21世纪的饥荒与对策

-.z.21世纪的饥荒与对策一、前景堪忧自马尔萨斯提出人口增长将超过粮食产粮增长这一著名悲观论断以来，人类就一直被饥饿和战争的阴影所笼罩，所幸的是，迄今为止这一预言并没有得到经历事实的验证。在过去两百年的时间里，世界人口总数增加了6倍，而得益于技术尤其是机械化技术和生物技术，世界粮食产粮却增加得更快，从而根本上否认了这位著名英国牧师的预测。不过，即使在物质文明极度兴旺的今天，尽管人类从总体上已经摆脱了马尔萨斯陷阱，但饥饿――甚至是大围的饥荒――却并非一个远离尘世的现象。11月11日，埃塞额比亚总理宣布该国正面临自1984年以来最大的饥荒，近1500万埃塞额比亚人需要在明年早些时候得到食品救济。埃塞额比亚的情况只不过是当前世界性饥荒现象的一个典型代表。11月中旬，总部设在罗马的联合国粮农组织〔FAO〕发布警报，宣布目前有32个国家近6700万人口正处于严重饥荒的威胁中，其中17个国家急需国际社会提供紧急援助以度难关。其局部受灾国家和人口都集中在非洲地区，仅南部非洲就达近2000万之多。表1列出了局部国家的有关情况。表1国家受灾人数(百万)主要受灾原因待援金额(百万美元)丹3.0干旱19.00安哥拉4.3战破坏的后遗症12.7刚果国――战12.4乌干达0.5干旱、战3.8塞拉里昂――战破坏的后遗症,疾病3.1索马里――干旱、战2.3厄立特里亚1.0干旱1.9塔吉克斯坦――战和干旱的后遗症2印度尼西亚3.0贫困1.3朝鲜――干旱4.0布隆迪――战7.9西岸和加沙地带――――――西非――武装冲突3几亚――部落冲突3北高加索――战争后遗症1.1利比里亚――自然灾害0.95大湖地区――自然灾害、武装冲突0.9〔资料来源:FAO〕应该指出的是，粮农组织是按照食物的拥有量〔产量以及进口量〕以及需要量之间的缺口来进展粗略的估算，实际上，这只是一个保守的估计。如果把粮食分配体系、运输条件以及交换条件等因素予以综合考虑，从而考察人们实际所能得到的粮食与需要量之间的缺口，情况有可能更严重。另外，如果按照更严格的定义，把长期处于营养不良〔例如每日摄入维生素偏低、体重偏低的儿童，等等〕的人也算入其中的话，则遭受饥荒袭击的人将大大增加。粮农组织最近发布的数据说明，1998～2000年全球估计有7.8~8.4亿人处于营养不良的状态下，其中1100万分布在兴旺国家，3000万在转轨经济国家，剩下的约8亿则生活在开展中国家。从绝对数来看，南亚地区人数最多；但从所占总人口比例来看，非洲〔亚撒哈拉地区〕则不幸占据首位。目前的情况对国际社会在削减贫困，消灭饥饿方面所进展的努力是一个沉重的打击。粮农组织在1995年世界粮食峰会上所定下的目标是到2021年将世界饥饿人数减少一半，但目前的饥饿人数仅比10年前减少了约2000万，这意味着饥饿人数年均减少250万人左右，按照这样的速度，2021年的目标只有等到2030年才能实现。反过来看，要在2021年到达预定目标，必须将目前减少饥饿人数的速度提高10倍。这显然是一个难度极大的工作。二、问题何在要判断目前世界性饥荒的开展趋势和国际社会在未来10年里打击饥饿所可能取得的成效，有必要首先检查一下各国发生饥荒的原因，以及迄今为止国际社会所采取的行动措施。对引发饥荒的成因，历来存在食物供给量冲击〔FAD〕以及食物获取权理论〔Sen〕两种不同的观点，这两种观点虽然并不完全对立，但确实考察问题的着眼点不一样。从表1所列引发饥荒的因素来看，除武装冲突〔及其后遗症〕外，坏天气〔长期干旱或洪涝〕似乎是最重要的直接原因。坏天气导致农作物歉收，从而引发饥荒，这是很符合逻辑的解释，但这只不过是外表现象。