国外公共服务市场化的实践与启示

国外公共服务市场化的实践与启示【摘要】公共服务市场化是西方国家新公共管理运动的主题，也为后来的新公共服务所承继。国外公共服务市场化的动因主要源于政府自身的信任危机与财政危机、私营部门的示范效应、利益团体的参与推动以及公共管理新理论的推波助澜。国外公共服务市场化主要采取了合同出租、公私合作、非国有化、用者付费以及凭单制等实践形式。国外公共服务市场化的实践在创新政府管理体制，培育市场主体及其竞争机制，提升公共服务社会绩效等方面提供了重要的借鉴与启示。

【关键词】公共服务；市场化；启示

公共服务市场化是英美等国新公共管理运动的核心主题之一，也为后来的新公共服务所推崇。这引起世界各国的巨大兴趣，在近年来的政府改革中争相效仿，为公共服务市场化的发展与完善提供了坚实的实践基础。十七大以来，我国各级政府纷纷致力于构建服务型政府，完善公共服务市场化是一个不可回避的课题。为此，深入研究国外公共服务市场化的动因与实践，特别是其借鉴与启示，对于优化我国公共服务市场化过程，完善政府公共服务的供给机制，构建和谐社会具有重要指导作用和现实意义。

一、国外公共服务市场化的动因

国外公共服务市场化有效的缓解了各国政府供给能力有限和公共需求不断增长的矛盾。诚然，任何形式的改革创新都离不开其驱动力的推进。公共服务市场化关涉到政府与市场、政府与社会、政府与企业关系的深层变革，其根本动因来自于以下几个方面：

首先，政府危机迫使其寻求公共服务供给的新途径。这种政府危机表现在财政赤字、管理失效、民意缺损等方面。二战以后西方国家出现的政府扩张和经济滞胀，导致财政赤字累积日甚。在财政困境下，保证公共服务的有效供给便需要探索新的方法。西方国家过度官僚化的弊端所导致的管理失调、官僚主义和效率低下已经严重地阻碍了公共服务的有效供给。公共部门以垄断的方式和僵化的规则来履行对公共服务的供给，大批量地生产统一模式物品的能力有余，满足个性化和多样性公共需求的能力不足。传统的公共服务供给模式难以适应迅速变化的公共需求，迫切需要进行体制性变革。公共服务的缺失必然导致公众对政府的信任危机。随着民主化潮流的涌动，普通民众对公共服务表现出越来越强烈的参与意识，他们要求政府的政务公开、高效。为此，各国政府期待通过改善公共服务，来赢得民众信任。其次，私营部门的压力和示范效应。私营部门为了在日趋激烈的竞争中求得生存和发展，在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，在经济、效率、质量、服务水平等许多方面优于公共部门。私营部门的革新精神和有效服务，无疑加深了公众对高水平服务的认识，进而提高了对政府公共服务的期望值。这些都为公共部门改革公共服务提供了范例和动力。再次，公共服务市场化得到各方利益团体的推动。市场化改变了公共服务的生产供给规则，其现实收益和预期收益能够同时满足制度供给者和需求者的利益要求。公共服务的市场化有利于政府开源节流，缓解财政矛盾，有效配置行政资源，最大限度地满足公共需求以提升政府的公众形象。非政府组织和私营部门可以通过市场化手段承接公共服务项目，获取适当合理的收益，实现组织的战略且标。社会公众通过市场能够得到多样化的选择机会，获得更有效的公共服务，充分满足个性化的需要。

此外，公共行政理论的进展受到经济学、管理学、政治学新理论的巨大影响，为公共服务市场化提供了理论依据。例如公共选择理论主张用市场力量来改善政府的功能，提高政府效率，更多地依赖市场机制来提供公共服务；代理理论的观点直接影响到在公共服务市场化中合同的签订形式、代理人的选择以及代理人的激励等制度安排问题：交易成本理论则为选择公共服务供给的最佳方式提供了理论指导。这些理论上对市场化的推波助澜，为公共服务的改革实践提供了明确的路径导向。

二、国外公共服务市场化的实践

自20世纪70年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。诚然，西方各国因其国情不同，政府公共服务市场化改革的内容与方式也不尽相同。民营化大师E-S．萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式。

英美等国在探寻市场机制和公共职能有效结合的市场化改革实践过程中，对于适合由政府和市场共同提供的公共物品或服务，形成了各具特色的多种市场化形式。具体地说，主要有以下几种形式：

