欧洲一体化研究

PAGEPAGE12欧洲一体化研究欧盟的“民主赤字”与民主化之路内容提要：针对欧盟“民主赤字”的讨论受困于民主概念的多义以及欧盟性质的含混而无法达成共识的情况，本文从代议、参与、社会和经验四个民主视角，对欧盟这一超国家性和政府间性兼具的特殊政体的民主建构进行了系统分析，指出欧盟民主是一种发展中的新型超国家民主形式，存在一定的“民主赤字”，但应以发展的眼光看待它的这些民主问题。在过去的半个多世纪中，欧盟的民主化取得了不小的成效，尤其是自《马约》以来的二十年，欧盟的“民主赤字”已经大为减弱，欧盟已经初步构建起代议为主、其他民主形式为辅的超国家和成员国双重民主制度框架，欧盟的民主化已然取得相当大的成绩。欧盟的民主化是世界历史上首次超越国界的民主建构尝试，它具有混合性、竞争性和弱对抗性的特点，是全球化时代世界治理形式的重要探索。关键词：欧洲联盟民主赤字民主化超国家政府间“民主赤字”（democraticdeficit）这个词最早出现在20世纪70年代，英国工党内的一位学者戴维·马昆特（DavidMarquant）以此来形容欧共体的民主合法性问题，指出要解决“民主赤字”问题，欧洲议会议员就必须由欧洲公民直接选举产生。DavidMarquand,ParliamentforEurope,London:JonathanCape,1979.有意思的是，当1979年欧洲议会实现直选后，这一提法却反而开始流行，欧美媒体和学界关于欧共体（以及后来的欧盟）“民主赤字”的指摘越来越多。同时，这个词的指称对象也开始扩大，“不幸”被归入这一行列的既有所谓的“成熟民主国家”，20世纪90年代后已出现众多讨论美国、加拿大、澳大利亚民主赤字的文章；王绍光：《民主四讲》，北京：三联书店2008年版，第244页。也包括联合国、世界贸易组织等国际组织，MagdalenaBexell,JonasTallbergandAndersUhlin,“DemocracyinGlobalGovernance:ThePromisesandPitfallsofTransnationalActorsDavidMarquand,ParliamentforEurope,London:JonathanCape,1979.王绍光：《民主四讲》，北京：三联书店2008年版，第244页。MagdalenaBexell,JonasTallbergandAndersUhlin,“DemocracyinGlobalGovernance:ThePromisesandPitfallsofTransnationalActors”,PaperforpresentationattheAnnualConferenceofMillenniumJournalofInternationalStudies,“InterrogatingDemocracyinInternationalRelations”,London,October25-26,2008.AllenBuchananandRobertO.Keohane,“TheLegitimacyofGlobalGovernanceInstitutions”,EthicsandInternationalAffairs,Vol.20,No.4,2006,pp.405-438.这个概括性名词的“流行”，是20世纪后半叶民主观念发展深化的结果。在西方，部分政治理论学者和时事评论家，也已经意识到不能简单地将民主等同于普选制，发达国家依然有“民主化”的必要。比如JoseV.Ciprut,“Democratizations:PerspectivesandContexts”,inJoseV.Ciprued.,Democratizations:Comparisons,Confrontations,andContrasts,Cambridge:TheMITPress,2008,p.1.民主有更丰富的内涵，民主化也将是一个长期，甚至是永不终结的过程。YvesMény就提到比如JoseV.Ciprut,“Democratizations:PerspectivesandContexts”,inJoseV.Ciprued.,Democratizations:Comparisons,Confrontations,andContrasts,Cambridge:TheMITPress,2008,p.1.YvesMény就提到“不要忘了所有的民主都有一定程度的赤字”。YvesMény,“DeladémoratieenEurope:OldConceptsandNewChallenges”,JournalofCommonMarketStudies,Vol.41,No.1,2002,p.9.英国学者戴维·赫尔德是最早提出全球化与民主变革必要性关系的学者之一，他曾指出“当今时代出现了一种引人注目的悖反现象：从非洲到东欧，从亚洲到拉美，越来越多的国家和群体正在为着‘人民的统治’这一理念而斗争；但是，当它们这样做的时候，也正是民主作为政治组织的一种国家形式其有效性出了问题的时候。”参见【英】戴维·赫尔德：《民主与全球秩序：从现代国家到世界主义治理》，胡伟等译，上海：上海人民出版社2003年版，第22页。一辨识欧盟的“民主赤字”尽管有关“民主赤字”的讨论很多，但耳熟未必能详，由于民主概念的多义和含混，由于欧盟本身性质的模糊，学界对欧盟的“民主赤字”究竟是什么并没有达成共识，缺乏一个统一和权威的解释。所以我们只能采取列举的办法，逐一辨析。从民主的不同涵义出发，我们可以将欧盟欠缺民主的批评归纳为下列几种：代议民主的视角。代议制政府是西方民主迈入近代之后最重要的制度性发明，即“立法权威和政治权威全部或主要掌握在自由选举产生的议会手中”（英）戴维·（英）戴维·米勒，韦农·波格丹诺等主编，《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京：中国政法大学出版社2002年版，第697页。欧洲各国多以议会制而非总统制为核心国家政治制度，所以在讨论欧盟的民主问题时，观察家们的不满主要集中在作为欧洲人民代表的代议制机构——欧洲议会身上。