补偿费用极少。在实际操作中,比如广西北部湾经济区的一些县、乡镇政府也纷纷参与到补偿收益的分配中去,从而导致农民个人及集体经济组织获取的补偿收益减少,还有一些地方政府给失地农民有限的征地补偿费用,甚至还要截留、挪用和拖欠。在广西北部湾经济区一些地区,地方政府占住大部分的补偿收益,少数官员掌握征地补偿费胡乱地去兴办的企业,没有得到经济效益反而背上沉重债务。这极不利于广西北部湾经济区乃至整个广西社会的稳定发展。2.5失地农民对目前的收入水平和生活状况的满意度较低由于北部湾经济区土地制度改革滞后、现行征地制度存在缺陷、征地过程存在暗箱操作和违规行为、补偿标准低、补偿费用分配机制不规,以及征地后安置工作不到位、社会保障体系建设滞后等原因,使大多数失地农民对当前的生活状况不满意。他们失去了作为生产资料甚至是唯一的生活保障——土地后,却享受不到与市民一样的待遇,生活得不到保障,就业没有着落,容易产生被政府抛弃的不满情绪。在一项全国调查中,接受调查的2942户中,耕地被占用前年人均收入平均为2765元,耕地被占用后,年人均纯收入平均为2739元,约下降1%。其中年人均纯收入增加的有1265户,约占调查总户数的43%；持平的有324户,约占11%；下降的有1353户,约占46%[13]。由此可见,在征地后,失地农民的收入水平并没有得到改善,甚至有所降低。在北部湾地区的调研中发现,半数以上的人认为补偿过低,其中市所占比例较大。总的来看,有25％的失地农民认为补偿基本合理,15%的失地农民认为自己所获得的补偿相对满意,不清楚或不愿谈及的人数占5%[14]。数据显示,失地农民对征地补偿的认可度不是太高,大多数失地农民认为政府在征地过程中赚取了大比例的中介费,而发放给失地农民的补偿有限。第三章失地农民就业难的原因分析3.1制度方面现行土地征用制度存在缺陷现行的征地补偿制度是以农业产值量为基础核定补偿数额。依据《土地管理法》第四十七条,我国现行的征地补偿费计算方式为"产值倍数法",即征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍[15]。这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的,但在市场经济条件下依然采用,就没有充分考虑现代农业的现状和特点。北部湾经济区的征地制度也是以《土地管理法》为准则的,同样不适合北部湾经济区的实情。征地制度不完善,造成失地农民利益受损的根本原因。《土地管理法》没有给予农民土地财产权,将农民排斥在征地价格确定的过程之外。而《土地法》实施条例又对失地农民的补偿标准过低,使其所受损失得不到应有的补偿。也使就业安置缺乏必要的经济基础。同时,失地农民缺乏充分的征地知情权与参与权,"政府寻租"行为的存在,也进一步损害了失地农民的利益。政府在征地时要根据不同的区位条件,摸索经验,完善政策[16]。社会保障制度缺失土地不仅作为农民的生产资料,也是他们赖以生存的保障。土地被征用后,失地农民收入水平呈总体下降趋势,除少数以二、三产业或以从事海洋捕捞为主农户收入变化不明显外,以土地经营为主业的农户在土地被征用后,原有收入来源减少,又无新的收入来源致使收入水平降低。而随着物价指数的不断攀升,生活消费支出却不断增长。由于失地农民基本生活保障制度尚未建立,失地农民大都没有参加社会养老保险,医疗保制度险也尚未完善,微薄的补偿金无法支付生活开支,基本生活没有得到保障。国家的劳动就业政策没有涵盖失地农民群体失地农民失去了田地,也就失去了赖以生存的生产资料,失去了主要的生活来源。因此,有劳动能力的失地农民最想得到的就是一份能养家糊口的工作[17]。然而,目前失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业政策体系,有关失地农民的政策多为过渡性、单一性措施。没有从制度层面进行设计,形成制度框架,致使失地农民的就业面临重重困难。