公共风险、政府支出与收入差距

公共风险、政府支出与收入差距

改革开放以来，我国经济快速发展，财政收入不断增加，农业生产迅速增加，但农村公共产品尤其是基础教育、医疗、医疗和市政基础设施不足。因此，农业和农村经济发展的深层次和根本问题尚未得到根本解决。农业依赖气候的情况没有根本改变。农业的全球形象和竞争力很差，农民的增长缓慢且困难。与此同时,农村生态环境进一步恶化,粮食安全受到威胁,部分地方农村基层干群关系紧张,黑恶势力抬头,刑事案件发案率上升。一个明显的判断就是:至上而下的农村制度改革没能为农村的公共产品提供有效的供给机制,政府公共产品供给的“错位”和公共产品过度城市化倾向弱化了农村的公共产品的供给,影响了农村私人产品的生产,直接导致了农民收入增长的下降,加剧了社会的公共风险。一、“农村”公共风险与市场的匹配机理公共产品供给是基于防范和化解公共风险我们可以发现“只要市场能干的,政府就不要去干”是有缺陷的,这使公共产品的供给依附于“私人产品”的存在而存在,私人产品和公共产品的边界依然很模糊,公共产品理论缺乏稳固独立的基础。事实上两种产品性质是完全不同的,公共产品的供给不可能由“私人产品”来决定,而是由公共风险来决定的。这里的“公共风险”是一个反向假设判断,即对于市场解决不了的问题,如果政府“不”承担相应的责任,那么,市场可能陷入一片混乱,如分配差距过大、农村的环境污染、农产品安全、农村基础教育、基本医疗缺乏、农村贫困、城乡差距等。概括起来,尽管这些都是“农村”公共风险,但也可能给社会全体成员带来危害。这就为政府进行公共支出找到了一个根据,这个根据不是前面提到的政府提供公共产品是为了社会效益和弥补市场的不足,而是为了化解和防范社会面临的各种公共风险,这是一个事物的正反两个方面。从历史和未来的角度,政府生产和提供公共产品是最大限度的化解公共风险的手段和工具(刘尚希,2002),因此,公共风险是推动公共产品动态演变、内涵不断丰富的动力,决定了政府对农村公共产品的供给内容、范围、地域。这使得政府在农村的政策定位更准确、更切合实际,对提高公共支出的效率更具可操作公共风险与农村公共产品供给:另一个角度看农民增收●农村社会●性。从内容上看,一个社会的风险主要包括自然和环境、经济和政策、社会和政治的风险。从性质上看,主要是私人风险和公共风险。私人风险不会产生连带影响,由市场机制承担和化解。如保险市场可以将风险在时空上转移、分散,使企业和家庭的某一风险化为无形。而公共风险则不同,是指产生“社会影响”的风险,具有很强的外部性。它表现为三个特征:一是内在关联性或传染性。如传染病,危害社会,构成公共风险,而癌症,可怕但不传染,是个人风险。二是不可分割性。如粮食价格所引起的通货膨胀、粮食供给安全、食品安全、农村失业、农村环境污染等在未来发生的时间、方式都不确定,但社会成员遭受损害的可能性是同等的。三是隐蔽性。公共风险往往积累到了一定程度才会被发现。如分配不公、农民收入低下造成社会动荡、社会无序的风险。市场经济是风险经济,其基本规则是利益与规则相对称。追求私人利益,可能的私人风险可以通过市场机制来防范和化解,而公共风险只能按照集体行动的逻辑,由政府来防范和化解。因此,私人风险与市场相匹配、公共风险与政府相匹配是一种自然的选择。市场经济社会里,政府和市场的分工,实质上是不同性质的风险的归宿划分。因此,我们可以得出结论:政府的基本职能就是生产和提供公共产品,最大限度地化解公共风险,维护社会稳定和促进社会发展。二、促进农民增收，缩小城乡收入差距，是预防和消除公共风险的必然前提(一)收入分配差距过大是社会公共风险加剧的集中反映1.形成环境恶化,低保农民水平由于公共产品供给不足,让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设和教育投入,势必降低农民收入水平,在经济贫困面前,只能选择向自然环境更大规模地掠夺,形成一个开发—生态恶化—贫困—开发的恶性循环。自然生态环境这一严峻形势是我国一个长期的带有全局性的隐患。