尽管2004年欧盟首脑达成的《欧盟宪法条约草案》已规定“代议制民主原则是联盟运转的基础”，《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条，参见欧共体官方出版局编：《欧洲联盟法典》，苏明忠译，北京：国际文化出版公司，第三卷，第32页。2007年为拯救该条约而新签署的《里斯本条约》也明确该原则未变，虽然1979年欧洲议会即已实现议员直选，欧洲议会也已形成超国家的党派组合，此外，自20世纪90年代以来，经过多次条约修改，欧洲议会的权能比成立之初有很大的扩展，特别是《里斯本条约》通过后，欧洲议会和欧盟理事会共同决策（co-decision）将成为欧盟决策的标准程序，但是批评者依旧认为，同实行代议制民主的成员国议会比起来，它的权力还是小得多，比如：欧洲议会没有立法提案权，也没有完全意义上的立法权，它只拥有参与决策的权力；理事会和委员会这两个重要的欧盟政治机构的人员组成，并非由欧洲议会选举产生，欧洲议会只能事后批准；在监督权上，虽然委员会和理事会必须向欧洲议会提交工作报告，但欧洲议会只对委员会这一超国家机构有一些制裁手段，即不信任投票和拒绝批准预算案；在财政预算方面，它只能通过确认财政支出来发挥参与决策的作用，而且强制性支出部分是理事会决议决定的，它无权干涉；在影响欧盟宪政全局发展和未来走向的重大问题上，除了接纳新成员国等一部分问题，欧洲议会也没有多大影响力，进行制度改革和界定超国家和国家职权的权力（Kompetenz-Kompetenz）（即把成员国职权转移到欧盟的权力）都掌握在各成员国政府的手中。《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条，参见欧共体官方出版局编：《欧洲联盟法典》，苏明忠译，北京：国际文化出版公司，第三卷，第32页。（德）贝娅特·科勒－科赫等：《欧洲一体化与欧盟治理》，顾俊礼等译，北京：中国社会科学出版社2004年版，第112页。参与民主的视角。代议制是一种间接民主，它虽然通过选民选举代表的方式解决了民主的空间问题，但是却将民众的权利局限在数年一度的投票权上，将决策归为政治精英的专属，把民主降格为一种产生领袖并使之合法化的制度安排。马克思·韦伯、约瑟夫·A·熊彼特等思想家都持这种精英民主论。韦伯指出代表是“由选民选举的主子，而不是他们的马克思·韦伯、约瑟夫·A·熊彼特等思想家都持这种精英民主论。韦伯指出代表是“由选民选举的主子，而不是他们的‘公仆’”。见【德】马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，北京：商务印书馆1998年版，第325－328页。熊彼特也说，“民主并不是指，也不可能指，按照‘人民’和‘统治’这两个词的明显的意义所说的人民确实在那里统治的意思；民主不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思……定义的另一方面可以说成：民主就是政治家的统治。”【美】约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆2004年版，第416页。【美】卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海人民出版社2006版。ArthurW.Lewis,PoliticsinWestAfrica,London:GeorgeAllenandUnwin,pp.64-65.转引自（美）阿伦·利普哈特：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京大学出版社2006年版，第22页。与参与民主相关的对欧盟民主的批评意见主要是这么三种：首先是欧盟委员会、欧洲中央银行、欧洲法院等欧洲机构“沦为”技术官僚统治（technocrat），以欧洲一体化和经济发展需要专业化的管理为“名义”，以“专业”为“借口”摆脱代议机构和人民的约束。技术和法律专家们组成的“知识共同体”小圈子，PeterHaas,“Introduction:EpistemicCommunitiesandInternationalPolicyCoordination”,InternationalOrganization,Vol.46,No.1,1992,pp.330-331.即可做出深刻影响整个欧盟区域民众经济和政治生活的重大决策。这些机构中，各界对欧盟委员会的意见最大，虽然欧盟委员会主席及其整个班子的任命需经欧洲议会批准，但整个委员会都不是选举产生的，而且它是一个“行政精英主导”的机构。DimitrisN.Chryssochoou,DemocracyintheEuropeanUnion,London:Tauris,1998,p.1.此外，在竞争政策等市场规制领域，欧盟委员会不用通过欧洲议会或部长理事会，自己就能直接出台政策法规，施行于欧盟地区。此时此刻，用一位法律观察家的话说，委员会“将起诉人和法官的角色融为一身”，“使得委员会成为程序上掌握自己命运的人”RichardBrent,PeterHaas,“Introduction:EpistemicCommunitiesandInternationalPolicyCoordination”,InternationalOrganization,Vol.46,No.1,1992,pp.330-331.DimitrisN.Chryssochoou,DemocracyintheEuropeanUnion,London:Tauris,1998,p.1.RichardBrent,“TheBindingofLeviathan:TheChangingRoleoftheEuropeanCommissioninCompetitionCases”,InternationalandComparativeLawQuarterly,Vol.44,No.2,1995,p.278.DiscoursdePierreMendésFrancelorsduprojorduraitédeRome,Assembléenationale,18janvier1957.转引自（法）多米尼克·斯特劳斯－卡恩：《赞成！欧盟宪法的未来》，裴晓亮译，北京：中信出版社2005年，第19页。 其次是欧盟机构决策缺乏透明度，外界很难实时实地了解影响到广大民众的决定是怎样做出的。