对森林采伐限额管理制度改革的思考

对森林采伐限额管理制度改革的思考

森林砍伐管理系统是控制森林资源消耗的有效形式。我国自1987年全面实行森林采伐限额管理制度以来,森林资源过量消耗的局面得到了有效的控制,扭转了森林资源“赤字”现象。但随着市场经济的发展,特别是随着开展以“明晰产权,减轻税费,放活经营,规范流转”为主要内容的林权制度改革以来,进一步理顺了林业产权关系,激活了林业发展机制。在这种背景下,现行森林限额采伐管理政策的局限性也逐渐显露出来,存在不少问题,如果处理不当,将影响林业的可持续发展。《森林法》规定,森林采伐实行限额管理制度。按照森林分类经营观点,森林分为生态公益林和商品林。生态公益林应以发挥森林生态效益为主,国家采取生态补偿政策,严格控制采伐,只允许抚育伐和卫生伐;商品林以发挥经济效益为主,兼顾生态效益,其经济效益主要通过采伐林木来实现。但是,目前实施的采伐制度对商品林而言,考虑生态的成分过多,管制过度,经济效益很难得到最大限度地发挥,成为制约林业经济发展的“瓶颈”。林业产权制度改革,对商品林来说虽然解决了产权归属问题,明确了处置权,如果仍继续执行计划经济模式下形成的采伐限额制度,不按市场经济规律改革采伐限额制度,必然阻碍林业生产力的发展,森林经营主体的收益权难以保障,林权制度改革的成果也难以持续。1确定车辆生产计划,确定权利所有者的申报政策目前采伐限额采取五年一编制、一年一下达的制度。在具体操作上,采伐限额以年度计划形式执行。即县级林业主管部门根据林权所有者的申报数量,结合上年度木材生产计划完成情况,确定下一年镇政府、基层村、组逐级分解下达至林权所有者。基层林业工作站按照分配的计划发放林木采伐许可证,林权所有者凭采伐许可证采伐,并接受主管部门对采伐计划执行情况的监督管理,木材销售按规定办理运输证。采伐限额分配和管理制度程序及措施的设置,与商品林放开经营、追求经济效益最大化之间存在很多弊端。1.1有利于发挥好对非林权的集中和集中后,既作为采伐限额实现形式采伐计划的分配,一直以来都是林权所有者关注的焦点,但其审批权被政府管理部门牢牢控制,掌握在少数人手中,权力过于集中,分配又不公开透明,甚至搞暗箱操作,因而出现诸多问题。有的将指标分给关系户;有的将采伐指标作为有价证券,分配给经营、加工企业等非林权所有者,创造寻租机会;有的基层干部将指标留给自己,自己没有资源就到处收购,造成乱砍滥伐。1.2束缚了林权所有者追求最大效益的期望现行的采伐管理制度限制采伐条件过多,不利于林地生产力提高。从林木采伐到运输,每个环节都是一道枷锁,束缚了林权所有者追求最大效益的愿望。同时还规定林木采伐审批仅以年龄为标准,存在一定的弊端。其弊端就是无论森林经营的好坏、质量的高低,只要年龄达到,就可以安排采伐,拿到采伐指标,没有体现“公平竞争,效率优先”法则。1.3完善采伐程序,严格伐区设计农户要申请到林木采伐指标,必须经过申报———审核———上报———下达——领取采伐证等复杂程序,采伐林木还必须经过伐区设计——核查———拨交等程序,手续之繁琐,耗时之漫长,要求之严格,使多数农户望而生畏。有的农户由于程序复杂,不得不廉价将林木经营权转让,无形中截留了农户的利益,挫伤了农户经营的积极性。2改革“三个有利于”的原则随着林权制度改革的不断深入,商品林采伐限额制度改革势在必行。笔者认为应按照“三个确保、三个有利于”的原则去改革。三个确保,即确保资源持续增长,确保林分结构不断优化,确保林农增收、林业增效;三个有利于,即有利于调动林农经营山林的积极性,有利于提高林地的生产力,有利于群众方便、快捷申请采伐指标。在实际工作中应从五个层面进行落实。2.1明确经营方案编制单位和人员范围森林经营方案是森林经营主体对所属森林的五年经营计划及效益的安排。用森林经营方案取代限额采伐分配制度,这样可以做到公开透明,公正操作。森林经营方案的编制应根据资源状况科学合理编制。国有、集体林场和经营大户应单独编制方案,单个林农经营面积过小,应以村集体组织为单位编制,并同时对每个农户发放林木经营手册,将林业政策和采伐要求,五年采伐计划分配数量、抚育和造林面积全部记载于经营手册上,使农户做到心中有数。各单位编制的经营方案,应由县林业主管部门组织专家进行科学论证。对通过论证的可行方案才能组织实施,并对实施情况逐年核查落实,否则,森林经营方案就形同虚设,难以起作用。2.2发挥经济效益商品林经营也要兼顾生态效益,要受生态约束。因此,制定商品林最低生态标准是必要的,其目的是商品在一定生态约束前提下,最大限度地发挥经济效益。最低生态标准制定是个难题,考虑的因素较多,应考虑森林蓄积、林分质量、森林结构的合理性等因素,分别对毛竹林采伐、人工林主伐、抚育间伐、低产低效林改造、散生木择伐制定不同的允许采伐的最低生态标准。在采伐安排上,高于最低生态标准的森林原则上可以采伐,低于最低生态标准的森林不予安排采伐。这种制度安排可以达到“效率优先、兼顾生态”的目标,能极大地调动林农经营积极性。2.3审核登记制向审核登记制转变审批制权力掌握在少数人手中,信息不透明,容易滋生腐败,挫伤群众积极性。因此,采伐计划宜由审批制向审核登记制转变。所谓审核登记制,就是林农需采伐林木,只要按照森林经营方案论证确定的合理采伐量申报,即其经营的森林达到了允许采伐的最低生态标准,就可以向当地林业工作站申请采伐,林业工作站审核后,对符合采伐规定的,就可以发放林木采伐许可证,做到即申即批,这样可以简化手续,方便快捷。2.4应根据造林实际情况,对于有诚信当今社会,群众对合法诚信经营的认识在不断提高,绝大多数群众都能做到合法诚信经营。因此,首先应在认可群众的合法诚信经营的前提下,由基层工作站对森林经营主体分别建立诚信经营电子档案,凡林业执法单位查处的林业案件全部记载在电子档案上,借鉴银行部门的做法,对无违法记录,能做到诚信经营,完成了年度抚育和造林任务的,在采伐指标安排、监管措施上政策可以优先考虑,以便其有更大的自由度发展生产;对有诚信违法记录或未完成经营方案中规定的抚育和造林任务的经营主体,第二年采伐计划安排就应相应核减,并严格其采伐的监督管理。这样做可以在林业经营活动中促使经营主体合法经营,并逐步使采伐管理工作走上科学合理、规范有序的轨道。2.5完善林地采伐权交易秩序,确保林地管理建立商品林采伐权交易市场,使经营者不必组织采伐就可以收回投资,林木采伐权转移给更具生产效率的单位或个人,有利于提高资源的综合利用率。同时,由于仅仅出让的是林木采伐权,而不是林地使用权,可以有效避免林地过度集中而带来的各种隐患。政府主管部门应当对采伐权交易秩序进行必要的监管,尤其是对负责资产评估的中介机构及其工作人员要实行市场准入和执业资格制度,确保采伐权交易公开、公正、公平地进行。改革和完善商品林采伐管理是深化集体林权制度改