需求、动机、行为三理论视域下的公共政策执行行为分析

需求、动机、行为三理论视域下的公共政策执行行为分析

需求、动机和行为“三个理论”整合了马斯洛需求层次理论、期望价值动机理论和行为组织理论的重点。首先,需求是最基本的,只有个体(或群体、集团)有各种需要,才能有基于这种需要而产生动机的可能性,继而,有了动机之后,这种动机就会支配相应行为,集体的行为就会出现,而这种行为出现的目的就是为了满足最初的需求。一、政策执行的“原始”需求需求层次论将人的需求按照重要程度和发生的先后顺序可以分为五个层次,依次是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。人的需求是由低层次开始的,当低层次的需求得到满足后,就会产生高层次的需求。公共政策执行者在执行政策时首先考虑的不是正确地贯彻、执行中央政策,而是地方、部门、个人的利益,这就是政策执行的“原始”需求,这种利益需求主要包括政治利益需求和经济利益需求。正是在这种需求的“诱惑”下,公共政策执行者才有了政策执行时的“自利”动机。1.“政绩”竞争现象严重过去主要依靠党员干部对党和人民事业的忠诚和奉献执行政策,这曾经是行之有效的宝贵经验。但是现在历史条件发生了很大变化,官员执行政策有了自己地方或个人的利益需求。为了官位升迁,一些官员往往投机取巧、唯上唯名,只图表面“政绩”,不求科学发展。全省各地的“政绩”竞争,导致重复建设、滥占耕地、环境污染、房地产泡沫等严重问题,中央宏观调控政策和土地调控政策屡屡遭遇挑战。为了保持官位,一些官员不能秉公执纪执法,纠正上级的错误怕受打击、纠正同级的错误怕影响关系、纠正下级的错误怕丢失选票,只好听任党纪政纪涣散、党风和政风败坏。2.官员与不法商人共创利益共同体利益的需求倾向性表现在经济活动中,就是官员抱着当官发财的信条,把牟取私利当成了执行政策的行为目标。为了牟取私利,一些官员不惜损害国家和人民的利益,甚至不顾普通老百姓的死活,听任各种假酒假药有毒食品危害人民健康,放任唯利是图的企业严重污染周围环境等。为了谋取私利,一些官员与不法商人勾结在药品流通各环节,导致药品价格几十倍甚至上百倍地升高,或者官商勾结哄抬房地产价格,搞乱了房地产市场正常价格形成机制。总之,官员与不法商人结成利益共同体,是国家政策法令在某些地方和部门失效的重要原因。官员执行政策时以自我利益为需求导向,对己有利的政策就执行,否则就敷衍、拖延甚至拒不执行已经成为政策执行的一大顽症。政策执行者执行政策时政治利益、经济利益需求是政策执行行为发生的原始动力,它促使政策执行动机(指行为失范中的错误动机——自利性动机)的产生。有了政治、经济利益需求后的“官商勾结”正是具体政策执行行为产生之前的必要“步骤”。二、动机是需求的需求,诱因是政策执行的动机期望×价值的动机理论侧重动机分析。该理论认为,个体完成各种任务的动机是由他对这一任务成功可能性的期待及对这一任务所赋予的价值决定的。动机是在需求的基础上产生的,是驱动人们去行动的直接动力和原因。当人的某种需求没有得到满足时,人们就会去寻找满足需求的对象,从而产生进行活动的动机。动机的产生除了人的某种需求外,诱因也是一个重要条件。动机中,需求比较内在、隐蔽,是支配人的活动的内在原因;诱因是与需求相联系的外界刺激物,它吸引了人的活动,并使需求有可能得到满足。也就是说,当人的某种需求产生后,如果没有满足需求的外部条件——诱因,人满足需求的内在驱动力就没有方向,因而动机就无法产生。只有当能够满足某种需求的诱因出现后,人就有了通过诱因满足需求的愿望,因而动机就产生了。所以,动机是需求和诱因建立联系时产生的。有了政治、经济利益需求后,公共政策执行者逐渐衍生满足这种需求的动机;正是有了利益的需求,政策执行的动机才会出现,动机是建立在需求之上的。在有政治利益、经济利益需求的前提上,产生的政策执行动机是利益性的、功利性的,而这种利益性、功利性的动机必然演变为官员集团的趋利倾向——为满足利益需要结成集团,最大化地寻求利益——这种集团可以是官员和官员(对政治利益的寻求),也可以是官员和商人(对经济利益的寻求)。在社会转型时期,公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化已经成为一种现实。中央的任何政策,在实际执行中都必然会遭遇政府部门按自己的利益“变通”对待。这种“变通”与创造性执行政策有本质的区别,实质是对中央政策的有意歪曲。虽然打着造福一方的旗号,少数官员追求的地方利益实质上也是一种特殊的官员集团利益。官员所形成地方保护主义,往往是中央政策在地方难以落实的梗阻因素,也往往是地方黑恶势力公然对抗国家政策法令的保护伞。公共政策执行行为产生的动机是行为发生的动作前提,是对政策执行行为指向的刺激。地方政府、官员有了政治、经济利益需求,有了利益性、功利性的政策执行动机,趋利性使他们结成集团,为追逐利益、功利最大化的最好准备,为实际政策执行行为的发生打好基础。三、需求、动机行为最原始的含义是指生命有机体的运动和活动。从组织的意义讨论行为的含义是把组织也看成是一个动态的、富有生命力的有机体。组织行为的定义可以描述为:在组织内部,个人和群体所产生的行为,以及组织与外部环境之间的交互作用,其中也包括组织自身的运行状态。有了需求、动机之后,自然而然的、为迎合这种需求和动机而生的政策执行行为就产生了。这种行为直接建立在地方、官员功利性动机的基础上,其发生的目的是满足最初的政治利益、经济利益需求,它是需求和动机“静态酝酿”的“动态展现”。为了地方、部门、个人利益,或为了追求不当之利,公共政策执行行为失范就产生了。中央制定政策,地方执行政策,最好的政策效果是实现中央和地方利益的“双赢”,但是在现实中这种“双赢”是不容易实现的。中央和地方利益的实现确实是一个“博弈”的过程。然而,“县官不如现管”,中央的政策制定后,执行政策的不是中央自己,而是地方,所以在公共政策执行时地方是拥有自由裁量权的。这种权力说小可小,说大可大,往小说是因为如果中央不授权它无法实施和实现,往大说是因为它在中央规定的“一定范围内”或“一定程度上”是“无拘无束”的,这就导致了在政策执行过程中,中央下达的政策地方可以“灵活”地加以理解和执行,但“灵活”到什么程度,基本上取决于地方利益的满足情况。政策执行的变通、变形、附加、有条件、软拖硬抗、照搬照抄、消极执行的现象屡屡出现,公共政策执行行为失范产生,行为的具体操作是为了满足原始利益的需求。马斯洛需求层次论、期望价值动机论、组织行为理论中需求、动机对行为的功能,与行为的同一性在公共政策执行行为分析中同样适用。如果把上述理论中的