特别是欧洲理事会的决定，都是各成员国政府在幕后进行讨价还价，举行关门会议，除了最后的成文决议和新闻稿外，外界无从得知其决策过程。一位英国欧洲议员说，“现在，如果英国首相在布鲁塞尔闭门磋商进行决策，那么作为议员的我根本无法让他做什么解释，因为我只知道结果，不了解过程……他可以随便告诉我什么。”VolkerRoeben,“ConstitutionalismofInverseHierarchy:TheCaseoftheEuropeanUnion”,NewYorkUniversitySchoolofLawJeanMonnetWorkingPaper8(03).最后是决策过于复杂。欧盟是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策议程。它不像民族国家有一个权力中心，该权力中心对政策结果负责，有明确的责任人。它的决策过程以网络的形式相互连锁，决策责任人、决策时间和政策范围都不清晰。李巍：李巍：“如何认识欧盟的‘民主赤字’问题”，《欧洲研究》2002年第6期，第61页。社会民主的视角。议会和参与民主都可归入政治民主的范畴，而社会民主则主要关注经济平等和社会正义。二战后，西欧各国纷纷投身于福利国家建设，这一时期在西欧，公民权的概念已经超出政治权利，延伸到社会权利。英国著名学者托马斯·H·马歇尔（ThomasH.Marshall）提出社会公民权利是福利国家的核心概念，将建立福利国家，消除贫困和人人拥有“充分的公民资格”的理想联系起来。ThomasH.Marshall,CitizenshipandSocialClass,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1950.社会民主主义一直是战后欧洲的主流意识观念，即使20世纪70年代欧洲经济陷入滞胀，80年代直至今天新自由主义浪潮席卷全球，注重社会保护依然是欧洲的鲜明特色，欧洲精英认为“ThomasH.Marshall,CitizenshipandSocialClass,Cambridge:CambridgeUniversityPaulPierson,DismantlingtheWelfareState?Reagan,Thatcher,andthePoliticsofRetrenchment,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1997,p.3.转引自周弘：《福利国家向何处去》，北京：社会科学文献出版社2006年，第23页。FritzW.Scharpf,GoverninginEurope:EffectiveandDemocratic?Oxford:OxfordUniversityPress,1999.在沙普夫等学者看来，欧洲一体化有损社会民主，它更多体现为“消极一体化”，即消除贸易壁垒或公平竞争障碍，而不是“积极一体化”，即在更大框架下重构经济规范体系。Ibid.,p.45.全球化的竞争压力迫使欧盟各成员国降低社会保障水平，但在成员国社会政策和服务弱化的同时，在欧盟层面却没有建立起相应的补偿机制，推出相应的政策。经济全球化和地区化浪潮中，国家对市场的规制、对流动资本征税的能力大为减弱；同时欧洲各国为了竞争和降低成本，不得不改革福利体系，减少对劳动者的保护，降低福利水平，“争相竞下”（racetobottom）。DavidVogel,TradingUp:ConsumerandEnvironmentalRegulationinaGlobalEconomy,Cambridge,MA:HarvardUniversityPress.有的学者认为这种自由主义式的发展（此种现象被称作Ibid.,p.45.DavidVogel,TradingUp:ConsumerandEnvironmentalRegulationinaGlobalEconomy,Cambridge,MA:HarvardUniversityWilliamL.Cary,“FederalismandCorporateLaw:ReflectionsonDelaware”,YaleLawReview,Vol.83,No.4,1974,pp.663-705.GiandomenicoMajone,“Europe’s‘DemocraticDeficit’:TheQuestionofStandards”,EuropeanLawJournal,Vol.4,No.1,1998,pp.5-28.另一方面，在欧盟决策过程中，私人利益团体并非像民族国家内部那样，通过政党政治进行竞争。商业集团，特别是跨国公司因一体化受益颇丰，所以它们有很强的动机在欧洲层面组织起来，而消费者集团或者工会，则非常分散，组织程度不够，[美]安德鲁·莫劳夫奇克，《欧洲的选择[美]安德鲁·莫劳夫奇克，《欧洲的选择——社会目标和政府权力：从墨西拿到马斯特里赫特》，赵晨、陈志瑞译，北京：社会科学文献出版社2008年版。WolfgangStreeckandPhilippeC.Schmitter,“FromNationalCorporatismtoTransnationalPluralism:OrganizedInterestsintheSingleEuropeanMarket”,PoliticsandSociety,Vol.19,No.2,1991,pp.133-164.经验民主的视角。以上三种批评都是从规范的角度出发的，即在预设某种价值代表民主的前提下对欧盟进行考察，还有一种经验民主研究方法，是直接从历史观察和社会学调查、统计数字来观察人民是否信任被考察的对象，是否认可它民主。比如，如果一种统治秩序具有连续性和稳定性，没有公开的抗议活动，民众积极参加选举，公民踊跃投票，就证明了这种秩序被民众承认为合法。[德]贝娅特·科勒－科赫等，《欧洲一体化与欧盟治理》，第215页。《欧洲晴雨表》民意调查每年对民众关于欧盟民主的运作方式发放抽样问卷，20世纪90年代的调查结果显示，被调查者大多对欧盟民主的情况不满意。同上书，第221－222页。