2.粮食安全目标难以实现首先是粮食安全。粮食产量已经连续几年下降,主要原因是农民种地收入越来越少,缺乏种粮积极性和动力,长期维持粮食安全的政策目标就很难实现。其次是经济安全。应该看到增加农民收入,意义不仅仅在于加强农业基础一个作用,更重要的是它关系国民经济全局的持续稳定发展。3.经济不平等社会稳定意味着政治稳定和既存的社会秩序得以维持,而经济不平等是引起社会不稳定的重要因素,收入差距的存在意味着经济不平等的存在。综观历史,许多的政治动乱、暴力革命、骚乱和劫掠等行为直接或间接源于贫富分化。(二)增收政策增加的直接原因是年在目前的约8亿农村人口当中,有3000万人没有解决温饱问题,还有约6000万人没能稳定地超越温饱水平。有关调查显示,1980年代,全国农民只出现一次明显的增产不增收,1990年代,农民收入增幅从10%左右下降到2%,且出现多次增产不增收,增收的减缓直接导致了城乡收入差距的拉大。1985年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比是1.86:1,到1995年扩大到2.71:1,2003年又扩大到3.24:1。尤其值得重视的是,考虑到城镇居民享有各种补贴、福利和社会保障,而农民人均纯收入中四成是实物折抵的收入,还有两成用于预购化肥农药等生产资料,中国城乡居民收入差距可能达到4:1或6:1。据世界银行1997年对36个国家的分析,城乡居民收入比率一般不低于1.5:1,这说明我国城乡收入差距情况十分严重。从我国的基尼系数来看,据国家统计局测算,我国城乡居民的综合基尼系数已达0.408,已经进入严重不平等区间。(三)各方面都将努力促进农民增收，降低城乡收入差距，为预防和消除公共风险1.增加农民收入,增强农民农业积极性只有不断提高农民收入,才能提高农民的文化水平,转变农业增长方式,提高农业生产效益,才能有效地保护自然和生态资源;只有不断提高农民收入,才能调动粮食生产者积极性,巩固农业基础地位,构筑《农业经济问题》(月刊)2004年第5期起粮食安全的可靠基础;只有始终重视增加农民收入,紧紧抓住解决当前中国经济平稳增长,消除经济风险这一个关键性问题,才能真正扩大内需,实现经济的持久增长,才能让广大农民参与经济增长的过程并从中分享增收的好处。也只有大大提高农民的收入,社会不稳定因素才能得到有效的化解,国家才能长治久安。2.增加农民收入,缩小城乡差距,是农业发展的根本途径党的十六届三中全会把“统筹城乡发展”放在“五个统筹”的首位,就是把解决“三农”问题、增加农民收入、缩小城乡差距放在优先位置,就是要通过体制改革和政策调整,加大对农业的支持和保护,加大对农业的财政投入,在就业、教育、医疗、社会保障等方面,取消不合理、不平等的歧视政策,促进农业与工业、农村与城市经济协调发展,社会全面进步。3.这有利于加快履行职能现在政府的基本职能要从替代市场进行资源配置向防范公共风险转移,支出要有明确的界限,这就可以促进政府从无限政府向有限政府转移。三、增加农村公共产品的供应是减少农民负担，提高增加收入的有效手段(一)农民负担居高不下1.国家农业基础设施建设投资严重不足,农业生产受到影响。1978年国家用于农业的支出占财政支出的比重为13.4%,1990年为9.98%,2001年为7.71%,其中,农业基本建设支出占财政基建总支出的比重1978年为12%,1990年为10.2%,1995年为3.09%,2001年为2.54%,呈现持续下降趋势,这就造成农业基础设施欠账太多。2.涉及农村社会发展的公共产品供给严重短缺,成为农民负担居高不下的主要原因。教育、科技、医疗卫生、社会保障等产品的短缺不仅损害了农民的利益,增加了农民负担,也影响了农民增收。3.农村公共产品体制外供给,农民负担居高不下。农村公共产品的供给格局基本上沿用的是人民公社时期的供给体制,表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和自上而下的制度外公共产品供给决策机制。