我国环评有效性的评估指标体系与实施路径

我国环评有效性的评估指标体系与实施路径

1典型案例与“环保风暴”所涉争议事项的关联关于环境评估的有效性研究，国内环境科学家主要从环境评估的行为要素、制度机制、实施机制和技能建设等方面进行。在环评有效性评估指标体系中,与环评法特别是公众环境权益保护制度相关的指标主要有环评的启动时间、环评报告书的内容(含替代方案、积累影响分析、风险分析、环境价值分析等)、公众参与等方面。它们与本文选取的环评审批典型事例和“环保风暴”所涉争议事项直接关联。2004年下半年相继发生的“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”和“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”,是两个典型的公众与环保部门和建设单位、环评单位之间对涉及公众环境权益事项争议较大的环评审批纷争事例。而2005年初由国家环保总局宣布停建30个违反环评审批的项目而掀起的“环保风暴”,更是点明了我国环评制度在实施中有效性普遍低下问题的关键所在。为此,本文在国内环境学者有关环评有效性调查数据的基础上,结合典型环评争议纠纷事例所反映的环评报告书审批中存在的问题,就如何在现行环评法框架下通过具体的制度建设以提高环评有效性提出自己的设想。2从典型案例来看，我国的评价体系有效性很低，相应的法律援助和对策也很重要2.1治安管理体制应当确立在事前评价上,确立“安全指标”对规划和项目环评启动时间作出具体要求,是各国环评制度保障预防功能实现的最为重要的措施。然而,我国环评法对规划和项目环评的启动时间并未作出明确规定,只是总体上规定在规划和项目报批前编制环评报告书,环保部门也一直是依照部门规章结合建设项目不同阶段分别实行环评管理。另外,由于环评法及相关规范均对已开工建设但未启动环评的项目规定了补办环评手续的程序,因此我国环评制度不能保障预防功能通过环评管理得以实现。据有关部门统计,进入21世纪后我国环评制度的执行率一直保持在98%以上,“三同时”制度的执行合格率也在95%以上。然而,在2003年国家环境保护总局等六部委联合开展的“清理整顿不法排污企业、保障群众健康环保行动”中,所查处的违法排污企业竟有51%是新建的。站在依法行政的立场上分析,环评制度的实施应当以事前评价为原则,事后补办为例外。由于补办环评的对象是已投资启动的项目,因此其结果只有两种选择:要么因项目可能的重大环境影响和公众环境权益侵害而不予批准,要么只是事后履行形式上的环评程序而予以通过。我国环评实践证明,对后者的选择,即以牺牲更长远的公众环境权益为代价保全当前已投资利益的做法是普遍存在的。2005年初“环保风暴”所涉及的30个重大违法开工项目以及本文提及的“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”,都是在项目未经环评审批的状态下开工建设的。据张勇和尹民等国内学者对我国上海、深圳两个城市环评有效性调查的数据表明,环评在项目可行性研究阶段启动者只占被调查项目总数的13%左右。也就是说,即使在上海和深圳这样的大城市,绝大部分项目也是在启动后才开始补办环评手续的。因此,在补办作为一种合法状态为我国环评法所确认的状况下,环评审批的结果不仅造成公众对政府信赖程度的降低,而且还造成环评单位草率行事、环保部门草率审批等使环评流于形式的不良后果。环评法在法律责任一章中对补办环评手续作出规定似乎可以表明,环评作为一项法律制度必须依法履行。但是这一规定对具有预防功能的环评制度而言,只在形式上确立了环评的合法地位,而实质上否定了环评的事前预防功能,并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。其结果驱使可能因环评结论处于不利状态的项目建设者或投资者,以及急于通过招商引资促进地方经济短期发展的政府官员置事前的环评于不顾,通过先行开工或先批后审的方式让项目既成事实,然后再行补办环评手续使之合法化。