在宏观政策层面,国家强调扩大就业和再就业,但是,主要是针对城镇居民和城市下岗人员。从具体的政府就业服务机构来看,面对的是城镇居民,局限于城镇围。所以,失地农民几乎享受不到城市居民的就业待遇。现在国家提出"统筹城乡就业",失地农民却因为尴尬的身份——既不是城市居民,也不再是农民,很难纳入政策的框架围之。3.2政府方面部分地方政府对失地农民的就业问题认识不到位,未给予足够的政策支持〔1对失地农民的就业问题重视不够,有关失地农民就业政策不完善。失地农民就业问题是各地城市化进程中必须面对的共性问题。也是尚未破解的社会性难题。一些地方政府领导未能从全局出发认识解决失地农民就业问题的重要性和紧迫性,在征地过程中,更多关注征地所能产生的经济效益,而忽视了长久的社会效益问题。他们往往会简单地认为征地时国家已对农民给予了一定的安置补偿,但未考虑如何解决其长久的生活保障问题。尽管有些地方政府也出台了不少针对失地农民就业的相关政策和帮扶措施,但由于政策起步晚,可操作性差,且多为过渡性、单一性措施,缺少针对性、指导性和可行性强的配套政策,没有从制度层面进行设计,形成制度框架,也没能很好地区别失地农民相对于城市普通职工存在的很多特殊性,所以在具体实施过程中往往流于形式,实效性差。〔2对失地农民的安置措施执行不到位。农民失去土地后,大部分地方选择了货币安置为主的方式,即一次性发放安置补助费。这些款项一方面数额较少,另一方面有时未能及时到位,被无故克扣、挪用和截留的现象屡见不鲜,对失地农民的就业、尤其是自主创业,考虑得就更少。而且,从可持续发展角度来看,解决失地农民问题并非只有一个单纯的经济性的补偿问题。只有给他们提供一份稳定职业,他们的未来才真正有保障[18]。宣传引导的力度不够,缺乏对失地农民有效的就业指导、培训和规划失地农民就业信息渠道不畅通、观念落后是影响其就业的重要因素。政府部门应通过大量的宣传和教育,使农民了解市场上的就业信息,转变落后的就业观念,但事实上政府部门在这方面的工作力度还有待加强。比如,向失地农民宣传当前就业的形势,各种就业岗位的需求量等,此类工作认真做好了,对农民无疑是很大的帮助,对解决好失地农民的就业问题具有重大的意义。各地政府在解决失地农民的就业问题上已经做了大量的工作,也通过多渠道、多途径组织被征地农民开展就业前培训和安置就业,但还存在一些问题,一是指导和培训工作缺乏针对性,收效并不明显。二是就业平台功能不全,市场功能需要进一步细化和强化。三是财力有限,相关优惠政策的扶持力度不够。3.3失地农民方面失地农民自身素质不高,技能低下,就业机会少目前劳动力市场正逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变,而失地农民长期从事农业生产,技能单一,难以适应现代工业化进程中的用工需求,就业空间日益萎缩[19]。然而在北部湾经济区,目前尚未就业的失地农民文化素质普遍较低,大多以初中及以下文化程度为主。劳动技能低,大多数只适合从事简单重复工种,就业受限制。而劳动力市场正逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变,急需技术性人才。可见失地农民难以适应现代工业化进程中的用工需求,就业空间日益萎缩。同时,当前在城市就业市场上存在着大量的求职人员,如城市下岗职工、进城农民工、大中专毕业生等,而城市能够提供的就业岗位却有限的。大学生都就业难,更何况是失地农民。并且失地农民与进城的农民工一样,在就业过程中往往受到不同程度的歧视,这使得失地农民受到很多的不公平待遇,由于偏见的存在,也人为的减少了失地农民的就业机会。失地农民自身观念旧,依赖性强,就业预期高在土地征用过程中,农民始终处于被动地位。多数无地、无业、无收入保障的农民需要依靠村、镇安排工作,解决福利问题,给村镇带来很大的压力,这是导致失地劳动力失业率偏高的重要原因之一。