海外PPP运作模式分析

海外PPP运作模式分析海外PPP运作模式分析一、PPP是一种公私合作制度PPP（Public-privatepartnership)，也被称为公私合作制，是为了开展基础设施建设或提供其它公共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。作为西方国家政府治理创新中的一种概念，是由英国的Reymont最先创立。PPP模式支持政府与私营部门建立长久合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量原则进行公共品生产。PPP有广义和狭义之分。联合国培训研究院定义为“公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的全部制度化合作方式，目的是解决本地或区域内的某些复杂问题“。欧盟委员会定义为”公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。加拿大公私合作制国家委员会定义为“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适宜的资源分派、风险分担和利益共享机制，最佳地满足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含两层含义：广义上是公共机构或公司与私人部门以某种形式合作，涉及公共机构授权给私人部门为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义上是指公共部门与私人部门共同参加上产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，公共机构或公司与私人部门以同等产出水平提供服务，普通是以公私构成的新主体的形式提供服务。典型的PPP构造见图表1。PPP的契约模式含有多个形式。PPP的模式重要有SC（服务合同）、OMC（承包合同）、CBO（租赁合同）、BTO（建设-转移-运行）、TOT（转让-运行-转让）、BOT（建设-运行-转移）、WA（打包合同）、BBO（购置-建设-运行）、BOOT（建设-拥有-运行）和SPV（公私合营）等等，每个模式的控制权配备方式见图表2。按照私有化的程度，PPP模式能够分为外包类、特许经营类和民营类（图表3），各类PPP的政府参加程度和资产归属都有所不同。因每个PPP项目的具体内容不同，操作模式也存在较大的差别（图表4）。图表1：PPP典型构造图图表2：PPP不同的契约形式图表3：PPP模式能够分为外包类、特许经营类和民营类图表4：PPP不同模式典型案例比较，操作模式都有明显差别PPP模式具体流程普通为（图表6）：（1）政府部门首先针对PPP所建设项目允许发起人成立有特殊目的公司，政府予以其支持政策。（2）特殊目的公司负责项目的融资（涉及权益和债务）、建设以及后续的开发运行。（3）项目建成后，政府部门特许公司进行开发和运行。政府部门普通与提供借款的金融机构达成一种承诺将按与订立的合同支付有关费用，这样能够使项目公司更加顺利的从拿到借款。PPP模式的本质是政府部门通过给于私营部门一定时限特许的经营权和收益权来减少本身资金支出，并且加紧基础设施建设项目的建设以及更加有效率的运行。理论上PPP对于政府部门、私营部门和社会是个多赢的举措。公私合作制的引入有助于缓和财政压力、打破行业垄断，从而提供更加好的公共品和服务。（1）对政府而言，能够减轻政府债务负担，减缓融资压力，还能够将项目的一部分风险转移给私营部门，减少政府部门的风险；（2）对于私营部门来讲，公私合作减少了其参加公共领域项目的门槛，拓宽了私营部门的发展空间，能够吸引更多的民营资本参加进来，并能获得合理的回报；（3）对于社会来讲，公私合作结合了政府和私营部门各自的优势，有助于社会稀缺资源的合理配备，使得社会效益最大化。图表5：典型的PPP模式流程二、海外PPP模式分析2.1PPP在国际上的应用：各国设立模式存在差别PPP模式在全球范畴广泛应用。在欧盟国家特别是英国，PPP合用的领域涉及普通公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大多数国家，PPP合用的范畴重要集中在基础设施领域，涉及收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水解决和垃圾解决等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP市场最为发达。分国别看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP项目的规模和管理水平处在领先地位。PPP名义价值已约有7000多亿美元（图表6）。由于PPP的定义在各国和各部门都不相似，统计口径和统计数据存在多个版本，这里统一采用PWF的数据简要阐明。1985－，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。其中欧洲大概占到全球PPP名义价值的45.6％；亚洲和澳大利亚所占份额为24.2%；墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者累计所占份额为11.4%；美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8％；非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，在全球的份额为4.2%。海外PPP中心职能存在共同点。各国PPP中心的职能因各自的政治体制、法律体系和发展水平有所差别，但总体看重要职能涉及（1）提出政策建议，涉及筛选PPP的行业、选择适宜的PPP模式和设计冲突解决机制等；（2）参加项目审核，决定项目与否适合PPP模式；（3）提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高行政能力，提供政府部门对PPP的认识；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府公布项目信息以增强市场投资人信心，增进项目融资；（6）建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台，增进市场竞争。