公共行政学（第二版）课件 第4、5章 政府职能、公共行政的行动

第4章政府职能

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题政府职能模式政府职能体系保护型政府职能模式干预型政府职能模式引导型政府职能模式3公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.1政府职能的一般知识4.1.1政府职能概述从学术研究角度看，政府职能是指政府在一定时期内基于国家治理和社会发展而承担起来的管理国家和社会公共事务的基本职责政府职能的特有属性：广泛性、价值目标多样性、强制性和动态性等正确界定和认识政府职能，对于建立结构合理的行政组织系统，实现政府对社会的有效组织管理，有着十分重要的意义4公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.1政府职能的一般知识4.1.2政府职能模式政府职能模式的概念暗含了政府是一个制度化的行动系统的前提统治型社会治理行动范围与行动方式表现出很强的随意性；无法从政府职能模式的角度进行研究管理型政府形成背景是国家和社会分化，国家从根本上受到社会制约；具有保护型和干预型两种典型模式；引导型政府政府职能模式的“第三条道路”；特殊历史条件背景下，引导型模式在促进中国经济和社会发展中发挥了重要作用；5公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.1政府职能的一般知识4.1.3政府职能体系经济管理职能政治职能生态管理职能社会（公共）服务职能文化教育职能政府职能体系政府在国家以及社会经济管理活动中所承担的职能和应发挥的作用政府所承担的保护环境和维系既有的生态结构的职能政府为社会提供各种服务以及社会保障，是现代人作为社会一员而有权利要求政府承担的职能在形式上具有历史继承性，但其内容一直在不断发生变化政府对全民的思想道德建设以及教育、科技等一系列的管理6公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.2管理型政府职能模式的演进4.2.1自由主义与保护型政府职能模式近代以降及至19世纪初期的西方社会——“原子化社会”催生了自由主义，要求所有经济性、社会性和政治性的活动都要以个体为前提，反映到政府作用于市场与社会的关系上，形塑了一种保护型政府职能模式。自由主义的核心主张是建构一个“有限政府”，要求“有限政府”除了保护个人权利外，还需要为市场经济的运行提供安全和正常的发展环境，而不是直接地介入个人的生活和经济的运行中去。保护型模式是自由资本主义的产物，它主张政府尽可能少干预或不干预市场经济的运行，任由市场机制去调节经济活动，让市场自己在运行中实现资源的合理配置。在这一模式中，政府担当“保护人”或“守夜人”的角色。1929—1933年的经济“大萧条”宣告了“市场失灵”，迫使西方国家重新思考政府与市场在经济活动中的恰当角色，并放弃了自由主义的原则，采用了一种干预型政府职能模式，保护型模式宣告终结。7公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.2管理型政府职能模式的演进4.2.2凯恩斯主义与干预型政府职能模式1929—1933年的经济“大萧条”宣布了政府的自由放任和市场机制自发调节时代的结束，西方主要的市场经济国家都不得不放弃自由放任的经济思想和政策主张，转而通过采取政府干预政策去克服危机和实现经济复苏。

1936年，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版，为政府全面干预市场提供了理论基础。凯恩斯认为，仅依靠市场机制的自发调节作用不足以使有效需求提高到充分就业的水平，但这种“能力不足”可由政府来弥补。二战之后，凯恩斯主义的干预型政府职能模式成为西方主要资本主义国家复苏经济的基本途径。西方国家根据凯恩斯主义理论而开展的政府干预经济活动取得了巨大成功，使经济得以迅速恢复和繁荣。

1973年“石油危机”后，几乎所有西方发达国家都再次出现了经济停滞，高失业和高通货膨胀相互交织、同时并存，即进入了所谓的“滞胀”时期。

这促使人们对干预型政府职能模式及其理论基础进行了批评性反思。8公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.2管理型政府职能模式的演进4.2.3引导型政府职能模式引导型政府职能模式是在亚洲新兴工业化国家和地区走出来的，是在政府职能模式方面做出的一项创新。二战后特定的国际环境决定后发展国家和地区需要在世界体系中去谋求发展，无法承担保护型职能凯恩斯主义在20世纪70年代的大危机中遭到质疑，新自由主义的自由化也无法逃离“古典自由主义”亚洲新兴工业化国家和地区的领导人自觉地走出一条创新道路——践行一种初级形态的引导型模式，通过政府引导实现政府与市场的合作，充分调动发挥两者的协同效应，最终实现经济腾飞的目标9公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.3引导型政府职能模式4.3.1引导型政府职能模式的概念引导型政府职能模式一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的全新的政府职能模式