又由于在城市化进程中,大多失地农民生活在城市郊区或城乡结合部,地理位置优越,他们失地以前一般生活水准都比较高,对劳动报酬的要求也比较高,不愿意从事苦、脏、累的工种,而且把求职围限定在自家附近。很多年轻人眼高手低,想做文职之类的工作,可自身文化程度太低,不能适应工作需要,而一些保洁、保姆之类的工作他们又不愿做,部分农民存在着"高不成低不就"的就业观念障碍,这就使失地农民就业之路变得狭窄。在就业形势分严峻的情况下,"能吃苦、报酬低"的外来民工无疑会对这部分失地农民形成巨大的就业冲击,从而错失大量的就业机会。当然,企业也更乐意使用低工资的外来人员,而不愿吸纳当地失地农民。此外,大多数失地农民缺乏长远目光,对补偿金利用缺少规划,虽然做些小本生意,但多数用土地赔偿金来购置房子、家电等消费品来提高生活消费水平,使现金资产失去增值能力。3.4企业方面企业招工门槛抬高,对劳动力的吸收乏力。一方面随着城市化进程的加快,失地农民群体会继续扩大。而另一方面,高校毕业生数量日趋庞大,现在企业用工对专业、年龄、文化素质等有严格要求,企业更愿意要高素质的人才,可失地农民普遍存在着"两低"现象,即文化素质偏低、劳动技能低,明显处于劣势。即使已经安排就业,马上就有面临下岗、失业的危险。随着改革与发展大环境的变化,企业的经营方式逐步由粗放型向集约型转变,由注重数量到注重质量,企业经营者为追求利润最大化,对用工的质和量都作了大调整。实行减员增效,就业增长也随之回落。3.5中介方面总体来说,北部湾地区的职业中介事业还处于初创阶段,远不能适应人力资源市场发展的需要,远不能满足广大劳动者和用人单位日益增长的服务需求。作为连接企业和失地农民就业供求信息的桥梁,就业服务中介并未起到促进企业和失地农民的双向互动作用。职业介绍中心发展缓慢、服务能力弱、行为不规,就业信息缺乏,职业培训、技术指导不够,使其不能很好地服务于失地农民,从而造成失地农民盲目和无序的流动。同时,非法中介机构猖獗、劳动者权益保障协会作用的缺失也造成失地农民就业过程中,各种权益得不到很好的保障。第四章解决失地农民就业问题的思路与对策4.1完善法律和政策4.1.1法律支持首先,要制定《失地农民就业促进法》,明确政府责任,没有达到规定的就业目标的,就要追究政府的责任；要明确政府在失地农民就业的过程中应采取的措施。其次,要制定《失地农民就业培训法规》。有关部门先后制定了《2003—20XX全国新型农民科技培训规划》、《2003—20XX全国农民工培训》等政策,但至今尚未制定与失地农民就业培训相关的专门的法律法规。一般而言,政策的强制性、严肃性等明显强于法规,因此,可以借鉴国外经验,为失地农民就业培训赋予国家地位并以立法形式加以保障。另外,还应该为失地农民提供法律援助。失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民一样同属于社会弱势群体,他们地位低下,经济能力有限,在征地过程和其他社会活动中,当他们的合法权益受到侵犯时,由于缺乏相应的法律知识和没有足够的能力支付因寻求行政救济所需要的成本<包括时间、金钱、精力等>,"法律面前人人平等"的原则在他们身上得不到很好的体现,同时也给社会稳定带来了一定的隐患。因此,要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道,使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。4.1.2政策支持失地后的农民已经不是传统意义上的农民。传统观念认为凡是住在农村,从事农业、具有农村户口的人都是农民,失地农民在失去土地后已不再从事农业,所住地己经城市化,在现行体制下,造成失地农民问题的重要原因在于城乡二元结构。政府部门规划各项事业的时候往往重城市、轻农村,二次分配政策也大多向城市倾斜,因此,城乡统筹是解决失地农民问题的主要途径。只有就业、社会保障、教育以及其他方面真正做到了一视,才能真正打破城二元经济格局,才能使失地农民在"转非"的实质性利益上得到相应的满足。