雍正年间政区变动述论

雍正年间政区变动述论

清代行政区的调整和变化主要集中在清初，尤其是雍正王朝的尤大地区。雍正皇帝胤在位仅13年,但对全国府州县进行了大幅度调整,以适应其赋役改革及吏治整顿的需要。政区整顿是雍正朝各项整顿措施中不可缺少的一部分,是胤的政绩之一。本文拟就雍正年间政区的变动状况、动因及其得失提出一些粗浅的看法。1清王朝满洲贵族靠武力征服了汉族和其他少数民族,建立了全国的统治秩序。清军入关之初,民族矛盾相当尖锐。顺治皇帝定都北京时,深感天下逋定,尽可能减少容易触发民族情绪的政治措施,力图安定社会秩序,所以顺治年间很少去更动明代的主要政区形式以及省府州县间的隶属关系。在位61年的康熙皇帝忙于轰轰烈烈地开拓疆土,也未遑顾及全国政区的大规模调适。胤即位时,统治秩序基本稳固,这就为其调整政区具备了应有的历史条件。雍正年间政区变动的总特征是:一是省一级政区未作大的变动,主要调整府、直隶州、州县等基层政区;二是府州县的调整主要是增设而极少废撤;三是扩大了同城分治的现象。据《嘉庆重修一统志》粗略统计,雍正朝增设和复置的府为34个,直隶州69个,散州与县136个,共增设政区239个,占清代府、州、厅、县各级政区总数的14%左右。清代增设的政区绝大部分在雍正年间。雍正年间全国政区的整顿主要有以下几种情况:一、州升府的变动雍正一朝,直隶州一级的政区升府的有28例。其中山西、山东两省各有4例,为数最多。即山西之朔平府、宁武府、蒲州府、泽州府,山东之武定府、沂州府、泰安府、曹州府。河南、四川次之,各有3例。直隶州升府主要集中在雍正十一年至十三年,而州县之增设大部分在雍正初年,这是雍正朝实行自州县基层调整,然后逐级转向高一层政区整顿的反映。先增设州县,待直隶州厅设置稳定后才作府一级变动。直隶州县行政上直属省里,官员的任用由督抚题授。其辖州厅县与府无大的差异,政府主要因清代统治者认为知府:“去民较近,察吏最亲,承上达下,以佐督抚等耳目之不逮”。①1还因为清代对少数民族边区实行“改土归流”及改卫所为州县后,大批县级基层政区,必须归属一定量的府来规划管理,使上下相维。另外地形险要的一些要冲地区,亦须增设府以加强管理。二、大府6所雍正朝增置直隶州68个,主要集中在雍正二年、雍正六年和雍正十二年。雍正二年增设直隶州最多。在北方析增直隶州主要为解决辖县过多的府难以对下属各县的吏治和赋税管理的弊病。雍正初年对督抚司道及各知府政治效率要求高,可是“山西之太原、平阳二府所辖州县居通省三分之二”管理不便,雍正二年获准分置直隶州,太原府分出平定州、忻州、代州、保德州4个直隶州,平阳府分出蒲州、解州、绛州、吉州、隰州5个直隶州。“一经分理,则太原、平阳所隶州县各止十一,地近则易周,粮少则易核。”②2其它大府如西安府分出直隶州6个,延安府、保定府各分直隶州4个,开封府、济南府、兗州府,各分出直隶州3个。在江南,直隶州之增设则与南方赋税高相关。雍正二年,两江总督查弼纳奏:“江南财赋甲于天下,款项繁多,地方辽阔,知府实难查察,请以凤阳府之颍州、亳州、泗州,庐州府之六安州,苏州府之太仓州,淮安府之邳州、海州,扬州府之通州俱改直隶州。”③3雍正六年间直隶州的增设主要集中在四川,设绵州、茂州、达州、资州、绥定州5个,这与四川增设州县,而蜀道难行,府一级政区管理困难的状况有关。