欧洲议会投票率是另一个重要的参考指标，尽管欧洲议会的权力近年来有了显著的增长，但它的吸引力却并未增大，参加欧洲议会选举的选民比率逐次下降：1979年欧洲议会第一次直选，投票率达到63％，1984年是61％，1989年为59％，1994年是57％，1999年跌至49％，2004年是45％，而2009年欧洲议会耗资1800万欧元在电视、互联网上投放广告，试图激起公众参选热情，但最后投票率却只有43％，有评论家认为再这样下去，欧洲议会选举的合法性将成问题。同上书，第221－222页。ElitsaVucheva,“EuropeanElectionsMarkedbyRecordLowTurnout”,EUObserver,August6,2009.“民主”这个概念是极为复杂的，实际上，它更可能是复数，而非单数定义。上面我们按照不同的民主观整理了目前关于欧盟“民主赤字”的各种看法，发现它们的差异非常大，而且相互间还可能存在矛盾，比如议会民主与参与民主之间。那么，我们究竟如何来看欧盟的“民主赤字”呢？欧盟到底是否民主呢？这还涉及欧盟的性质，即欧盟“是什么”的问题。二欧盟民主定位：一种发展中的超国家民主研究欧盟民主碰到的第二个难题是欧盟的性质不明确。要给欧盟一个简单的头像速写并不容易，既可以说它是一个国家间合作程度很高的国际组织，也可以说它是一个已经初具联邦结构的独立政治实体，它的决策体制和规则很特别，兼有政府间合作和超国家强制两类性质。欧盟委员会前主席雅克·德洛尔（JacqueDelor）曾有一个著名的比喻：欧盟是一种“不明飞行物”（UFO），即欧盟不属于传统的政治体制，如国家、联邦或邦联的范畴，而是一种新型的制度和政治实体。德洛尔的这一比喻被很多欧洲学者和评论家引用，如TimothyGartonAsh,“KeepingtheUFOflying”,TheGuardian,June8,2004;NicolasdeBoisgrollier,“TheEuropeanDisunion”,Survival,Vol.47,No.3,2005,p.59.笔者同意这种说法，并且认为目前欧盟在政治上处于国际组织和联邦政体之间的某点，其组织结构、法律效力、决策方式都有很多其他国际组织不具备的超国家性，但同时它又距离一个联邦国家有很远的距离。欧盟的这种居间性质在2009年底终获批准的《里斯本条约》中有着鲜明的体现：《里斯本条约》规定“德洛尔的这一比喻被很多欧洲学者和评论家引用，如TimothyGartonAsh,“KeepingtheUFOflying”,TheGuardian,June8,2004;NicolasdeBoisgrollier,“TheEuropeanDisunion”,Survival,Vol.47,No.3,2005,p.59.HeidrunAbromeit,DemocracyinEurope:LegitimizingPoliticsinaNon-StatePolity,NewYork:BerghahnBooks,1998,p.7.那么，我们怎么来看待欧盟民主以及前文提及的“民主赤字”呢？有两点值得我们注意。第一，欧盟的性质决定了欧盟的民主具有特殊性。现代民主的载体是民族国家，人们熟悉的代议制等民主形式都是随着国家的形成而出现的。正因为如此，当谈起欧盟的民主时，无论学者还是大众都常常习惯把欧盟当作“民主国家”来要求，经常忘记它其实已经是一种超越国家的新型政治系统。约瑟夫·威勒（JosephWeiler）认为现有关于欧盟“民主赤字”的众多文献有一个共同的根本性缺陷，即“现代民主的语言本身、它的语法、句法与语汇，都是围绕着国家、民族与人民——它的民众而发展的。而人们普遍承认欧洲联盟不是一个国家。其结果是：用专门以苹果为基础形成的植物学语汇来描述橙子。”（美）约瑟夫·威勒：《欧洲宪政》，程卫东等译，北京：中国社会科学出版社2004年版，第269页。这个别致的比喻形象地点明了这一问题（虽然有些极端，毕竟欧盟民主的理念和制度设计都来源于国家民主，两者有很多相似之处，不至于达到苹果、橙子那样大的分殊）。经过定位转换之后，我们就会发现欧盟的议会民主未必成为其成员国议会制度的翻版，欧洲议会不一定要垄断立法提案权、政府任命权和财政审批权。在政治实践中，欧盟已经形成了欧洲层面和成员国层面的双重代议机制，全欧直选产生的欧洲议会在欧洲层面负责监督其他机构的违法和失职，质询和最终批准任命欧盟委员会班子，与欧盟理事会共享共同决策权，共同批准年度预算案，同时多年度的财政框架安排也规定必须得到欧洲议会批准；（美）约瑟夫·威勒：《欧洲宪政》，程卫东等译，北京：中国社会科学出版社2004年版，第269页。Article9a(1),9c(1)TEU&268-279bTFEU.美国学者安德鲁·莫劳夫奇克（AndrewMoravcsik）认为，欧盟作为一个国际组织，已经通过成员国的代议政体解决了民主问题，欧盟的决策已经得到了各国公民的间接授权，欧盟并不存在“民主赤字”问题。SeeAndrewMoravcsik,“InDefenseofthe‘DemocraticDeficit’:ReassessingtheLegitimacyoftheEuropeanUnion”,JournalofCommonMarketStudies,Vol.40,No.4,2002,p.612.争议最大的欧盟委员会，尽管由成员国首脑磋商提名，但欧洲议会拥有对欧盟委员会主席的批准权，具体程序是各成员国政府协议推举欧盟委员会主席候选人，而候选人需经欧洲议会确认。这是在1997年阿姆斯特丹峰会上确定的。欧洲议会被认为是《阿姆斯特丹条约》的最大赢家。SeeRichardCorbett,FrancisJacobsandMichaelShackletoneds.,TheEuropeanParliament这是在1997年阿姆斯特丹峰会上确定的。欧洲议会被认为是《阿姆斯特丹条约》的最大赢家。SeeRichardCorbett,FrancisJacobsandMichaelShackletoneds.,TheEuropeanParliament(6thedition),London:JohnHarperPublishing,p.347.这一事例也显示出欧盟委员会这样的超国家机构在合法性上的脆弱。参与民主赤字中关于透明度和大众参与的一些意见，是所谓的“成熟民主国家”也做不到的。19世纪法国思想家托克维尔在其名著《论美国的民主》中盛赞了新美国的民主制度，但同时敏锐地发现“联邦宪法把经常指导对外事务的责任交给了总统和参议院，而总统和参议院却在一定程度上能使总的对外政策摆脱人民的直接和日常监督。