<1>完善征地制度,建立"失地失业"和"安置就业"并举的机制。工业化城市应该有利于农民富裕,而不是造成大批农民的失地又失业,应当缩小城乡差别,而不是扩大社会分配不公。在当前,改革和规征地补偿标准,建立市场化的征地安置机制,在安置失地农民就业中确立"经济补偿+社会保障+就业服务"的三位一体新模式,实行征地和农民劳动力安置同步进行,是促进失地农民顺利解决就业问题的基本保证。可以考虑在征用农民土地时,为失地农民的就业、创业提供一定的非农用地,用以构建城镇服务产业链和大力引进、发展劳动密集型企业,使城市工业和服务规模化、产业化、关联化。<2>确立"就业优先"的政策目标,实施保护性就业措施。"就业是民生之本",政府有责任在社会保障体系尚未完善、土地产权尚未明晰的情况下,通过明确的政策导向,制定政策措施,促使失地农民转移到非农产业或得到城市提供的就业机会。在这一方面,政府可以通过制定相关的保护政策,消除各种就业歧视的做法在城市化进程中创造大量就业机会,要作为回报、补偿,优先录用、安排因城市扩而失去土地的农民。首先要在理念上彻底摆脱传统的户籍制度背后的各种思维定势。失地农民的"转非"关键不是转户口,而是消除各种待遇歧视。在农民开始"化"入城市,户口转换以后,关键是相关的制度,相关部门是否配套改革。<3>制定优惠政策。政府在对失促进地农民就业政策的实施上,由于多种原因<如经费限制、观念态度等>,往往走样或出现偏差。因此,现在的关键是狠抓各项政策的落实。例如政府应对失地农民就业给予适当的政策倾斜,包括清理和取消针对农村劳动力进城就业的歧视性规定和不合理收费,简化失地农民在城市务工的各项手续,改善就业的环境；其次,在失地农民需要申请个体工商经营、家庭手工业执照时,工商、城建、税务等有关部门应考虑简化手续,优先办理,并在一定年限享受与城镇失业人员相同的税费优惠待遇等；金融部门应放宽信贷条件,降低门槛,扶持失地农民发展经营；还可以由地方政府出台相关政策或规定,对新办的企业在招工时要求优先对企业所在地的农村劳动力做出相应的安置,为本地的劳动力就业创造条件和提供更多的机会。4.1.3经费支持国外成功地开展农村劳动力培训的一个重要经验是培训资金的充分保障,在经费投入机制上,以政府投入为主,同时,多渠道筹集资金。北部湾经济区由于经济原因,在这方面一直都做的不是很理想,失地农民自身无法,也不愿承担这样一笔培训的费用,这样,就很不利于调动他们参加就业培训的积极性。因此,政府要发挥财政资金转移支付的功能,建立失地农民就业保障金。失地农民乃至整个农村社会保障基金的基金缺口也可以考虑通过国有资产变现等方式来化解[20]。保障金专项用于失地农民职业技术培训费用的补贴；用于奖励、补贴安排失地农民就业的工作单位；有偿扶持失地农民集体就业、个体经营；适当补助失地农民劳动就业工作经费开支。但是,完全依靠政府投入在中国目前经济情况下也是不可取的,应建立政府、社会、用人单位、个人合理分担的多元投入机制。4.2实行就业安置模式的多样化4.2.1统一补偿原则,提高补偿水平补偿标准直接关系到农民所获补偿额的大小。我国现有的土地征收行政补偿标准普遍明显偏低,无法维持或保障失地农民的生活水平,容易引发农民被征地后的生存危机。从有关部门了解到,当前北部湾经济区征地平均补贴价格在18000元/亩~19000元/亩,还不及20XX我国人均收入25634元/亩的水平,而且随着城市化的发展,可以肯定地讲,被征收的这些土地在若干年后,甚至在近期就会升值。但当前的补偿不但现价的补偿不高,而且也把潜在收入忽略了。在补偿过低的情况下,如果失地农民在短期就业困难,或者其他原因造成开支增大,那么农民将会因征地而陷入困境。因此,现有的补偿制度要做以下修善：<1>统一补偿原则。合理的补偿标准至少应包括以下三层含义:①能得到等价经济补偿,确保失地农民的生活水平不低于失去土地前和目前农村的人均消费水平,不能因为征地的因素而使他们陷入贫困；②能得到合理的就业安排和发展安排,确保其"失地不失业"；③能得到可靠的社会保障,确保其病有所医、老有所养。