在很多情况下，即使粮食总产量并没有下降〔例如1974年的孟加拉〕甚至有所增长〔例如丹〕，也可能出现饥荒并导致大量人死亡；而同时，有些国家或地区即使遭遇恶劣的气候变化和自然条件，导致粮食产量下降，却并没有发生饥荒〔例如1973年印度玛哈拉什特拉邦的旱灾〕。非洲的情况很能说明问题。同处南部非洲，气候条件差异不大，但各个国家境遇却截然不同。安哥拉、津巴布韦、赞比亚、斯威士兰、马拉维和莫桑比克赤地千里、哀鸿遍野，但博茨瓦纳和南非却根本上安然无恙。亚洲也有类似的例子，干旱不仅袭击北，南以及中国北部都受到旱情影响，但却唯独北发生严重饥荒。所有这些现象，都促使我们去思考隐藏在气候条件变化背后对饥荒发生作用的因素。实际上，有关食物获取权理论的研究早已指出，那种把注意力集中于粮食总供给波动的观点对于理解饥荒其实具有误导性，饥饿或者饥荒，不仅与粮食生产和农业开展直接相关，也与整个社会和经济的制度安排和运作效率相关，后者不仅决定了粮食和农业生产的长期绩效〔从而决定总产量〕，也决定了个人和家庭在获取食物和维持营养状况所享有的权利以及“实质性自由〞〔Sen〕。而隐藏在坏天气背后的那些引发饥荒的因素，无不以损害这些权利和“实质性自由〞为标志。首先，是根底设施条件，包括运输和交通系统的落后与不完善。例如在埃塞额比亚缺乏完善的道路系统，结果提高了将种子、化肥和农具等生产资料输入农村的价格，提高了农户支付的本钱，从而损害了他们的交易条件。在非洲，这样的情形随处可见。其次，也是最主要的，是腐败的政府和糟糕的政策。仅仅坏天气和根底设施落后还缺乏以造成长时间的大面积饥荒，必须加上“坏〞政府的配合，才更具有灾难性。一个简单的观察就可以发现，不幸被列于表1的那些国家，要么拥有一个腐败的政府，要么拥有一套糟糕而严密的经济政策。无论那种情况，都是政府治理失败的结果。在斯威士兰，其君主不顾人民已经陷入水深炽热之中，坚持将国际社会紧急援助的款项用来购置一架私人豪华喷气式飞机；马拉维政府将储存的粮食卖掉，但卖粮所得款项却不知所终；赞比亚拒绝美国向该国提供援助，理由是这样做只对美国利益有好处，却对拯救灾民无益，结果是在那些受灾最重的地区，储藏有大量美国玉米的仓库却被紧锁，坐视灾情进一步开展。津巴布韦的情况更为荒唐，该国对生产率最高的农民――白人农场主实行压榨性的经济政策，其原因只不过是他们在选举中向反对派提供了资金支持，这些政策导致该国在过去两年中的谷物产粮骤然下跌了三分之二。即使在分配救济物资时，当局也要保证是自己的支持者而不是反对派可以获得物资。类似的情况在丹、索马里、埃塞额比亚和安哥拉也可以见到。除去政府腐败外，掠夺性的经济政策也不容无视。在几乎所有的受灾国，政府政策的重点都不在于维护市场的正常运转，例如完善农村产权市场、支持农户通过金融机构进展信贷，等等。大多数受灾国的农民不能拥有自己的土地，也不存在一个有效的土地交易市场，更无法将自己的土地用作抵押品向金融机构贷款用以进展投资，等等。相反，政府政策的目的，似乎更多地在于掠夺。例如埃塞额比亚的农民除了为自己租种国家的土地而上缴税赋以外，还必须为一些本来由政府提供的公共物品，例如诊所、道路和学校缴纳费用。其结果是农民连维持简单再生产都极为困难，更别提什么扩大投资、提高农业生产率了，而后者才是使国家摆脱饥荒的根本保证。在津巴布韦，政府长期执行人为的低粮价政策，遭受打击最严重的正是那些生产粮食作物的农民，在这种政策框架下侈谈增加粮食生产，无异于痴人说梦。除此之外，许多国家的政府还规定必须种植粮食作物。这种政策乍看之下有助于保证粮食的供给，其实不然。在单一种植政策的管制之下，微观单位的资源配置鼓励被扭曲，从而带来资源配置效率的损失和较高的时机本钱。