从完善环评报告书启动时间的制度建设看,当务之急是通过制定实施环评法的行政法规对环评启动时间作出明确规定。同时,在环评法已将补办环评手续确认为合法状态的条件下,应当对补办程序和方法作出规定。如明确项目违法开工行为的性质和较重的行政处罚规定,并责令停止项目建设行为;明确补办手续所适用的所有事前环评程序和方法。通过完善这些规定,达到明确环评审批在各类行政审批行为中的地位和顺序的目的,达成补办手续实际上与事前环评相同且补办还会增加与违法相应的费用成本等效果。2.2环境质量超标、公众环境权益侵害的实践后果由于编制环评报告书需要通过环境监测、模拟实验等方法获取相关数据,并对规划或项目的实行行为对环境的可能影响及其公众环境权益侵害的后果依照法律或标准进行分析,因此环评具有集经济、社会和科技判断与分析于一体的性质,而且环保部门对环评报告书的审批在很大程度上也依赖于环评报告书的有关结论。所以在环评制度中,环评报告书的编制是非常重要的。然而,虽然环评法和相关规范性文件对环评报告书的内容及其编制方法作出了规定,但由于具体指导环评实践的规范涉及事项广泛、政出多门、方法各异,因此即使对同一项目进行环评并作出结论也可能会因编制人员和方法的不同而截然相反。而环评报告书中有关替代方案、积累影响分析、风险分析等的有效性问题,则是造成诸多环评审批纷争事例中公众不满环评结论的根本原因。另外,由于环评报告书的内容中载有大量的数字、公式和模型等,所以对普通公众而言,他们即使拿到环评报告书也只能对其内容一知半解。这样,当出现环评报告书审批结果与公众的愿望相左时,也会引发公众对环保部门的抵触情绪和不信任感。以“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”为例,环评报告书结论认为,深港西部通道(隧道)侧接线工程投入使用后,每日约有6万辆重型货柜机车的运行,因此产生的汽车尾气和交通运输噪声虽然超标,但与当地的环境质量相当,所以不会造成环境影响。而居住在隧道两端小区的利害关系人则对影响环评报告书结论的有关交通量的测算、替代方案、公众意见调查、隧道口设计等诸多技术和方法问题提出了质疑,认为正是因为环评报告书在编制时选取的参数和对象存在错误才最终导致环评结论的错误。深港西部通道涉及深圳和香港两地,因此两地对有关交通流量的预测应当是一致的。深圳环保部门在审批环评报告书的同时,也应就香港方面为此作出环评报告书中对交通流量的预测一并予以比较。再以“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”为例,经补办的环评报告书结论认为,尽管电磁辐射可能致害问题受到沿途单位和居民的高度关注,但现有电磁辐射标准中并未有相应的要求和规定,高压输电线工程建设符合现行国家标准规定的要求。而利害关系人代表及其技术专家认为,所谓环评报告书符合有关法律法规和标准的结论并不符合国家有关环境影响评价规范的要求和北京市保护京密饮水渠的地方性法规规定,因为无论在保护颐和园及其周边地区自然景观的协调性和京密饮水渠不受污染,还是在保护居民生命健康不受近在咫尺的电磁辐射长期低水平危害等直接涉及公众环境权益的问题方面,补办的环评报告书均没有对此予以真实反映。值得一提的是,在上述两个典型环评审批纷争事例中,公众和利害关系人均提到了应当采用项目的替代方案来解决可能发生的环境影响或公众环境权益侵害。但是,所有提出的替代方案因涉及更多的资金投入等问题而在审批中遭到否决,环保部门最终批复同意的依然是项目的初选方案。据张勇和尹民等国内学者选取上海和深圳两个城市环评报告书有效性的评估结果显示,两个城市环评报告书缺乏有效替代方案的约占调查总数的81%~91%;缺乏积累影响分析的约占52%~71%;缺乏风险分析的约占56%。结合上述事例分析,也就是说法律授权由政府环保部门负责审批、由环评专业机构编制的环评报告书中,存在着大量直接涉及公众环境权益的评估判断问题,由于目前有关环评规范和技术导则并未作出具体规定,在适用上它们只具有一般的指导性而不具有较强的规范性,从而导致在实际应用中出现巨大的差别。