因此，绝对不能说美国的对外事务的管理是民主的”。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆1997年版，第258页。这一点历经两个多世纪也没有发生本质变化，在今天，国际政治也被视为“高级政治”，外交决策需要机密性，外交谈判常常是关门会议。所以，应该说政府间性质的欧盟在参与民主方面的“赤字”同其成员国是等量齐观的。同时，欧盟层面的欧盟委员会等超国家机构都很重视参与式民主。欧盟委员会2001年7月专门发布了“欧洲治理白皮书”。在此文件中，欧盟委员会强调非选举性的公民参与渠道，欧盟委员会提出“将欧洲同其公民联系起来”，要“更新共同体方式（communitymethod），少采取由上至下的方式，用非法律方法作为其政策工具的补充，使决策更有效”EUCommission,“EuropeanGovernance:AWhitePaper”,COM(2001)428final,Brussels,25.7.2001.。在批准条约或是一些重大宪政事项上，欧盟及其成员国常常采取参与民主的手段，比如2002－2003年为制订《欧盟宪法条约草案》召开的“欧洲制宪会议”，即开通了专门的网站，[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆1997年版，第258页。EUCommission,“EuropeanGovernance:AWhitePaper”,COM(2001)428final,Brussels,25.7.2001.网站地址为.《欧盟宪法条约草案》第六编“联盟的民主生活”特地把参与式民主同民主平等和代议制民主一起，列为欧盟民主的三条原则之一。在第47条“参与式民主原则”中，《条约草案》写明：“1.联盟的各机构应为公民和各界代表协会提供对联盟在各个领域所采取的行动发表看法和公开交流意见的机会。2.联盟各机构应保持与各界代表协会和公民社会的公开、透明和经常性的对话。3.委员会应广泛地征求有关方面的意见以保证联盟行动的一致性和透明度。4.来自较多数量的成员国的不少于100万的公民，可请求欧盟委员会就公民们认为为实施本宪法而需要之联盟法案提出适当的提案。为此目的，应制订一项欧洲法律，以便为此项公民倡议行动设立必要的程序和条件。”《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条。欧共体官方出版局编：《欧洲联盟法典》，，苏明忠译,北京：国际文化出版公司，第三卷，第32页。笔者对照《欧盟宪法条约草案》英文版，有所修改。《欧盟宪法条约草案》中的这部分内容，被搬入了2007年新的《里斯本条约》Articles8bTEU&21TFEU.。《里斯本条约》通过后，来自一定数量成员国的超过100万名公民签名，即可要求欧盟委员会制订提案，这为公民社会影响欧盟决策开启了一条直接通道。《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条。欧共体官方出版局编：《欧洲联盟法典》，，苏明忠译,北京：国际文化出版公司，第三卷，第32页。笔者对照《欧盟宪法条约草案》英文版，有所修改。Articles8bTEU&21TFEU.意大利宪法也规定有类似的参与民主方式。由于欧盟的独特性质，要评价欧盟是否满足社会民主的要求也不容易。社会层面的欧洲一体化没有达到经济一体化的高度，这是因为欧盟在这方面获得的授权有限，特别是它没有被赋予直接向全体公民征收税费的权力，所以它不具有实行财政性社会再分配的行动能力；同时欧盟各成员国的福利结构、水平，乃至传统观念上都存在极大差异，这使得欧盟协调各方立场、推行趋同的社会政策非常困难。周弘：“福利国家向何处去”，《中国社会科学》2001年第5期。从理论上说，所有社会民主主义的正义理论（如罗尔斯的平等主义理论）都是以封闭经济为前提的，只有在封闭的分配体系中，我们才有可能了解这些理论所提出的正义原则是否得到了满足，唐士其：《全球化与地域性：经济全球化进程中国家与社会的关系》，北京大学出版社2008年，第79页。在欧盟尚未成为一个完整的社会共同体之前，它存在社会民主赤字是不可避免的。在实践中，欧盟已经推出了不少促进跨国就业、保护妇女平等权利、反贫困和社会排斥的规制，确立了一些共同社会标准，而且经过欧洲联盟的雇主、工会和成员国政府共同努力，欧盟内各国的福利待遇实际上表现出一种“向上趋同”的趋势，穷国待遇向富国标准看齐。正如周弘所指出的，在全球市场竞争压力和福利国家面临改革的大环境之下，欧盟形成了一种双层社会模式：在共同体的层面上，避开民族国家福利改革中的难点，根据欧洲统一市场的现实需要，致力于以促进增长就业为基本特征的“非福利国家性”的社会政策，以便使欧洲能够“赶上经济上升的趋势”；在成员国的层面上，民族福利国家继续补充这种周弘：“福利国家向何处去”，《中国社会科学》2001年第5期。唐士其：《全球化与地域性：经济全球化进程中国家与社会的关系》，北京大学出版社2008年，第79页。周弘：“福利国家向何处去”。此外，前面讨论经验民主赤字提到的欧洲议会大选投票率逐次降低的问题，也与欧盟超国家与政府间性质并存的特点有关。西方社会公民最关注的五个问题：医疗、教育、法律和秩序、养老金和社会保障、税收，恰恰不在欧盟管辖范围内，这些都还是国家的专属权限，而欧盟所关注的经济、贸易自由化、消除非关税壁垒、制订环保和其他领域中的技术标准、对外援助和外交政策协调等等，恰恰是欧盟民众关心程度最低的一些问题。AndrewMoravcsik,“InDefenseofthe‘DemocraticDeficit’:ReassessingLegitimacyintheEuropeanUnion”,JournalofCommonMarketStudies,Vol.40,No.4,2002,pp.616-617.这是造成欧洲民众对欧洲选举冷漠的重要原因。