雍正十二年左右直隶州的增设分布较分散,则属于个别地区根据地形条件所作的个别调整。三、两省卫所制度雍正朝改卫所为政区,增加府6个、直隶州1个、州县厅47个,其中山西、甘肃两省为最。雍正元年已在酝酿此举,而兵部等衙门有异议,认为“各处军民户役不同,未便归并。且武官科甲出身人员专选卫所守备、千总,若尽裁卫所必致选法壅滞。”雍正在二年闰四月的谕旨中毫不客气地斥责:“此事部议所见甚小”,④下令“併内地屯卫於州县,裁都司以下官,惟带运之屯,与边卫无州县可归者如故。”⑤4结果,内地卫所除少数驻海边者单设州县外,余皆并入邻近州县。边卫的军事作用日益减小,有些边卫驻扎之地的生产逐渐恢复,如“甘肃之河西各厅,自古皆为郡县,至明代始改为卫所,今生齿繁庶不减内地”,雍正二年冬,川陕总督年羹尧奏请“宜改卫所为州县。”⑥有些边卫与邻近州县交错,於管理不便,如“绥德州所隶绥德卫地杂处于绥德、米脂、清涧三州县及榆林中十营堡之中,有阻隔一县而遥为管辖者,亦有俱系县土而一区孤悬者”,雍正六年,川陕总督岳钟琪奏“请将该属地为近州者仍归州辖,以近县者仍归县辖。”⑦5四、区级行政区的增加雍正在位期间,共增设州、厅、县89个,其中江苏17个、四川19个,为最多。这些州县的增设,具有几个特点:1.同城统治现象盛行雍正二年两江总督查弼纳奏请“将苏州府属之长洲、吴江、常熟、昆山、嘉定、五县,松江府属之华亭、娄县、青浦、上海四县,常州府属之武进、无锡、宜兴三县各分立一县”,获准。造成长洲、元和、吴县三县同城,附苏州府郭。吴江与震泽同城。再如常熟与昭文、昆山与新阳、嘉定与宝山、太仓与镇洋、华亭与奉贤、娄县与金山、青浦与福泉、武进与阳湖、无锡与金匮、宜兴与荆溪皆设治于一城。雍正九年还析扬州府之江都县置甘泉县,同处一城。同城分治现象约始于东晋的侨州郡,那是由于北方世家大族被迫南迁形成的特殊现象,很快由桓温、刘裕实行“土断”而併省若干。唐宋主要在一些政治、经济中心城市内分设2县:如京兆府、成都府等都城、陪都及一些州郡的首县。象雍正时期这样集中于一省的众多的同城分治现象则是罕见的,这和清代以江南为粮漕要区有关。顾炎武曾将苏州府与北方真定府相比,“真定之辖五州二十七县,苏州之辖一州七县,无论所辖及其广轮之数,真定已当苏之五,而苏州粮二百三万八千石,真定止一十万六千石。”⑧6松江府一百二十万九千余石,常州府五十五万二千余石。事实上,这些赋额当地人民是勉力承担的,势必引起官吏催逼、地主勒索,阶级矛盾加剧。从而在吏治方面,出现查弼纳奏中所称之“江南为财赋重地而苏松常三府州县尤为繁剧,额征赋税款项繁多,狱讼刑名案牍纷积,为牧令者即有肆应之才,亦难治理,”故分出十余县。又由于“建立城垣,工费浩繁,江南虽有大市镇,率与溪河水港错杂其间,形局不能方整”。故将“新县之官吏衙署各与旧县同城而居,如系附郭之县,仍驻府城,其学宫亦不必另建”。⑨2.川省耕地、流民、农民入川四川是明末张献忠大西政权所在地,张献忠抗清牺牲后,部将李定国,孙可望又率众抗清数年,直至康熙初年才被镇压下去。旋又因吴三桂等三藩作乱,四川再染刀锋。连年兵荒马乱,使四川田原荒芜,人丁“孑遗者无一二”,“地广人稀,政事简少”,加上川西南少数民族头人土司之抢劫,康熙皇帝便省掉若干名存实亡的政区。及至雍正年间,社会安定,归复祖业者日益增多,至雍正七年已是“川省田地,多经业主承丈自首”⑩7了。