检察人员分类改革的实践与探索

检察人员分类改革的实践与探索

2013年11月，中共中央提出“全面解放和重大问题决定”，明确指出“完善司法人员的分类管理制度”。为落实这一改革,目前,立法部门正在就《人民检察院组织法》的修改问题征求意见,理论界与实务界也掀起新一轮的研究热潮。其实,检察人员管理行政化的问题由来已久,并饱受诟病,由于长期以来对检察人员管理采取简单套用行政人员管理的模式,造成实践中司法资源浪费严重、办案效率普遍低下、检察人员待遇不高等问题十分突出,因此,现有检察人员实施去行政化的分类管理改革势在必行,如何改革亟需研究论证。一、检察官分类管理制度的改革过程我国检察人员分类管理制度改革的思想肇始于20世纪90年代,至今已经走过10余年的发展历程。大体可以划分为以下几个阶段:(一)检察人员分类改革的探索历程1999年,最高人民检察院制定了《检察工作五年发展规划》,首次提出对检察人员进行分类改革,随后确定在上海市浦东新区人民检察院、重庆市渝中区人民检察院、山东省济南市天桥区人民检察院、山东省平邑县人民检察院四家单位进行试点改革。2000年,最高人民检察院在制定的《检察改革三年实施意见》中,再次将检察人员分类管理改革纳入其中,提出“实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理,分离技术性、服务性人员。”同年,上海市浦东新区人民检察院在全国率先开始酝酿基层院检察人员分类改革的试点工作。2001年,广东省深圳市人民检察院作为全国唯一市级检察院分类管理改革试点单位也开始筹划检察人员分类改革的探索工作。2003年6月和8月,最高人民检察院分两次进行了检察人员分类管理的专题研究,并随后制定了《检察人员分类改革框架方案》。(二)检察人员分类改革背景2004年2月,重庆市渝中区人民检察院作为试点院根据上述《检察人员分类改革框架方案》,开始实施检察人员分类改革试点工作,将检察人员分为检察官、检察事务官、检察行政官。2004年10月,最高人民检察院出台的《2004~2008年全国检察人才队伍建设规划》,提出:争取到2008年底,在全国各级检察机关全面推行检察人员分类管理,将检察人员分为检察官、检察事务官(检察官助理)和检察行政人员。2005年4月,山东省平邑县人民检察院作为试点院完成了自2003年9月份以来启动的检察人员分类管理改革的过渡工作并正式运行。同年9月,最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中又一次提出要“推行检察人员分类改革,对检察人员实行分类管理。制定检察官单独职务序列,确定检察官职务与级别的对应关系。”2006年9月,最高人民检察院拟定了《检察人员分类改革框架方案(讨论稿)》,向有关方面征求意见。(三)推动检察人员分类管理制度改革2007年,根据前期试点的有关情况,最高人民检察院在总结经验的基础上,制定下发了《检察人员分类管理改革方案》。2009年2月,最高人民检察院在制定下发的《2009~2012年基层人民检察院建设规划》中,又提出要积极稳妥地推行检察人员分类管理改革,建立符合司法规律和检察职业特点的干部管理体系。2012年,中组部、高检院又联合起草了《检察人员分类管理制度改革指导意见(征求意见稿)》,向有关方面征求意见。2013年3月,中共中央组织部、最高人民检察院,在征求各方意见的基础上,联合印发了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》,对全国检察机关探索开展检察人员分类管理制度改革提出具体的指导意见。期间,河北省大名县人民检察院、山东省齐河县人民检察院也先后于2012年和2013年开始了检察人员分类管理制度改革的探索工作。二、试点探索的实践从上述历程看,我国检察人员分类管理制度改革的试点探索工作自2000年开始就已经展开。经过10余年的发展,实践中,除最高人民检察院首批确定的上海浦东新区人民检察院等4家单位外,河北大名县院等部分检察院在地方党委政府的支持下,也加入了试点探索的行列。从目前掌握的资料来看,全国各地检察机关的探索模式大致如下:(一)队伍管理制度这种模式改革步伐小,主要体现为人员划分的种类较多、内设机构没有整合、管理系列的单独化、允许跨类流动、实行书记员和辅助人员等级制度等。