这一点，成员国民众对入盟公投的参与热情可以作为佐证AndrewMoravcsik,“InDefenseofthe‘DemocraticDeficit’:ReassessingLegitimacyintheEuropeanUnion”,JournalofCommonMarketStudies,Vol.40,No.4,2002,pp.616-617.RobertA.Dahl,“CaninternationalOrganizationsbeDemocratic?ASkeptic’sView”,inIanShapiroandCasianoHacker-Cordóneds.,Deomcracy’sEdges,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1999,p.29.我们需要注意的第二点是欧盟民主是不断向前发展的。欧洲一体化的设计和启动来自二战后欧洲一批有远见卓识的政治经济精英，在一体化的初始阶段为了保证效率，让·莫内、舒曼等欧洲之父们选择了一条实用主义路线，其精英主义色彩是很浓的。让·莫内在其回忆录中坦承：“我总认为，着手建立欧洲欧共体之举，必须先征得各国人民赞同的看法并不正确，因为各国人民对于共同体的形式问题还毫无具体经验可谈”。[法]让·莫内：《欧洲之父——[法]让·莫内：《欧洲之父——莫内回忆录》，孙慧双译，北京：国际文化出版公司1989年版，第186页。1954年《欧洲防务共同体条约》遭法国国民会议否决，欧洲政治一体化的努力受挫，此后一直到20世纪80年代，欧洲一体化都主要集中在经济领域。在此期间欧洲民众对政治精英的举动基本上持一种消极支持的态度，有学者将这种状况概括为“宽容共识”（permissiveconsensus），即一方面公民们对于把欧洲一体化当作最值得追求的目标存在广泛的共识，另一方面又表示他们对一体化的具体实施很不了解，因为是精英们在不顾公众态度的情况下推动一体化前进，只要公民们不感到自己的利益受到直接的负面影响，其善意的基本态度以及因无知而产生的被动状况便允许一体化大步前进。LeonN.LindbergandStuartA.Scheingold,Europe’sWould-bePolity,PatternsofChangeintheEuropeanCommunity,EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice-Hall,1970.转引自[德]贝娅特·科勒－科赫等，《欧洲一体化与欧盟治理》，第224页。不过也有学者，如意大利的贾恩多梅尼戈·马琼(GiandomenicoMajoneLeonN.LindbergandStuartA.Scheingold,Europe’sWould-bePolity,PatternsofChangeintheEuropeanCommunity,EnglewoodCliffs,N.J.:Prentice-Hall,1970.转引自[德]贝娅特·科勒－科赫等，《欧洲一体化与欧盟治理》，第224页。GiandomenicoMajone,DilemmasofEuropeanIntegration–TheAmbiguitiesandPitfallsofIntegrationbyStealth,Oxford:OxfordUniversityPress,1995.20世纪90年代是欧盟民主建设全面启动的开始，它的发展是与欧洲政治联盟系在一起的。80年代后半程，关于欧洲政治一体化缺失和“民主赤字”的讨论升温，1992年《马斯特里赫特条约》生效，“欧洲共同体”更名为“欧洲联盟”，欧洲一体化迈入政治联盟建设阶段，欧盟民主建设也跨入了快车道。1991年《马约》在丹麦、法国和其他一些国家遭遇强烈抗议，1992年丹麦第一次全民公决否决了该条约，法国则是勉强过关，这些都表明欧洲民众的心态已经改变，“宽容共识”不复存在。此外，德国宪法法庭和丹麦最高法院还对欧盟提出了宪政层面的警告和挑战。这时无论是欧洲机构，还是成员国政府，都意识到了民主政治、民主治理的迫切性，欧盟委员会在其《治理白皮书》中说：“现在已经到了承认欧盟从一个外交进程，变为一个民主进程的时候了，欧盟的政策已经深入各国社会和日常生活”。EUCommission,“EuropeanGovernance:AWhitePaper”,COM(2001)428final,Brussels,25.7.2001.2000年各成员国签署的《尼斯条约》第23条指出，成员国政府清楚地认识到“有必要检查和提高欧盟及其机构的民主合法性和透明度，以使它们更贴近成员国公民”。TreatyofNice,“DeclarationontheFutureoftheUnion”,No.23,paragraph6.民主压力也是欧盟各国领导人2001年决定要召开欧洲制宪会议的重要原因。尽管《欧盟宪法条约》2005年EUCommission,“EuropeanGovernance:AWhitePaper”,COM(2001)428final,Brussels,25.7.2001.TreatyofNice,“DeclarationontheFutureoftheUnion”,No.23,paragraph6.回首过去半个多世纪，欧洲议会已经从一体化之初的一个咨询机构变为与欧盟理事会平等的立法者；欧盟委员会也不再能以“捍卫欧洲利益”的名义来保持自己的独立性，需要接受欧洲议会和成员国议会越来越多的质询和监督。同时，随着时代的改变，委员会的内部企业文化也变得更民主，新的欧盟委员会委员们都有较强的平等观念，不再视自己为尊贵的“委员先生”（MonsieurleCommissaire）,他们也更愿意同民众、利益集团和公民社会团体沟通、交流，听取他们的意见；Derk-JanEppink,LifeofAEuropeanMandarin:InsidetheCommission,Tielt:LannooPulishers,2007.Derk-JanEppink,LifeofAEuropeanMandarin:InsidetheCommission,Tielt:LannooPulishers,2007.EuropeanCommission,“EUBarometer72:PublicOpinionintheEuropeanUnion”,December2009,/comm/public_opinion/index_en.htm.所以，总起来看，欧盟的民主化取得了不小的成效，尤其是自《马约》以来的20年，欧盟的“民主赤字”已经大为减弱，欧盟已经初步构建起代议为主、其他民主形式为辅的超国家和成员国双重民主制度结构。