各国PPP中心的设立机构不同（图表7）。（1）从国家层面的PPP中心设立来看，英国、澳大利亚、南非等国设立于财政部，而德国、韩国则独立于财政部门之外。海外运行较为成功的PPP中心多设于财政部，由于有助于将PPP与其它财政支出、政府债务统筹管理。（2）另首先，地方层面与否设立PPP中心则很大程度上取决于本国的经济规模与构造，及投资决策权的下放程度。英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。图表6：PPP重要在欧洲和澳大利亚实施（1985-）图表7：PPP中心的设立2.2PPP融资模式与盈利模式比较PPP可能的融资渠道多样化。从海外经验看，PPP的融资方式涉及银行贷款、出口信贷、资我市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其它参加方等。普通来看，银行贷款和资我市场为重要融资方式。各融资方式比较见图表8。图表8：PPP可能的融资渠道PPP项目的盈利多与某种程度的财政补贴挂钩（图表9）。因采用PPP模式建设的项目普通都含有较强的公益性，盈利能力比较差，项目除了正常的运行收入外，多数还是需要政府予以事前或事后的补贴，特别是项目运行不达预期，政府更需要给于支持，以确保参加的私营部门有合理的回报。具体看盈利模式重要有3种：1)除运行收入之外，政府承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时。这是在PPP模式中最常见的盈利模式。譬如，马来西亚南北高速公路项目，收入重要来自车辆过路费，但是政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何状况下如果公路流量局限性，公路的使用费收入低于合约中规定水平，政府将向项目公司支付差额部门，这样在一定程度上减少了项目公司的风险，确保了其盈利水平；法西高铁项目公司收入重要来自法西两国国营铁路运行公司机车通行的过路费，项目的收费模式在特许权合同中已有规定，且在运行的前三年，必须以低廉的线路使用费来吸引客户，方便哺育运量，增加后期营业收入，但由于延迟竣工，造成项目流量未能达成预期，使项目公司收益减少。根据特许权合同，西班牙政府予以对应的赔偿，涉及特许期延长3年至为53年，并且在之前分期拨付赔偿金1.08亿欧元等。2)盈利来自于项目收入以及政府特许的其它有关延伸业务。最典型的是香港地铁公司，其经营收入重要来自地铁乘客的车费，根据条例，地铁公司有权决定票价。另外，政府还赋予香港地铁公司沿线的地产开发权。香港地铁公司充足运用地铁沿线房地产升值的优势，把发展房地产与发展地铁结合起来，建设大型住宅、写字楼和商场等，获取了巨大收入利润。3)盈利完全来自于政府的补贴。譬如南非的豪登快铁项目，其全部的运行收入均进入政府财政，政府按照PPP建设合约规定的价格每年支付项目公司Bombela保本运量所对应的收入（每年固定为3.6亿兰特）。这个固定费用现在高于政府所获得的运行收入，Bombela每年获得上述固定费用后用于日常的运行和维护工作。Bombela有义务按照合同规定做好日常的运行管理工作，但对客流量的多少基本不承当责任。另外，项目的电力成本有政府负担，大大减少了Bombela的运行风险。图表9：PPP项目的盈利模式重要有三种，且多与财政补贴挂钩PPP项目融资多以债务融资为主，权益资本金为少数（图表10）。具体到每个项目，融资构造会存在较大的差别，但总体看项目公司普通出极少部分的权益资本金，其它的多数是通过债务融资，涉及银行贷款、发行公司债券、资产证券化及信托等多个方式。普通来说，PPP模式中政府会对项目债务可能有一定的隐形支持，项目公司能够更加容易的以较低成本拿到借款。具体看：1)项目公司自有资金普通都较少,大部分还是需要通过债务融资获得资金。以我们获得数据较全的6个国内外PPP案例为例，项目公司平均自有资金占比仅为30%，其它70%需要通过债务融资。其中，在澳大利亚悉尼港海底隧道项目中，项目公司自有资金占比还不到10%。2)融资方式现在重要是以银行的长久借款为主。在6个案例中，银行长久借款占比总融资额的比重超出80%，贷款期限普通都在以上。其它融资方式还涉及发行公司债券，譬如澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行30年期4.86亿澳元的公司债券；尚有少部分通过信托融资，譬如在“鸟巢”体育场项目中，通过信托收益凭证融资3亿元。3)PPP模式融资成本相对来说都比较低。普通来说，PPP模式中政府会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司能够更加容易的以较低成本拿到借款。6个案例中期以上的借款成本仅靠近或略高于期国债，比普通的商业银行借款利率都要低。譬如，马来西亚南北高速公路的银行贷款利率为8%，同当时的国债收益率相称，明显低于普通的银行商业贷款；澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行的30年期的公司债券，票利率仅为6%，甚至明显低于当时12%的期国债收益率。图表10：不同的PPP项目融资方式，融资成本普通比较低，可能有政府的隐形支持PPP项目的风险来自哪里？（图表11）由于PPP项目涉及公共部门和私人部门的利益，对公共部门而言风险重要来自政局和政策不稳定、决策失误，而对于私人部门则要面对运行成本、物价波动、需求下滑的风险。因大多数的PPP项目涉及某种程度的补贴，大众对PPP项目的态度及对项目控制权的分派均对项目运行造成影响。图表11：PPP项目公共部门、私人部门面临的风险不同三、PPP成功的要素：以英国、澳大利亚为例英国PPP成功在于责任清晰、监控从严，重绩效英国PPP管理部门经历了时间的演变。英国是较早采用公私合作伙伴关系模式开展基础设施建设的国家。1992年梅杰接任撒切尔夫人担任首相后，由于面经济衰退，与1992年初次提出私人融资计划（PFI，即设计-建设-融资-运行-维护）。英国于1993年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997年在财政部设立专门的工作组负责PFI推广工作，1999年成立由政府持有全部股权的英国伙伴关系（PartnershipUK）组织，并替代了前期的财政工作小组。