同时闽广两省流民向四川迁移者甚多,杨锡绂奉委查办入川人民事宜,禀报广东仅潮州府、惠州府及嘉应州所属各县流入四川的人户“一县之中,至少亦必有千人。以有入川人民各县计之,不下万余。”118四川巡抚宪德奏“今生聚日繁,应复设县治,照旧分理。”129故先后获准复置了10多个州县。3.明清大政方略的乡村治理雍正一朝由直隶州、县升格为府及由卫所改设府的共34个,除广西泗城、云南开化、贵州大定、南笼等边远地仅设一通判而不再设县为府治外,其余30个新置府,皆在设府的同时,或以旧县地,或以卫所地加设一新县为府治,甘肃宁夏府竟新设宁夏、宁朔二县为治。2雍正年间出现这种政区大幅度的变动,原因是多方面的:一、雍正整顿吏治、清理州县是经济、赋役改革的需要。康熙晚年在“安静”“宽仁”“不生事”的指导思想下,放松了对地方官吏的监控,造成了政治废驰,封建官府固有的弊病纷纷暴露出来。雍正壮年始登大宝,即位前40余年“于群情利弊事理得失无不周知”,他要实现“雍正改元,政治一新”,必须兴利除弊。雍正元年起,胤在赋役方面采取了一系列措施。首先,他批准了山东巡抚黄炳、直隶巡抚李维钧提出的“摊丁入亩”,准于次年实行,结束了康熙末年以来关于赋粮、丁银征收方法的争论。但要以田亩为单位征收赋银的先决条件是各州县勘定田亩数字和田亩等级。其次,雍正在确定赋税制度的基础上,开始清理各省历年积欠的赋银。当时地方逃避赋税的方法主要是隐瞒田亩数和谎报农产量,欲杜此漏卮也须按州县清理人口、田产。胤在吏治方面也提出整顿的要求,他觉察“近日道府州县亏空钱粮者正复不少……动辄盈千累万,督抚明知弊曲,相容隐瞒。”1310便下令“各省督抚将所属钱粮严行稽查,……3年之内务期如数补足,毋得苟派民间,毋得借端遮饰,如限满不完,定行从重治罪。”1411但要彻底清理吏治,上级官员必须亲临州县,洞察民情,才能识别善恶,清田产赋税。可是清初的政区状况妨碍着上述大政方略的顺利施展。清初沿用明代旧制,政区大小不一,各府各直隶州所辖州县众寡悬殊,很不合理,造成大州、大府“地方辽阔,经年不能周其地,遇以从前亏空,知州(府),毫无觉查”,152雍正二年河南巡抚石文焯、山东巡抚陈世倌、直隶巡抚李维钧等纷纷上奏,反映大府“地方辽阔”,“幅员既广,管理殊难”,“鞭长莫及”,163奏请加以调整。此外,清初各州县界域也存在不合理状况,顾炎武指出“乃今则州县所属乡村,有去县三四百里者,有城门之外即为邻属者,则幅员不可不更也。……甚则有如沈邱(属开封)之县署地,粮乃隶于汝阳(属汝宁),则错互不可不正也。”1712这种状况严重影响了地方官吏的办事效率,雍正二年起,各地督抚奉旨清理疆界,先后奏报调整。二、清王朝统一了全国,军事防御线向外扩展,明代在边远地区设置的许多卫所已成为内地,但不起行政效用,遂改作政区。明代中央政权对边远少数民族地区未能进行有效的直接统治,随着蒙古族、维吾尔族、藏族、满族的先后强盛,明朝边防线被迫内移。由于内地汉族居民不时受少数民族地方政权的武力侵扰,明政府在东起鸭绿江、西至嘉峪关一线,先后设辽东、宣府、大同、榆林、宁夏、甘肃、蓟州、太原、固原九个边镇,还沿着“九边”修缮长城。这一防线内侧便保持军事状态,内迁居民,裁撤州县,调集军镇卫所,实行军屯。同样四川的雅州、打箭炉一线也成为警戒边防。