这一民主化进程具有极其重要的意义。20世纪末全球化浪潮袭来之后，国际组织随着自身作用和影响力的提升，受到日渐增多的民主压力，并做出了一些回应，但像欧盟这样能确立起一个民主框架的例子是绝无仅有的。更重要的是，欧盟的超国家民主建构是国际政治的一大创举。民主最早是城邦的产物，像古希腊的雅典，参与政治的公民总数不过四、五万人，近现代民主通过代议制的形式将公民参与扩展到国家层次，而欧盟民主则首次超越了国家的界限，以一个国家联盟为载体，探索各种民主形式，打破了民主是民族国家内部政治组织形式和观念的习惯认识，其实践具有深远的理论和历史意义。三欧盟民主化的特点 民族国家的民主化经历了一个漫长的过程，而且现在也远未达到可以说“终结”的时候。就以选举为例，18世纪的英美只有拥有一定财产的男性有产阶级才有选举权，到19世纪英国宪章运动兴起后，针对选民的财产资格限制才逐步取消，女性普遍获得投票权是在20世纪，美国直到20世纪60年代南部黑人才获得选举资格。在今天，虽然选举权已经不成为问题，但西方国家的选举还是受到金钱因素的极大影响，难言平等和公正。同民族国家的民主相比，在欧盟，民主的一些基本条件，比如民权保障制度和意识、平等的选举权等都已具备。《欧盟基本权利宪章》已经列入《里斯本条约》的附件，《马斯特里赫特条约》）第6款指出：联盟建立在自由、民主、尊重人权和基本自由，以及法治原则的基础之上。参见欧盟委员会官方网站：参见欧盟委员会官方网站：http://ec.europa.eu/comm/external_relations/human_rights/intro/index.htm#treaties. 作为一种超国家政体，欧盟的民主化无先例可循，在这一点上，如美国学者阿尔伯特·斯布拉吉亚（AlbertM.Sbragia）所说，欧盟所处的地位可同13世纪的英国相比。AlbertaAlbertaM.Sbragia,“Post-nationalDemocracyasPost-nationalDemocratization”,inSergioFabbrinied.,DemocracyandFederalismintheEuropeanUnionandtheUnitedStates,NY:Routledge,2005.1.混合性。欧盟是一个超国家和政府间性质混合的政体，导致其民主的混合性特征尤为突出。这种混合性体现在层次上，如上文描述过的欧洲层面和成员国层面的双重代议机制，在一些事项上地方代议机构和其他组织，以及民众也会直接参与到决策当中来，从参与民主的角度讲，欧盟民主是多层次的民主。在划分各层级权限时，按照《马约》的规定，应秉承辅助性（subsidiarity）原则。所谓辅助性原则，按照《杜登德语大词典》，是指上层社会单位（特别是国家）只应当在下层单位（特别是家庭）没有能力履行某项任务时才自己承揽该项任务。1981年出版的德国《杜登德语大辞典》对“Subsidiaritaet”的释文，转引自殷叙彝：“关于‘1981年出版的德国《杜登德语大辞典》对“Subsidiaritaet”的释文，转引自殷叙彝：“关于‘subsidiarity’一词的译法”，《马克思主义与现实》1999年第3期。殷叙彝：“关于‘subsidiarity’一词的译法”。混合性也体现在形式上，代议制和参与制民主并存。从过去20年的欧盟政治发展来看，欧盟各国的政治精英们更加重视议会民主的发展，主要将各国议会和欧洲议会作为减轻欧盟合法性赤字的路径。BertholdRittberger,BuildingEurope’sParliament:DemocraticRepresentationbeyondtheNation-State,Oxford:BertholdRittberger,BuildingEurope’sParliament:DemocraticRepresentationbeyondtheNation-State,Oxford:OxfordUniversityPress,2005,p.177.《欧盟宪法条约草案》第六编第四十六条，欧共体官方出版局编：《欧洲联盟法典》，第三卷，第32页。 除代议民主和参与民主之外，协商民主也是欧盟探索的新民主形式。协商民主是一种比较理想化的新兴民主理论和模式，它包括民主和协商两个方面，“所有受决策影响的公民或他们的代表要参与集体决策，这是民主方面。同时，所有人都同意决策要通过秉持理性和无私品质的参与者的理性讨论做出，这是协商方面”。JonElstered.,DeliberativeDemocracy,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1998,p.8.主张协商民主的学者主要是对现有西方民主国家的间接民主的施行状况不满：首先是对公民不能直接参加集体决策不满，认为在现代复杂社会，人民根本不能真正选择什么；其次是选举很难体现出民主合法性，认为选举程序是一种偏好的加总，但是偏好的汇集加总有很多问题，多数制原则不能保证真正的完全政治平等。而协商民主理论则展现出一幅有吸引力的不同于代议制的、以经济计算或者偏好加总为特征的民主模型，告诉大家民主的决策应该是公平和理性的。ErikO.Eriksen,“ACommentonSchmalz-Bruns:OntheEpistemicConceptionofDeliberativeDemocracy”,inBeateKohler-KochandBertholdRittbergereds.,DebatingtheDemocraticLegitimcacyoftheEuropeanUnion,Lanham,Md.:Rowman&Littlefield,2007.如果说代议制民主中的多数原则注重效率的话，协商原则强调的是尽可能使所有社会群体都参与到意愿形成当中，并且尽量保证意愿形成的过程反馈到被治理的民众那里。[德]贝娅特·科勒－科赫等，《欧洲一体化与欧盟治理》，第180页。协商民主没有任何特别的组织原则，所以不像代议制，能提供现成的民主制度设计方案，它只是认为各种民主机制如果要满足协商民主的标准，必须使每个人都能行使自己的判断权，同时还要提高政治决策的知识含量和水准。