第一，合同出租。合同出租是公共服务市场化最主要的形式。合同出租，又称合同外包或合同承包，是指政府在不扩大行政规模、不增加财政支出的情况下，以合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共物品的生产、提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务并依据合同对其进行监管。

国外的地方政府早在20世纪80年代初就开始尝试公共服务合同承包。随着公共服务市场化程度的加深，合同出租的适用范围包括环境保护、公共设施维护、医疗救助、社会保障、精神保健、数据处理、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护管理、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等诸多领域和方面。英国在80年代以来，先后颁布了一批教育、健康等方面的法律文件，对公共服务的竞争性合同承包做出了多方面的规定，并不断扩大其范围。美国公共服务的合同出租也较为突出。1992年美国用于政府采购的开支占财政开支的1/6，达2100亿美元，环保署、宇航局几乎把所有的工作都交承包商来完成。据1996年的资料，美国地方政府（特别是市政府）把能够承包出去的公共服务（约为100余种）全部进行合同出租，有力地提高了经济自由化、刺激了竞争与私有化‘31。此外，合同出租在当今西方国家行政改革实践中占有不同的比重。以信息系统（特指信息技术的设计、开发、运作和维持）为例，该项服务的合同出租在西方国家已很普遍，美国占50%，法国占25%，澳大利亚占24%，瑞典占16%。合同出租在英国、美国的发展最为典型。公共服务的合同出租，扩大了政府供给公共服务的财源以及技术力量，降低了成本，提高了效率以及顾客的满意度。从各种数据来看，合同出租比政府直接供给降低成本约20-30%。应该指出的是，合同出租为权力寻租提供了腐败的温床。同时，政府监督承包商执行合同的交易成本上涨也是个令人棘手的问题。

第二，公私合作。公私合作是政府以特许或其它的形式吸引中标的私营公司参与基础设施建设或提供某项服务，而不需要以纳税人的税收去购买私营公司提供的服务。在政府的规制下，首先，是要求我国创新政府运行体制，实行决策、执行、监督三分开，推进政府管理体制的整体变革。国外的实践经验表明，公共服务的市场化改革无法在传统的政府体制架构内推展，而应该创建一种具有很强的公共性、回应性、责任性、透明性和有效性的政府体制，才能为公共服务市场化这一革命性变革提供制度化平台。有鉴于此，我国公共服务市场化改革应当致力于政府体制的整体创新，建立执行机构，将决策、执行、监督分开。从而，使决策者能够摆脱日常琐事的缠扰，集中精力制定政策和进行战略规划和管理：使执行者能够根据公众对服务的真实需求，创造性、高效率地开展工作：使监督者能够独立地履行职责，实施对执行者的绩效评估和责任控制。其次，遵循市场经济法则，引入竞争机制。我国当前的公共服务改革应当借鉴国外在公共领域引入市场竞争机制的做法，提升公共服务质量、降低公共服务成本。再次，发展各类中介组织，促进公共服务提供主体的多元化。成熟、发达的中介组织是政府转变公共服务职能、进行市场化改革的不可或缺的社会基础。中介组织的公益特性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的能力和动力。因此，我们应该大力发展和壮大中介组织，形成功能完备、行为规范的组织体系。在此基础上，把一些政府管不了、管不好的公共服务职能交由它们去履行。最后，变革管理方式，提升公共服务的社会绩效。我国应该变革政府公共服务重投入、轻产出，重内部考核、轻外部评估的弊端，以结果为导向、引入市场化的绩效管理方法，促使公共服务提供者不断提升服务的质量和效能。总而言之，笔者认为，我国政府应该在吸收借鉴国外公共服务市场化成功经验的基础上，结合本国具体国情，把握好市场化改革的限度、进度和效度，积极稳妥地推动公共服务市场化的进程。

值得强调的是，在西方国家公共服务市场化效用凸现的同时，非法竞争、欺诈顾客、逃避责任等弊病也充分暴露出来。必须清醒地认识到，市场化是一种有效改善公共服务的重要举措，但是它不能够解决公共服务的所有问题。正如欧文·休斯所言：

“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药。在我国市场经济尚未完善、社会结构激剧转型的条件下，公共服务市场化改革一定要慎思明辩，在理性反思的基础上最大限度的发挥市场化的优势，克服市场化带来的负面效应。

参考文献：

[1]（美）E·S．萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]Ingraham,NewParadigmforgovernment:issuesforthePublicService,Jossey

Bass,2014.

[3]转引自宋世明．工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示[J].政治学研究，2000，(2).

[4]韩继志．政府机构改革[M]．北京：中国人民大