<2>增加补偿容。在对农户土地进行补偿评估时,要充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能,除按现行市场价对土地进行评估外,还要考虑土地潜在收益的损失,未来土地增值的价格损失,及农民因失去土地的其他各项间接损失<就业、住宅、最低生活及养老保障等的丧失>,通过增加容,来提高补偿水平,补足补够。<3>改变补偿方式。按照土地换保障的思路,今后征地应该不再以货币形式直接将补偿费支付给个人,而是将其转化为失地农民的养老保险通过签订社保协议,实施社会保障安置。此外,失地农民的失业风险较征地前加大,制定失业保险政策可以有效地提高其抵抗风险的能力[21]。保险金可由个人和征地单位按一定的比率共同缴纳负担,个人缴费部分,直接采取在他应得的补偿收入中预先扣留,剩余部分再以现金形式支付给个人。<4>规、调整补偿金分配比例,正确引导补偿金的使用,合理确定补偿金在集体与个人之间的分配比例；确保农户所得,既能满足当前生活所需,又能基本解决未来的养老、医疗等保障问题,还能为劳动者创业或就业提供一定的资金保证,严禁地方、乡政府截留或挪用。农民土地征用补偿费规定土地补偿费应主要用于征地人员的安置；其中,村集体提留部分,主要用于非农产业的发展和就业岗位的开发,解决失地农民的就业安置和自主创业所需的资金支持；在确保剩余集体资产绝对安全的同时,亦可选择安全可靠的其他投资方式,使得集体资产保值、增值,为失地农民提供多渠道的保障。4.2.2大力发展村级服务社和村镇企业,扩大就业规模在解决失地农民就业时,应充分发挥社区服务业在吸纳劳动力就业方面的作用[22]。如小区组织物业管理<包括卫生、绿化、治安消防、水电家具的维修等>、各种商业服务性网点<如粮、油、菜市场、服装饮食业、自行车摩托车及家电维修等>,既可方便市民,又可以解决一部分失地农民的就业问题。另外,大多数投资商征地都是开发办企业或开发房地产,这些投资项目建成后,大多需要招收一定数量的工人从事产业生产或公益事业服务,即使一些征用地用于公益设施建设,也或多或少需要一些服务工人,因此,作为征用地单位,在招收工作人员时,同等条件下应首先优先招收失地农民,即使失地农民条件差一些,也可招收进来作为勤杂工人,相对而言,勤杂服务工作的要求,一般农民都可胜任,这样,农民失了地,能够及时就业,生活也就可有长期的着落。据估计,农民每失去一亩地,一般就要新增失业的农民为2人,如果征用地单位每征用一亩地,能够消化两个农民就业,即使农民的土地被征用完了,农民也就都转移成了新的工人,这样不至于出现每征一批地,就新增一批失业的失地农民的情况。依靠集体经济大力发展村镇企业。充分利用农村劳动力廉价的优势,创办农副产品加工、发展水产养殖业、发展苗木盆景等栽培业。对一部分有技术、有能力的农民,也可以动员或引导他们到城市去找工作,或把他们作为骨干力量组织起来,就地发挥作用、就近消化,这样既可以减轻城市就业的压力、确保城市社会的稳定性,又有利于务工农民的稳定性,同时也可以加快城镇建设的进程。让失地农民也能从土地增值和城市的发展中获得群体性的收益[23]。4.2.3依托社区,扩大就业<1>建立健全促进社区就业的组织管理体系。首先,为了达到促进社区就业的目的,政府应当加快建设劳动力市场的信息网络,做好社区就业信息收集、整理、交流和咨询服务,为劳动力供求双方提供及时有效的信息。要加快发展公共就业服务机构和民间就业服务中介组织,建立信息灵敏、服务完善、规有序的市场服务体系。加快职业指导、职业介绍和职业咨询服务工作,引导就业者转变观念,使劳动力市场更好地发挥就业转换器和缓冲器的作用,促进社区劳动力资源的合理开发配置。其次,建立公益性服务载体。政府应在各层次建立起社区就业服务机构,这些机构应属于公益性组织,不以盈利为目的,其主要任务:一是对有社区就业意愿的人员提供创业咨询、培训以及经营指导,帮助办理申请手续等服务；二是提供各种社区就业信息,包括就业岗位信息、求职信息、就业服务信息等,为社区就业牵线搭桥。