小步推进改革模式困难少、改革风险小,主要适用于检察人员分类改革的初期阶段。以上海浦东新区院和广东深圳市院为代表,上海浦东新区院在已有检察官、法警两个法定职位系列的基础上,增设了检察书记员、检察行政人员、检察专业技术人员三个职位系列,并建立起符合各系列职位和人员特点、切合检察工作运行规律的队伍管理制度。具体而言,对于书记员,参照《检察官法》的规定,实行等级制,并由低到高配以相应的行政级别待遇。对检察行政人员,参照《公务员法》进行管理,其职位等级均按照行政机关设置。对检察技术人员,按专业技术职务的初、中、高三个等级,配套相应的行政级别待遇,同时,实行评聘分离和“低职高任”等制度。同时,免去不在法律职位上工作人员原有的检察官职务和等级,其原履行检察官职务的经历作为“检察官资格”予以保留,作为今后回转检察官序列重新任命法律职务的依据。针对法警,解决法警职务与实际从事后勤、驾驶等非法警岗位之间的矛盾现状,使其逐步回归法警的法定职能。①广东深圳市院首先将检察人员分为检察长类、检察职业官类、检察辅助官类、检察技术官类、检察法警官类、检察行政官类6种,对不同类别的人员行使不同的管理;检察职业官系列化,使检察职业官成为非常专业化的单独系列,不再被委予行政领导职务,最终实现检察官不依附行政职务而自成系列;检察辅助官职业化,其它类人员实行专业化;在办案制度上,参照国际通例,将建立以检察官为中心的办案组4人制,实行一个检察执行官配三个检察辅助官;提高检察官的待遇;建立政治协理制度、岗位目标管理责任制、办案制度等。②(二)部门设置策略这种模式改革步伐走中间路线,主要表现为:对检察人员分类划分较少但内设机构整合力度有限、强调检察官作为行使检察权的主体地位但仍实行科长(主任)负责制、制定了不同的考核和评价体系但仍对口上级机关考核等。中改模式改革的困难程度和改革的成果都处于中间水平,主要适用于改革的初期和中期阶段,以山东省平邑县院最为典型。山东省平邑县院将检察人员首先划分为检察官、检察事务官、检察行政官三类。其中,将助理检察员不再列入检察官,而列入检察事务官,同时,保留了各部门负责人的称谓。改革后的职位员额为:检察官25人,占总人数的32.9%,检察事务官27人,占总人数的35.5%,检察行政官24人,占总人数的31.6%。将内设机构整合为办公室、政治部、刑事检察局、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、监所检察室、民事行政检察室、控告申诉检察室、总务部、检察技术中心共10个部门,仍然实行科长(主任)负责制。针对上述三类人员,实行了不同的考核标准和绩效评价体系。①(三)整合检察人员选取队伍,构建检察监督体系这种模式改革步伐较大,体现在人员分类少、机构整合力度大、强调检察官的独立性、内设机构负责人不再具有案件审批权等。大改模式的改革困难程度较大,一般都需要地方党委、政府的大力支持,但成效也比较突出,可为未来检察人员分类改革长期目标的实现积累经验,主要以重庆市渝中区院和河北省邯郸市复兴区院为代表。重庆市渝中区院将检察人员首先划分为检察官、检察事务官、检察行政官三类。其中,检察官设检察长、副检察长、检察官三个职务层次,检察官又可分为主任检察官和副主任检察官,并按照检察官法实行检察官等级制度。检察事务官中设置检察官助理、检察侦查官、检察技术官和司法警察4个职系,并实行从一级到八级检察事务官的级别管理。检察行政官则按照一般行政人员进行管理。职位员额为:检察官不超过30%,检察事务官45~50%,检察行政官20~25%。将内设机构整合为刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、检察长办公室、政治部、检察事务局共6个内设机构,其中,“三局一办”由主任检察官和副主任检察官领导,实行检察官负责制,三局下设若干检察官办案室,“两部”分别由检察事务官性质的主任或副主任领导,实行主任负责制,下可设2~3个科室。检察委员会由检察长、副检察长、主任检察官和个别副主任检察官组成,政治部主任、检察事务部主任可固定列席。各职位间不可兼任,但具备资格的可以跨类交流。在不降低现有待遇的情况下,还可实行职位补助。