具有的属性实践的自觉性与亚洲新兴工业化国家和地区曾采用的引导型模式比，形式有相似性，但根本性质不同主体上归属于服务型政府“引导型政府模式”不等同于“主导型政府模式”主导型政府模式是干预型模式的另一种表述主导型政府模式的提法包含着控制导向的思维，暗含用静态思维查探动态发展的哲学，会导致对历史进步性的否定10公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.3引导型政府职能模式4.3.2引导型政府职能模式的定位历史定位引导型模式出现于20世纪中后期，是亚洲新兴工业化国家和地区在发展其经济中的实践创新亚洲新兴工业化国家和地区20世纪80年代后弃用了这一引导型模式，使中国政府在领导中国改革开放并取得巨大成就后面临话语压力，遇到了抉择的困难

中国政府在运用政府引导功能方面有着自己的创造性经验，有效引导市场运行和社会发展党的十八大以来，话语体系建设成为中国社会科学发展中的关键议题

要讲好社会治理的中国故事，就应在新的历史条件下进一步挖掘引导型政府职能模式的理论价值

11公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.3引导型政府职能模式4.3.2引导型政府职能模式的定位主体定位1关于引导型模式的研究需要定位在对管理型政府的扬弃上，即通过引导型模式的建构去否定管理型政府

2引导型模式在主体归属上应当属于服务型政府的一种职能模式

3对于服务型政府建设而言，其切入点应当是首先建立和完善引导型模式

12公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.3引导型政府职能模式4.3.2引导型政府职能模式的定位治理优势灵活的适应性表现为手段和策略非常灵活行动的主动性主要体现在中国政府应对危机事件的具体实践中战略性规划体现在政府从战略性、长远规划的角度来实现对社会和经济发展的全方位引导中智慧监管是政府创造性革新履职方式和追求治理工具创新的结果13公共行政学（第二版）张康之张乾友主编4.3引导型政府职能模式4.3.3引导型政府职能模式的全球性价值第一，引导型模式是人类在走向后工业社会的过程中政府职能实现方式的必然选择第二，引导型模式将促进服务型政府建设理念的实现

第三，引导型模式的产生和发展表现出一种“超越意识形态”的属性14公共行政学（第二版）张康之张乾友主编关键术语统治型政府

管理型政府

服务型政府政府职能

政府职能模式

政府职能体系保护型政府职能模式市场失灵

组织化

干预主义

干预型政府职能模式政府失灵

后工业社会

引导型政府职能模式灵活的适应性

行动的主动性

战略性规划

智慧监管15公共行政学（第二版）张康之张乾友主编复习思考题1、简述政府职能的含义和特点。2、试论正确地界定和认识政府职能的重要意义。3、论述政府职能模式的含义与历史类型。4、论述政府职能体系的含义与内容。5、论述保护型政府职能模式的含义、产生过程及其思想基础。6、论述干预型政府职能模式的含义、产生过程及其思想基础。7、简述政府职能模式的“第三条道路”。8、简述引导型政府职能模式的含义。9、论述引导型政府职能模式的定位。10、试论引导型政府职能模式的治理优势。11、试论引导型政府职能模式的全球性价值。第5章公共行政的行动

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编17公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题政策过程的阶段论行政决策的含义与类型行政决策的程序与原则行政决策的理论模型行政执行的含义与特征行政执行的过程18公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.1基于公共政策的治理5.1.1作为治理工具的公共政策16-17世纪，英国、法国等西方国家开始从事立法活动，通过创立政策或者法律去建立起一种具有普遍性的社会控制机制政策是现代社会治理的基本工具，是政府为了解决具有普遍性的社会问题而采取的行动根据政策对社会的影响，可以将政策分为分配性政策、管制性政策、自我管制性政策以及再分配性政策作为现代社会治理的基本工具，公共政策有如下共同特性：公共性、普遍性、强制性、权威性19公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.1基于公共政策的治理5.1.2从政策问题建构到政策终结根据政策过程的阶段划分，公共政策是一个动态的、连续的发展过程，包含着可以区分的不同阶段，前一个阶段为后一个阶段做好准备。