协商民主中的理性“协商”，既适应欧盟政体政府间性质的一面，体现了国家间关系民主，在国家间平等的基础上通过自愿、互利的协商达成共识；强调公民参与又很符合欧盟的超国家政体性质，尤尔根·哈贝马斯（JuergenHabermas）等德国学者尤其冀望这种民主形式能够成为欧盟的超国家民主形式，因为它JonElstered.,DeliberativeDemocracy,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1998,p.8.ErikO.Eriksen,“ACommentonSchmalz-Bruns:OntheEpistemicConceptionofDeliberativeDemocracy”,inBeateKohler-KochandBertholdRittbergereds.,DebatingtheDemocraticLegitimcacyoftheEuropeanUnion,Lanham,Md.:Rowman&Littlefield,2007.[德]贝娅特·科勒－科赫等，《欧洲一体化与欧盟治理》，第180页。RainerSchmalzBruns,“TheEuro-PolityinPerspective:SomeNormativeLessonsfromDeliberativeDemocracy”,inBeateKohler-KochandBertholdRittbergereds.,DebatingtheDemocraticLegitimcacyoftheEuropeanUnion,Lanham,Md.:Rowman&Littlefield,2007.赵晨：“协商还是博弈：对欧洲制宪会议的考察”，《欧洲研究》2007年第5期。2.竞争性。欧盟和欧盟民主的未来都具有很大的不确定性，这激发了欧盟各层次机构之间的激烈竞争。欧洲议会是《马约》生效后，欧洲政治联盟建设过程中权力增幅最大的欧洲机构，它利用其作为欧盟层面唯一的人民代议机构的独特地位，视自己为欧盟合法性的代表，迫使欧盟委员会和欧洲各成员国政府向其转让权力。欧盟委员会则尽力以参与民主为武器，避开议会制民主，增加民众对自己的信任和好感。在2001年发布的《治理白皮书》中，欧盟委员会特别强调“民主在于人民可以参加公共辩论”，指出欧盟决策除了要更透明、更多地披露信息之外，在出台政策提案之前，它还要增加磋商和对话，对象是公民社会团体和公民个人。欧盟委员会是推出在线咨询、举行特别会议或网络论坛等政策工具最早的欧洲机构。针对成员国对自己技术官僚和不民主形象的批评，欧盟委员会为自己辩解说，人民没有看到他们生活质量的提高和权利的增长是由于欧洲的决策，而不是国家的决策。EUCommission,“EuropeanGovernance:AWhitePaper”.参与竞争的还有成员国议会。经过20世纪90年代之后的几次政府间会议谈判，成员国议会的地位有所提升。《马约》规定各国议会议员可在“适当时间”（goodtime）收到欧盟委员会的提案，鼓励各国议会和欧洲议会的代表讨论欧盟的“重大问题”（mainfeatures）；《阿约》规定在欧盟委员会提交给各国议会提案和欧盟理事会接受提案之间有一个六周的固定期限；在2004年的《欧盟宪法条约》中，成员国议会借辅助性原则获得了实际监督权，避免了过去只拥有知情权的尴尬局面，其中包括成员国议会有权根据辅助性原则，通过“预警系统”（earlywarningsystem）监督欧盟委员会的提案；成员国议会有权对欧洲法院违反辅助性原则的判罚提出异议，这样无论是事前（exante）还是事后（expost）监督，成员国议会都成为捍卫辅助性原则的一个核心角色，PeterNorman,TheAccidentalConstitution:TheStoryoftheEuropeanConventionPeterNorman,TheAccidentalConstitution:TheStoryoftheEuropeanConvention,Brussels:Eurocomment,2003,p.98.3.弱对抗性。查尔斯·蒂利（CharlesTilly）在其著作《欧洲的抗争与民主》描绘了过去四个世纪公民抗争对于公民权的扩大和国家民主发展的巨大作用。[美]查尔斯·蒂利：《欧洲的抗争与民主（1650－2000）》，陈周旺等译，上海：上海人民出版社2008年。不过，欧盟的民主建设过程里的对抗性则显得不足，尽管在农业补贴等事项上，欧洲的农民经常到布鲁塞尔来游行示威，利益集团在布鲁塞尔的活动异常活跃。一些成员国的全民公决否决欧洲一体化条约，但比起国家的民主化进程，民众对欧盟政治权力机构的反抗要弱得多。欧盟这个新兴政体的民主化，不但未见法国大革命式的暴力，连英国新贵族和资产阶级反抗王权时“[美]查尔斯·蒂利：《欧洲的抗争与民主（1650－2000）》，陈周旺等译，上海：上海人民出版社2008年。 这一方面是由于经过国家民主化的洗礼，作为民主的发源地，公民权的观念在欧洲已经深入人心，欧洲的公民地位甚至无须超国家政体，仅凭成员国也可得到保障。欧洲的政治精英们很自然地具有一定的民主意识，自觉地注重保护人权和尊重民主。1949年5月，旨在保护欧洲多元民主和人权的欧洲委员会（CouncilofEurope）在伦敦成立，比煤钢联营发起的时间还要早，它至今已通过《欧洲人权公约》（1950年）、《欧洲社会宪章》（1961年）等180多个欧洲公约文件，对欧盟及成员国都有约束力。另一方面，弱对抗性与欧盟的混合性质也有关系，地方，特别是国家分担了欧盟的民主负担，税收主要掌握在国家手中，就业、社会保障、行政管理也都主要由国家负责，因此民主压力的主要承担者仍然是国家。不过，成员国政府也借助欧盟性质的模糊性，力图将一些人民的不满向欧盟层面转移，它们将很多经自己同意才得以施行的政策带来的不良后果归为布鲁塞尔的过错。四欧盟民主的未来欧洲一体化已经走过了半个多世纪，但是欧盟民主和欧洲政治联盟一样，还处于初期阶段。欧盟承受了诸多“民主赤字”的批评，但如果我们读读《联邦党人文集》，会发现它同早期的美国邦联政府有类似的遭遇。汉密尔顿对独立战争之后，制宪会议召开之前的美国政治制度是这样描述的：“目前的联盟制度从未经过人民批准，这一点对它现有缺点影响非浅。由于它所依靠的基础仅仅是几个议会的同意，所以它经常遇到关于它的权力