与环评报告书审批公平、公正和公开的相关事项,还有环评报告书编制单位与环保部门之间的关系问题,以及环评专家的工作背景和个人品质等问题。刘方认为,在我国有关环评单位编制环评报告书的过程中,普遍存在着编制内容不严格遵守标准和规范要求、单凭经验编制或者相互借鉴等问题,其结果造成以讹传讹或者雷同现象,久而久之反而使其成为“规范”的现象。在这种现象面前,即使公众对环评结论存有异议,环评单位和环保部门也无相应的法规、标准和规范可循。在上述两个典型事例中,利害关系人在不同程度上对环评报告书的编制机构和评审专家提出过质疑。鉴于许多具有从事环评资质的事业单位原本隶属于环保部门或者在政府其他行业主管部门中也存在着下属事业单位具有环评资质,因此在环评报告书审批过程中,公众对环评单位与环保部门之间可能存在的“暗箱操作”问题以及行业主管部门下属环评单位所作的环评结论有利于项目建设等问题的质疑不绝于耳。而现实上被环评审批否决的项目极少的事实恰好又与公众的质疑和推断相“雷同”。在我国的环评实践中,还普遍存在着一个没有法律依据但又实际存在的做法,就是在环保部门审批环节增加对建设项目环评报告书进行专家评审的程序。从实践分析,这种出自环保部门意见的做法只有一个目的,就是加强环保部门初审认定环评报告书结论正确或者错误的支持力度。这种做法虽然无可厚非,但是在缺乏公平、公正和公开的程序保障条件下,当评审会由建设单位出资组织或官方有明显倾向时,都会在很大程度上左右专家个人的观点和判断。另外,当环评结论涉及公众环境权益的争议时,即使是技术科学专家也会对此感到茫然,而极有可能在评审结论中作出模棱两可的判断,将项目的环境可行性结论推给审批部门。另一方面,多数环评专家主要供职于隶属于政府行业主管部门下属的环评单位。因人事关系的作用和对长远利益的追求,他们中的大多数对政府部门主管官员的态度心领神会。因为任何脱离“游戏规则”的主张都会招致“出局”的结果,因此,由他们编制环评报告书的结论大多数对项目的开工建设有利。除环评报告书的结论偏向于建设单位外,即使在专家评审会上专家的意见几乎是一边倒地偏向于政府主管部门,丧失了第三方咨询机构起码的独立性、科学性和公正性。从完善环评报告书制度的角度看,(1)应当通过制定行政法规将环评报告书的内容与编制方法具体化,如规定编制环评报告书应当包括简明版和正式版两个版本,以分别利于专家和公众阅读理解;(2)应当尽快修订现行环评技术导则,特别是应当尽快统一目前环评实践中各部门制定的不同标准及其确立的监测方法和数据统计方法等;(3)应当从体制上将环评单位及其人员与政府行政主管部门彻底分离,使环评单位像我国律师事务所、会计师事务所一样,真正成为与政府职能部门无关的第三方;(4)即使采用专家评审的方法,也应当制定规则以保证选定评审专家的程序合法,并且评审委员会应当独立于环保部门而真实地处于中立的地位。2.3环境法上的公众参环评报告书的公众参与包括编制和审批环评报告书中的参与两方面。在上述两个环评审批纷争事例中,公众和利害关系人都在不同程度上参与了环评报告书的编制或审批环节。然而,由于现行法律法规均未对公众如何参与、如何获取信息、参与的时机与方式以及参与的效力等作出规定,因此现实中的公众参与依然止于形式。以“深圳市深港西部通道侧接线工程环评报告书审批案”为例,环评单位在编制环评报告书的过程中,曾以发放公众意见调查表的方式向隧道西开口附近的50位公众(实际上该地域现有20多个居民小区约有20万人居住)进行了调查。尽管这种抽样调查的代表性和科学性还令人存疑,但调查结果中94%的公众反对初选方案和100%的公众认为有关初选方案不是好的方案的结果并未体现在环评报告书结论中。另外,公众参与的前提和保障是对与自身环境权益相关信息的获取,而在上述两个事例中,即使公众请求提供相关资料也遭到了反对,理由是不提供相关资料信息的做法并不违法。在“北京市颐和园周边高压输电线工程环评报告书审批案”有关环评报告书补办的过程中,鉴于利害关系人的强烈反对,公众根本就未获得参与环评报告书编制的机会,因而环评报告书也就无法真正反映公众的意见。