政策问题建构与议程设置是政策过程的第一步，也是一个政策周期的逻辑起点。

方案设计与抉择即政策形成的过程选定方案经过合法化程序后才最终以政策的形式出现政策执行与评估是将观念形态的政策转化为现实行动的动态过程，也是政策目标实现的过程

政策终结是政策过程中的最后一个环节，但也是非常重要的一个环节20公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.1基于公共政策的治理5.1.2从政策问题建构到政策终结第一，政策过程的阶段划分并不是真正意义上的因果关系理论，阶段之间以及阶段内部都没有形成因果关系；而且，阶段划分所关注的只是某一阶段内部的研究，无法证明阶段之间的连续性第二，政策过程的阶段划分过分地推崇了阶段顺序，而现实往往并非如此第三，政策过程的阶段划分通常都带有自上而下的偏见，只关注重要法律的通过和实施第四，政策过程的阶段划分其实是假设了政策循环是单向的，忽视了政策过程中多元的循环圈对政策过程阶段划分研究框架的批评意见21公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.1基于公共政策的治理5.1.3政策分析政策分析的特征需要信息的类型政策分析的用途第一，政策分析是跨学科的应用研究领域第二，政策分析贯穿于整个政策过程，而非局限于政策过程的某个环节第三，政策分析既是技术性的，也是规范性的

政策问题、预期的政策结果、优先政策、观察到的政策结果、政策绩效问题构建、预测、建议、监测、评估22公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.2行政决策5.2.1行政决策行政决策的含义与特点行政决策的含义指国家行政机关及其工作人员为履行政府职能而依据既定政策和法律设计并选择解决问题的方案的活动行政决策的特点主体的确定性内容的广泛性约束力的强制性行政决策在公共行政中占有核心地位，发挥着重要作用

23公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.2行政决策5.2.1行政决策行政决策的类型国家行政决策、地方行政决策与基层行政决策个体决策和集体决策常规性决策和非常规性决策确定型决策、风险型决策与不确定型决策经验决策和科学决策定性决策与定量决策24公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.2行政决策5.2.2行政决策的程序和原则第一个阶段：确定问题，明晰决策目标第二个阶段：集思广益，设计决策方案第三个阶段：评估选优，抉择决策方案第四个阶段：局部试点，修正完善方案行政决策的程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤，一般包括四个阶段25公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.2行政决策5.2.2行政决策的程序和原则行政决策的原则Titleinhere信息原则系统原则Titleinhere预测原则Titleinhere择优原则Titleinhere可行原则行政决策的原则是行政决策制定和实施过程中必须遵循的基本准则行政决策的原则是从行政决策实践中总结出来的，是对行政决策活动规律的概括遵循行政决策的原则，可以保证行政决策科学地反映客观实际，较好地解决现实问题

26公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.2行政决策5.2.3行政决策的理性模型缘起于经济学的理性“经济人”假设，认为决策反映了理性经济人的利益最大化追求

全面理性决策理论有限理性决策模型渐进决策模型混合扫描决策模型垃圾桶决策模型西蒙认为，人们在现实决策活动中所能依赖的只能是“有限理性”，那种要求知识或信息完备的决策在现实不存在是林德布洛姆在对全面理性决策理论做出批评后所提出的替代方案

是由埃泽奥尼于1967年在理性模型与渐进模型之外找到的“第三种”决策方法最早由美国管理学教授科恩、詹姆斯·马奇、奥尔森等人提出，后金登基于该模型修正提出了多源流决策理论27公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.3行政执行5.3.1行政执行概述行政决策的概念从广义上讲，所有的行政机关都是执行机关，它们执行国家法律、法规和政策方针，并依法对国家各项事务进行管理，向权力机关负责并接受权力机关的监督

从狭义上讲，行政执行就是具有行政权的行政机关和社会组织依据决策机关制定的政策和上级部门的指令所开展的活动28公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.3行政执行5.3.1行政执行概述行政执行活动的特征现实性灵活性强制性综合性影响和制约行政执行的因素行政人员因素执行对象因素行政环境因素行政资源因素行政执行在行政管理中具有十分重要的地位，它是整个公共行政学研究的一条主线

29公共行政学（第二版）张康之张乾友主编5.3行政执行5.3.2行政执行过程准备阶段是行政执行的第一个阶段主要工作内容包括制定执行计划活动和一般准备活动实施阶段是决策目标具体实现的过