②河北省邯郸市复兴区院将检察人员也分为三类,其中只有检察官才能依法行使检察权,在职责范围内独立承办案件,其他两类检察人员从事辅助、行政管理工作。并将11个内设机构整合为6个,即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治处、检察事务处、检察长办公室,其中“三局”只设局长一人,不设副局长,其余都是科级检察官、检察官。检察官具有决定权和重大业务事项的建议权,局长无权改变检察官的决定,必要时须报请检察长批准。同时,为强化对检察官的监督,还专门成立了案件质量监控督查室,强化对检察业务流程的管理。对一些重大复杂疑难案件、老百姓广泛关注的案件,检察机关邀请人大代表列席检委会。③除上述模式外,实践中其他地方检察机关的探索,也在一些方面,为检察人员分类改革积累经验。例如河北省邯郸市大名县院创立了“打统战”的模式,将检察人员分为检察官、书记员、司法警察和其他辅助人员4类,分别成立管理办公室,并打破用人界限,实行易岗办理案件,不同岗位的检察官在完成本职岗位工作的同时,实行易岗参与或主办案件,并抽调检察官组成专案组,结合个人特长分为4个预审组、3个外查取证组和1个资料组。④山东省济南市齐河县院在改革中注重激励措施,在将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类(检察辅助人员和司法行政人员可以相互转任)的基础上,主张按照检察官等级发放检察官津贴,并实行检察官津贴终身制,同时建立案件质量保障体系。检察官晋升,除升任高级检察官采取竞争选任外,其他实行自然晋升,对检察辅助人员,采取工龄与年度考核相结合的晋升办法,对技术人员,按照有关专业技术晋升办法晋升。设立主诉检察官津贴和一般检察官补贴,检察辅助人员按照从检年限或续签合同次数制定工资标准和津贴档次,行政管理人员按照行政职务和职级发放职务津贴、技术人员按照技术等级发放技术等级津贴。①江苏省苏州市昆山市院在人员分类改革中注重加强案管部门的职能,在将检察人员分为检察官、检察事务官、检察行政官三类的基础上,又将检察官划分为督办检察官(正副检察长、专职检委会委员、非承办检察官兼任的检委会委员等)、承办检察官、内部监督检察官。其中对检察事务官中的速录员实行等级管理制度,将速录员分为四级,分别为初级、二级、三级和高级,根据其工作实绩、工作表现和工作年限进行考评,对不同级别的速录员给予不同级别工资和相应的奖励。②三、试点探索阶段的司法实践从上述来看,各地改革并不完全相同,这既是试点探索阶段的特点决定的,也与各地检察机关的具体实际和面临的司法环境有关。尽管如此,部分问题仍须及早厘清,具体如下:(一)最佳检察官的确定按照现行组织法规定,助理检察员属于检察官,但山东临沂市平邑县院在改革中将助理检察员划为检察事务官,此做法欠妥。理由如下:一是目前办案一线的主力主要是助理检察员,将助理检察员划出检察官类别,将影响业务办案。二是目前部分助理检察员已经担任主诉或主办检察官,认为助理检察员仅承担辅助性的工作并不符合实际。三是目前部分检察员年龄偏大、法学素养不高和长期脱离业务的情况还比较普遍,难以承担检察官的重任。(二)检察院的侦查官设置不合理,导致岗位分工不清检察官助理不同于助理检察员,助理检察员属于检察官,有权在自己的职责范围内独立办理案件,而检察官助理不属于检察官。重庆市渝中区院在检察事务官下设置检察官助理,符合中央关于检察人员分类改革的有关规定,有期合理性。理由为:一是根据《刑诉法》第171条规定,人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以自行侦查,但由于人案矛盾突出以及侦查能力不足,这一规定实践中很少执行,却需建立专门队伍负责补充侦查。二是实践中,检察官除了审查案件外,还需撰写审结报告、制作各类法律文书,使检察官往往淹没于事务性工作中,浪费了司法资源。但是,渝中区院在设置检察官助理的同时又设置了检察侦查官,也容易导致岗位分工不清、职责不明。根据《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》的规定,检察官助理主要负责自侦案件侦查、补侦案件侦查、协助审查起诉和制作法律文书等职责,因此,完全可以将检察侦查官纳入检察官助理加以管理。