该组织进一步改善为由政府和私营部门共同持股的PPP管理模式组织，其中英国财政部持有44%股权，在特殊状况下或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。英国PPP模式开展有特有的背景。（1）历史欠账过多，20世纪90年代英国基础设施需要巨大的维修资金，但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。（2）“双超”现象普遍，在政府采购过程中经常碰到工时超期和成本超支的风险。（3）资本预算有限。为了控制财政风险，对政府债务占比含有一定的限制，当政府债务达成一定规模便很难再提高政府公共开支预算。英国PPP模式的特点（图表12）：英国的PPP项目可分为两大类，一是特许经营（由使用者付费），二是私人融资计划（PFI、PF2，由政府付费）。其重要特点涉及（1）风险管控，减少政府风险。（2）成本固定，运行周期长。（3）产出为基础，重绩效后付费。（4）领域集中，交通项目投资比重大。（5）较少采用特许经营，多数状况下采用PFI。图表12：英国的PPP项目重要有5大特点案例分析1：英国赛文河第二大桥项目，成功秘诀在于风险的解决案例背景：赛文河位于英格兰和威尔士之间，割断了两岸交通联系。1966年赛文河第一大桥通车，到20世纪80年代第一大桥难以满足通行需求，需建第二座大桥。因本地政府财政资金紧张，决定采用PPP模式吸引社会资本完毕第二大桥建设、运行和维护，同时接管第一大桥。项目分析：该项目于1984年启动前期准备工作，1986年拟定建设方案，赛文河大桥公司中标。除特许经营合同外，1992年本地议会通过《赛文河大桥法案》，其中明确规定特许经营期自1992年4月底开始，最长为30年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费，且只自东向西单向收费，收入重要用于完善、运行和维护两座大桥。财务信息：项目总成本为5.81亿英镑，涉及新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内两座大桥的运行和维护费用。最后融资安排为：银行贷款1.9亿英镑、BEI贷款1.5亿英镑、债券1.31亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000万英镑。项目参加方（图表13）：英国国家道路局、赛文河大桥公司、托马斯.柏西事务所、哈尔克罗事务所、VINCI公司、美国银行和巴克莱银行。项目实施中的风险与解决：（1）环境风险。本地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了进一步研究，谋求了化解方法。涉及为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。（2）公众反对。根据公众意见，政府调节了桥口引路的选址，将面对威尔士的收费站与周边社区隔离，并补建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔离。（3）第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化，给特许经营方带来交通流量和收入风险，可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同，特许经营方在下列情形不必对第一大桥进行维护：桥梁初始设计或施工质量差，交通流量高于预期。因特许经营方没有参加第一大桥的初始设计及建设过程，故不用承当缆索老化的维护。这些方法减轻了特许经营方的运行压力。项目实施效果：第二大桥建成通车及第一大桥修缮后，赛文河两岸通行的交通压力大大缓和。两桥日均车流量66000辆。该项目是由使用者付费，特许经营方同时获得第一大桥的运行维护和收费权，避免两桥竞争，特许经营合同明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运行得益于风险控制得当。案例总结：赛文河第二大桥PPP项目的重要在于有强烈的市场需求（当时的第一座大桥已经难以满足通行需求）和项目竣工后有稳定的现金流入（过桥费）。项目实施过程中政府在项目定价和风险控制等方面有成熟的操作，这也提供了相对稳定的政策支持。图表13：英国赛文河第二大桥项目各参加方澳大利亚PPP模式的特点：责任明晰项目多集中在基础设施和公益事业领域。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。其PPP项目特点有：1)建立专业管理部门或机构。澳大利亚基础设施管理局为联邦政府的PPP管理机构，负责对全国PPP项目进行管理，并审批全部PPP建设项目。州政府设立PPP指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等有关部门人员及专家担任委员。2)拟定项目的准。PPP项目明确的条件：（1）项目含有一定的价值和规模；（2）技术含有复杂性和新颖性；（3）能够协助政府实现一定的风险分散和转移；（4）项目含有很大的设计和技术创新空间；（5）项目全部者含有较高的PPP项目实施能力；（6）配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中受益。3)明确公私部门的角色和责任。公共部门承当土地风险，私人部门承当建设风险。私营部门既能够参加建设，也能够负责经营。政府则对建设和服务与否达标进行监管。4)确保私人部门利益。只要符合政府规定并投入运行的PPP项目，政府即会向私营部门付费。另外，政府在某些PPP项目中让利给私营部门，使其在参加项目建设中有利可图。5)进行有效风险管理。6)建立严格的审计和绩效评级机制。（1）在PPP项目中，政府与私人部门以原则合同形式拟定各自的权利义务，并明确政府、环境变化时可再商谈的条款，确保合同的公正合理。（2）澳大利亚合同法从法律上确保合同的推行，一方违约另一方可起诉。若公司违法，将会失去名誉和此后参加其它项目的机会。若政府对项目判断失误，选民会在选举中用投票来体现意见。