这种机制造成的结果,是超范围统筹,无约束地增加农民负担。(二)农业生产基础设施薄弱、成本持续上升农村私人产品的生产具有较强的分散性,这决定了农村私人投资对公共投资的供给具有较强的依赖性,随着农村经济市场化程度的提高,私人产品生产越多,对农村公共产品的供给就越依赖。农村公共产品的供给对私人生产具有像技术增长“包络线轨迹”的类似特征,意味着随着社会生产和人类生活水平的提高,公共产品的边际收益率逐渐上升,对农村公共产品的要求在质和量上也进一步提高。作为土地密集型的农村私人大宗产品的粮食在中国加入世贸组织以后,正在逐渐丧失竞争优势,一个重要原因是我国的农业生产基础设施薄弱,生产成本尤其是物质投入成本的不断上升。如果政府增加属于“绿箱”政策诸如水利设施和农业新品种、新技术的开发推广、农业服务体系完善等方面的公共投资,使农民的私人成本投入能与一个高效的农业生产体系相结合,降低其单位产品的生产成本,就可以提高产品的竞争力(朱晶,2003)。(三)农村公共产品供给与收入分配相关分析下面通过计量的方法,分析农村公共支出与农民收入的关系。以1978—1997年的农民人均纯收入(1990年不变价)作被解释变量(Y),以R&D(X1)、灌溉(X2)、教育(X3)、道路(X4)、电力(X5)、通信投资(X6)的资金投入(1990年不变价)为解释变量,数据采用樊胜根等人所著《经济增长、地区差异与贫困——中国农村公共投资研究》和农业部软科学办公室组织的课题丛书《农业投入与财税政策》,运用OLS方法进行多元线性回归,选择向后逐步回归,结果如下:Y=422.350+0.08111X1-0.03664X2+(6.954)(2.536)(-5.075)0.004618X3+0.07511X4+0.03573X6(1.730)(5.142)(3.034)R2=0.966方程除电力系数(X5)外各项系数通过了0.10公共风险与农村公共产品供给:另一个角度看农民增收●农村社会●的显著性检验,结果与实际相一致,增加农业科技、道路、教育、通信这些公共产品的投入对促进农民增收有显著的作用,其中科技投入影响最大。灌溉与收入呈负相关,可能是因为1980年代以后农村水利投资波动幅度大以及水利建设具有明显的滞后效应,在有的地方可能使农民负担增加影响了收入。电力投入与收入无显著相关性,主要是因为农业生产还处于劳动密集型,农村非农产业发展不充分,电价普遍偏高,导致用电水平不高,电力发展对农民收入增长没有明显的促进作用。R=0.966说明这些公共投入因素可以解释收入的96.6%。以上实证结果表明农村公共产品的供给与农民收入相关性很高。四、一些建议(一)建立风险评估机制公共风险的评估与企业的风险评估有很大差异,其目标、方法是不同的。公共风险的评估类似于危机管理,在危机和风险到来之前就要做好防范。正确的公共风险评估是政府决策的重要参考,决定了公共产品是否能够及时有效地提供。要合理确定公共产品的风险属性和投资承担主体,划分好中央、地方的责任,处理好政府与市场的关系。(二)提高农村公共物品供应的有效性1.支持中央和省级政府的人中央和省两级政府作为农村基本公共产品的提供主体,是保障的最重要条件。2.制定和完善农村公共物品有效供应法律农村的基本公共产品要逐步立法,使之制度化、法律化。3.强化组织保障,建立农村公共产品使用监督机制要适应农村改革新阶段的需要,加快乡一级政府改革,加强农村基层政权组织建设,改革农村公共产品的供给决策程序,建立起农村社区公共产品使用监督机制,为农村公共产品的供给提供组织和制度保障。(三)政府应该逐步建立和完善收入稳定机制1.新农政策化解公共风险的优势切实贯彻“多予、少取、放活”的方针,充分认识财政支农政策化解公共风险的巨大作用。特别是对那些能够防范风险、增加社会效益和生态效益的直接为农民带来收入和减轻负担的农业公共性投资领域,财政具有不可替代的作用。2.国家投资回收农业项目在投资对象上要打破所有制界限,允许直接投资农村集体经济组织、农户个体经济、股份制及私营企