(三)部分检察院通过岗位分类改革,将检察技术岗位纳入岗位管理日本检察人员包括检察官、检事总长秘书官、检察事务官、检察技官,可见日本将检察技术人员作为了一个单独的序列加以管理。实践中,我国部分检察院也将检察技术人员作为单独序列加以管理,如上海市浦东新区院,但还有一部分检察院将检察技术人员纳入检察事务官加以管理。实际上,从职位分类的角度讲,将检察技术人员单独序列管理并无必要。因为分类管理的前提在于职位分类,按照通说,目前检察工作职位主要可以分为直接行使检察权的职位、辅助行使检察权的职位和司法行政类的职位,由此来看,检察技术职位作为以服务、保障办案为内容的职位必然属于辅助行使检察权的职位,不能直接做出各种决定。当然,检察技术人员不同于一般的检察辅助人员,对于其招录和退出、培训和考核、升降和奖惩等人事管理环节也应区别于一般的检察辅助人员,可参考公务员管理中专业技术人员的管理方法进行。(四)中西方代位办案模式的差异检察人员分类制度改革与主任检察官制度改革是目前最高人民检察院统筹的两项不同的检察改革项目,但二者也有一定的契合性,二者的目的都在于实现检察机关办案的去行政化。探索实践中,分类改革中界定的检察官职责与主任检察官制度改革中设定的主任检察官的职责往往是一致的,都强调检察官(人员分类改革中)或主任检察官(主任检察官制度改革中)直接向检察长负责,而且小组化的办案模式也并无本质区别,改革中却需统筹考虑。重庆渝中区院在人员分类改革中,设置了检察官,并在检察官之下设置了主任检察官和副主任检察官,将主任检察官和副主任检察官作为“三局一办”的负责人,这与主任检察官制度改革中的“主任检察官”有本质的不同。建议改革中,明确将主任检察官的岗位纳入检察官管理,规定检察官包括正副检察长、检委会委员、主任检察官、检察员、助理检察员。(五)机构体制的整合不同检察人员分类制度改革的成果之一就在于整合现有的检察人员种类,按照职位特点科学划分人员种类对应性的加以管理,这势必就需要整合现有的内设机构。实践中,试点单位在人员分类的基础上普遍对内设机构进行了调整,有的整合为6个,有的整合为10个,也有的还成立了若干管理办公室,总体上呈现内设机构大部制改革的倾向,而不是专业化的倾向。在人员整合的同时进行机构整合有其合理性,体现在:一是机构不整合,人员整合的效果无法发挥;二是机构不整合,不利于提高管理效率。但是大部制改革方向并非与专业化方向完全相悖,在机构大部制下,机构内部人员增多的情况下,更有利于形成各类型的办案组,实现专业化办案。建议在人员分类改革中,吸收内设机构改革的最新成果,将内设机构设置为刑事检察部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合管理部、政治部、检察长办公室,即“六部一室”的架构。(六)资源调配,强化办案意识在人员分类改革试点中,部分检察机关在强调检察官独立办案并直接向检察长负责的同时,为加强检察机关内部的监督制约,确保案件质量,也十分注重案件管理工作。昆山市院坚持以人员分类为基础推进案件集中管理的思想,先后成立了内务管理中心、文印事务中心、内卷管理中心、案件质量督察中心、案件流程检查中心、统计分析中心,并通过信息化平台,合理调配资源促进案件监督管理。①实际上,在实现人员分类的同时,确需强化案件管理工作,理由为:一是可以确保检察官的办案质量;二是可以强化检察长对检察官办案的指导;三是可以提高检察官的办案效率;四是可以综合反映检察权运行的状态和效果。但在加强案件管理的同时,也要防止出现“事务官管检察官”的现象,应将案件管理部门定位为业务部门,并遴选一些经验丰富、有权威的检察官从事案件管理工作。(七)关于人大监督权在人员分类改革中,为强化对检察权行使的监督,防止检察官独立办案后的案件质量下降和争取人大机关的支持,部分检察机关采取了邀请人大代表列席检委会的做法,并将其作为检务公开的创新举措大加宣扬。我们认为这一做法并不可取,原因在于:一是这不符合检委会的定位,检委会作为检察机关的最高业务决策机构,其议案和议事应当是保密的。二是人大对检察机关的监督一方面是整体监督,而不是个别人大代表的监督,个别人大达标的质询也必须以法律程序开展