再次,充分发挥现有各级就业服务机构的作用,形成覆盖全社会的社区就业服务网络。充分发挥街道办事处和居委会的作用,在街道、居委会层次成立社区就业服务中心,负责社区服务业的规划、组织、协调和监督,为社区从业人员提供服务、指导、管理等职能,通过分层管理,各负其职,使社区就业步入正轨。<2>为社区就业提供保障政策。抓好现行政策的落实,放宽对从事社区就业领域的经营性政策,鼓励创业。如社区中的保洁、保绿、保安等无法盈利,但又不可或缺的,应由公益性组织承担起来,费用依靠政府及相关部门解决。对非公益性社区就业组织应以提供税收优惠等政策为主,在符合条件的围减免场地费用或税收。对失地农民再就业提供资金扶持。4.2.4完善就业服务措施,创造有利于失地农民就业的机制和环境第一,建立一支责任心强、业务能力好的职业指导员队伍,加强对失地农民的职业指导,帮助他们正确认识和评价自己,提高他们适应城市就业和市场就业的能力。让他们感受到政府的具体的关怀,增强城市就业的信心。第二,成立创业服务中心机构,负责对创业者的管理与服务,提供有利于创业的大环境。创业服务中心的主要职能是协调政府各有关部门对自谋职业、个体经营和开办私营企业者进行法规、政策指导,简化各部门的办事程序,为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位、多方面、高质量、高效率的服务。同时,创业服务中心还可以与当地的培训与企业咨询机构、行业协会建立密切的联系,通过聘请的方式提供咨询服务。上级管理机构可以根据创业服务中心的工作绩效和服务项目予以拨款。第三,构造有效、畅通的信息服务网络。在目前城市劳动力供需矛盾加剧,农民城市化就业时间紧迫的情况下,建立劳动力市场和失地农民之间的双向沟通网络就显得尤为重要和珍贵。因此,北部湾地区各级政府和社会多方面采取措施、增加投入,加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设,特别要明确包括劳动部门在的其它相关部门,在就业信息的收集、传送、接收和反馈等环节中的职责和权力,规管理,创造有利于失地农民就业的机制和环境。4.3加强就业培训失地农民再就业难是当前北部湾经济区迫切需要解决的问题。农民失去土地后,客观上需要从农业转向其他行业,获得新的收入来源。但目前北部湾大多数农民由于文化素质和知识技能低下,失去土地后,他们在社会上的竞争能力十分有限,很难再就业。所以,为失地农民免费提供职业教育和技能培训机会,加大失地农民的职业教育和培训力度,一方面可以提高其素质,另一方面对于提高其就业竞争能力也大有裨益[24]。我们可以建立政府主导、社会参与的就业培训机制,充分调动劳动保障、社会团体等有关部门和行业现有培训基地的参与,同时鼓励企业进行岗位培训和民办培训机构参与培训[25]。帮助失地农民树立与市场经济相适应的新的择业观,鼓励其努力寻找就业机会,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业[26]。为鼓励各培训机构切实提高培训质量,确保失地农民学有所成,学有所用,培训中心在做好北部湾经济区失地农民培训需求的调研基础上,应拟订全区失地农民培训规划,制定培训信息公布、培训方式、培训考试、培训效果等评价标准的实施方案:加强引导宣传加强引导宣传,转变失地农民的培训观念,及时公布培训信息。要充分利用广播、电视、报纸等传播手段,宣传党和政府关于失地农民就业培训的有关政策,及时提供失地农民就业培训咨询、中介服务、职业需求以及职业技能的信息,推介失地农民培训、创业的成功典,报道失地农民就业培训的先进事迹,营造失地农民培训的舆论氛围。在失地农民自愿培训的基础上,由培训中心组织专家根据教学要求对培训场地的专业设置、培训条件、交费标准等容进行认定。经认定的失地农民培训基地在培训中心监督管理下,及时在相关宣传资料或新闻媒体上进行公告,为地区的失地农民培训工作的展开做好前期工作。