而在气候变化的条件下〔例如撒哈拉沙漠以南地区〕，一局部农民本来可以依靠种植其它农作物而获得更多的收入，从而提高他们获取食物的能力；其次，正如许多经济学家所指出的，经常提倡唯一注重开展农业──最终其实落实为唯一开展粮食作物──的政策，就像把所有的鸡蛋放在同一个篮子里一样，存在极大的风险；最后，要落实粮食生产的管制政策，往往需要相应的人手和经费予以支持，这一方面形成了一个庞大的管制阶层，另一方面，考虑到这些国家经济开展水平很低，实际上执行政策的经费必须从受管制的人群，即农民那里汲取，因此必然会加重农民负担，最终打击农业开展和粮食生产。批评对受灾国的政府和政策失误，并不是说国际社会尤其是兴旺国家不需承当责任。实际上，由于受灾国的产业构造主要偏向农业，其农产品出口也主要销往兴旺国家，例如非洲国家60％的农产品出口市场是欧盟国家。但兴旺国家的市场保护尤其是对农产品的国市场保护，例如进口配额、对国农场主的补贴、以及形形色色的环保和劳工标准等非关税壁垒等等，在很大程度上阻碍了非洲国家出口初级产品换取外汇，从而销弱了他们在饥荒发生时购置更多食品和救援物资的能力。按照世界银行的估计，如果兴旺国家撤销其在农产品贸易中所设置的贸易壁垒，在2005年之前开展中国家可以每年至少可获得300亿美元的福利改良。然而迄今为止，在历次贸易谈判中，兴旺国家在要求开展中国家开放市场的同时，对开放本国农产品市场却着力甚少，这种厚己薄彼的做法无疑也应该受到国际社会的谴责。三、出路何在在物质和科技极其兴旺的现代世界，竟仍然存在大量饥饿以及营养不良的人群，并有相当数量的人面临着被饿死的威胁，这实在是对文明社会的一大挖苦，也是对人类所应享有的根本权利的挑战。不仅如此，饥饿和营养不良与不开展和贫困之间也存在着恶性循环的关系。因为不开展和贫困，人们必须忍受饥饿和营养不良；而因为饥饿和营养不良，人们无法获得正常的劳动与工作能力，从而获取正常经济收入的能力受到损害，并陷入进一步的不开展和贫困。在这样一个恶性循环中，并不是所有人都平等地承当不幸，相反，和特定的政治以及社会制度安排相结合，恶果往往由处于社会最底层和最无权无势者承当，饥荒不仅从来没有饿死过统治者〔Sen〕,而且“魔鬼总是击打落在最后面的人〞。打破这样一个恶性循环需要多方面的支持和努力，一方面，国际社会的救援对于缓解饥荒的紧迫性必不可少，但是，这种仅仅着眼于食物总供给量的方法至多只在短期有效，本钱巨大且作用有限，它受制于被援助国国的政治、经济和社会安排，并不能保证所有人都能够平等地获得救援物资。即使除去政治和经济因素，社会习俗和文化传统也可能会影响到救援效果。例如在印度、巴基斯坦等南亚国家以及一局部非洲国家，女性尤其是年幼女性处于社会底层，即使救援物资能够即使进入村庄甚至家庭，她们也总是被排在最后面。国际援助的另一个遭人诟病的地方在于它有可能产生依赖性，如果预料到可以得到国际援助，受灾国的政府很可能并不会从根本上进展改革，以防止下一次饥荒的发生。相较而言，促使兴旺国家开放国农产品市场，以更彻底地实现贸易自由化，则是一个更好的方法。目前兴旺国家开放国农产品市场的困难主要来自于政治上的反对，但从经济上来说，放弃国没有效率的产业将更有利于兴旺国家经济福利的提高。同时，削减庞大的农业补贴开支将大大减轻兴旺国家财政开支的压力。最后，大局部这方面的补贴都流入了最富有农民的腰包，而他们之中不少人却是百万富翁，因此即使是从道德的角度来看，兴旺国家的农业补贴也应该取消。另一方面，对那些挣扎在饥饿和饥荒边缘的开展中国家而言，一个有效的政府才是摆脱困境的前提条件，这包括两个主要容：一是政府本身必须是负责任的、清廉的政府，为此它必须承受来自各方面的监视，并为自己的政策失误负责，从而具有政治上的鼓励以保证即使是普通的民众也能享受各项属于自己的根本权利，包括平等地获取食物和营养的权利；二是政府的职能必须从对经济生活的管制转向提供公共物品和保护产权，以保证民众能够充分运用各项权利，通过市场进展交易，以到达提高农业生产率