这样,公众的环境权益保障从环评报告书编制开始就被落空。而在环评报告书审批过程中,听证会上环保部门就争议问题所做的解释差强人意,公众通过听证会提出的长期近距离电磁辐射可能导致人体生理功能改变从而造成健康危害等意见最终也因为电磁辐射致害标准的缺失、举证不足等为由予以否决。而审批决定中对公众提出的项目违反北京市有关京密引水渠保护法规等问题也只字未提。由于公众参与环评决策是借鉴西方国家环评制度的产物,因此西方国家有关公众参与保障机制的成功经验也应当一并予以吸收。为保障公众参与环境决策,西方国家的法律会赋予公众享有被告知相关信息、被咨询相关意见以及其意见被慎重考量等三项权利。为此,西方国家衡量公众参与有效性的标准有三:一是参与环评程序的时间是否尽可能地早;二是公众参与的权利是否能够顺利行使;三是解决公众参与纠纷的能力是否更有弹性。如果仅在环评法上原则规定公众参与而不将其程序化和具体化,该规定也将成为一纸空文。目前我国已经颁布施行的行政许可法已从审批环节在程序上对公众参与作出了规定。从保障我国公众参与权利并完善公众参与环评报告书编制和审批制度的角度看,首先,应当通过制定行政法规,明确公众参与的性质、地位以及参与的环评对象和范围,并将公众参与环评的阶段、时机和参与形式具体化,使得公众参与真正有法可依;其次,应当明确规定只要不涉及国家秘密,公众有权获取任何与环评相关的信息资料,政府部门也有义务提供环评资料和情报,并将环评信息及其审批程序在当地有影响的报刊或者政府刊物、网站上刊载,以公布周知;第三,明确规定审批机关应当公开采纳或不采纳公众意见的理由和依据。2.4明确环境风险的判断标准在上述两个事例中,公众和利害关系人提出争议的焦点问题均为项目投产使用后将可能因环境污染的影响直接导致公众健康权益受到侵害。尽管环保部门最终均未采纳公众的意见,但在环评审批的批复决定中并未否定这种可能性的存在,只不过公众没有证据证明这种可能性将会实际发生。尽管环评法确立了公众的环境权益,并且行政许可法也规定当行政许可事项直接关系他人重大利益时应当告知该利害关系人,但由于我国各类环境影响评价法律文件和技术导则均未要求环评报告书编制单位对项目方案所涉及公众环境权益进行深入分析,也未要求公众参与环境影响评价决策,所以环保部门在环评报告书审批时也没有义务具体考量公众环境权益在多大程度上可能受到环境影响改变所带来的侵害。因此,公众环境权益侵害判断的有效性同样较低。关于公众环境权益侵害的判断实际上有一个风险评估和科学不确定性问题。本来环评制度本身就是对规划或者项目建成后可能发生的环境影响进行事前的预测、分析和评估,因此只要经过科学的推理或者借鉴以往的经验能够说明发生环境侵害的风险可能存在的话,环评审批部门就应当认真对待,而无需站在项目建设者的立场上要求公众提交确定的证据。这也是预防原则最基本的要求。从公众环境权益侵害的实态结合环评报告书编制和审批的特点分析,可以通过制定规章的方式从环境标准(含其他科技标准)、环境影响的实际损害以及经济效益分析等三个方面构建公众环境权益侵害的判断标准。目前,有关规划和建设项目环评报告书的编制和审批主要是以环境标准为依据进行环境影响判断的。但是,由于环境标准是根据一定时期的科技发展水平和社会、经济条件而制定并被不断修正的,因此环境标准存在着含糊性和相对性的缺陷,无法以一定时期的标准及其具体数值一一对应相关的行为和事项。若仅以环境标准作为判断依据的话,对公众环境权益侵害的危险和风险的事前防范就可能实际落空。为弥补这一缺陷,应当在环境标准的基础上运用相邻关系原理确立忍受限度标准,就环境风险所可能带来的权益侵害进行综合判断。忍受限度标准即通常公众在维持人体健康,人身、财产安全等方面可以忍受环境影响的最大限度。需要指出的是,由于忍受限度标准中对公众环境权益侵害的判断只存在程度上的可能性或者风险性,因此无需公众提供详细具体的标准依据。环保部门在为环评报告书审批所召开的听证会或论证上,当公众与