转变培训方式在注重实际操作技能的前提下,根据失地农民本人自身实际情况和务工实际要求,制定出符合本专业的教学计划、教学要求、考勤制度,教学上采取灵活多样的方式实施培训,如长短班相结合、老师与学员之间双向互动、以及"订单式"培训、"定向型"培训和"委托"培训等方式。〔1用人企业下"订单"失地农民和农村富余劳动力文化水平和劳动技能普遍较低,一时难以适应用人单位的要求,所以采取适当形式的劳动技能培训对促进非农就业是必要的。受失地农民观念的影响,由政府委托社会中介机构的职业培训容易流于形式,一方面,农民没有积极性参与,另一方面中介机构有趋利性,只要拿到政府的财政补贴,不管培训是否能真正提高农民的劳动技能、就业能力,既浪费了有限的财力,又无法实现预期的目标。现在,通过企业下"订单",解决培训的盲目性,减少培训资源的浪费,使得每一个培训从成本和收益上都达到最优。这种针对性较强的培训方式能够在较短的时间里,既能为失地农民提供更多的就业机会,又能同时解决新建工厂、企业的燃眉之急。当前,必须强调的是培训要务实,要明确培训目的和培训手段的关系,以免造成企业在今后接收失地农民时产生"隐性歧视"。因此,培训应当做到真正以人才市场需求为导向。〔2培训学校出"菜单"现阶段失地农民文化层次参差不齐,年龄结构老少不一,培训要求各不相同。因此,培训学校在开出培训"菜单"的时候,不仅要考虑市场、企业的需求,还要以人为本,协调各方面的关系。其一,针对培训对象年龄结构的不平衡,安排短期、中期与长期培训三种方式以适应不同培训者的要求。其中短期培训对象一般是35~50岁有就业意愿的"失地农民"。一方面让他们学习劳动法律法规,增强劳动者自我保护意识,另一方面让他们学习简单的劳动技能,如保安、保洁、护理等,时间为10~20天；中期培训对象主要是35岁以下失地农民,通过培训使其熟练掌握一、二项普通工种操作技能,如电工、电焊、驾驶等,时间为1~3个月；长期培训面向16周岁以上初中毕业升高中无望的失地青年劳动力,通过强调理论联系实际的初、中级专业技能培训和提高素质的综合知识学习,使他们获得劳动力市场准入的一、二项职业书,从而实现就业,培训时间是1~2年。其二,针对培训对象不同的文化层次安排不同的培训项目。其中对年龄偏大、文化基础较差的人员,重点开展以社区服务业及家庭手工业为主的实用技能培训；对男50周岁、女40周岁以下人员,重点开展以提高就业竞争力为目标的职业技能培训；对文化素质较高且年龄较轻的人员开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种职业资格培训；对有创业愿望并具相应条件的人员,组织开展创业培训。其三,根据失地农民的就业意向组织培训。失地农民有着他们自己不同的就业憧憬,培训学校可以根据失地农民的不同要求开设培训项目。〔3政府、企业共同"买单"失地农民是弱势群体,他们的培训应以政府的支持为后盾,培训费用由政府和用人企业共同"买单",这样才能确保每一个失地农民在接受就业培训上都拥有平等的机会,从而最大限度保证每个失地农民都有平等参加再就业的可能。在政府"买单"的前提下,让用人企业适当承担一部分的培训费用,既可减少国家财政支出,也可减少下"订单",企业下了"订单"不用人的情况。建立培训考试制度培训考试应采取培训与考核分离的方式,客观公正地评价培训机构的培训质量,以确保对学员的考核和对培训工作评价的客观公正性。考试应在培训中心统一安排下分理沦考试和实际操作考试。培训基地应负责理论考试,由培训指导老师具体实施,实际操作考试则由相关职业技能鉴定机构负责实施。做好学籍管理工作在每期失地农民培训班结业后,失地农民培训基地都必须建立学员学籍卡,凡参加培训的失地农民,经培训考试合格后颁发《培训结业证书》。《培训结业证书》将作为失地农民参加职业技能培训的资历证书。对参加培训的失地农民也可实行多证制,经考试达到国家职业书标准的,由相关职业技能鉴定机构颁发国家职业书。4.3.5