清代经顺治、康熙两代的努力,全国统一大业得以推行,.蒙古、新疆、西藏、青康等地区改善了与朝廷的关系。东北本是满族发祥之地,外兴安岭南北均为中国领土。这些地区与内地汉族区交界处的前明卫所已不再有军事防御作用,且清代不沿袭卫所兵制,废置的卫所地原有之弊病日益突出。明代兵制行卫所,“其军皆世籍”,在卫所的军官、兵士都携家带眷,政府划出一些土地归卫所管辖,实行军屯,还按等级尊卑配给军官家庭房屋、土地,以保证军人世代繁衍。这样,造成了卫籍人口日益增多,与土地相对减少的矛盾。卫籍侵占相邻民田,争斗之事时有发生,而州县无权直接过问。同时卫所还存在教育、供应等问题。明政府也曾将某些卫所的过剩人口发还原籍,但未成定制。至雍正朝,前明卫所已废弃80年,卫所的军籍与府州县的民籍相互交杂,增加了行政管理的不便。“文武既不相辖,军民未免岐视”,“以至地方日见废弛,军民日见纷争。”1812雍正皇帝遂谕令陆续裁撤卫所地,併归相邻州县,或在卫所地设置府、州、县。三、雍正为加强对西南少数民族地区的统治,“改土归流”,将原土司辖区改为中央通过督抚直接控制的州县。清初云贵、两粤、湖广、四川存在许多土司统治区域。这些区域经济落后,文化闭塞,有些尚处于奴隶社会阶段。土司鲜知法纪,对土民横暴残忍,土司之间还不断发生争夺土地财产的厮杀,甚至抢劫内地州县。清初,土司是妨害国家统一、影响边疆经济发展的不安定因素。雍正披览这些省份督抚疆臣奏报,已觉察这个隐患,“四年春,以鄂尔泰巡抚云南兼总督事。奏言云贵大患,无如苗蛮,欲安民必须治夷,欲治夷必改土归流”。鄂尔泰还提出“其改流之法,计擒为上,兵剿次之;令其自首为上,勒献次之。”1913雍正即准其请,将四川之东川、乌蒙、镇雄三府划归鄂尔泰管辖,并命他“兼置广西”。从雍正四年到九年使“诸不法土司悉改官”,根据统治需要,将部分土司辖地改为府、州、县,如湖南永顺府、桑植县、保靖县、四川天全州等等。四、雍正朝强化保甲制度,并加强险扼要冲处的控制,需要在旷远地区增设政区,以便设官管理。清初大批穷苦百姓流亡于江西、福建、浙江、广东的山区中,析薪烧炭,种山度日,称之棚民、寮民,“雍正元年,令各属禁革,改业为良。”“雍正四年,定例保甲,一体编查。”2014处理这些穷苦百姓,一般是安置于就近的州县,但有些山区距州县遥远且交通不便,人户又多,便增设州县以加强管理。雍正六年山西巡抚罗石麟奏“蒲州为三晋之咽喉,泽州当冲繁之重地,仅设直隶州不足以资弹压,请升州为府,各府各设知府一,经历一,统辖原隶之4县,附郭各添设知县一。”215雍正立即批准。雍正五年七月云贵总督奏东川府“地方辽阔”,雍正六年川陕总督岳钟琪奏“插汉、拖辉地方辽阔,开垦田地可得2万余顷,止设新渠一县鞭长莫及。”2215分别获准增设会泽县、宝丰县。3我们对雍正皇帝颇有魄力的全国性政区整顿应作实事求是的客观评价。雍正对政区整顿的态度是极其谨慎的。他在两广总督孔毓珣的奏折上硃批:“尔等封疆大吏,料理地方一切事宜,当於远大处熟深计,凡出一令,举一事,必期永久可行,有利无害方好。”2316雍正四年十二月初六日署江南江西总督范时绎奏请归并江西省之安福、永新二县,硃批:“再加细访,确议,具疏题奏。”2417同月初十日署湖广总督福敏提出:“地处冲繁之府州县各官办事足称勤慎,操守亦属廉洁,然才非肆应,弗克胜任;其地处偏僻之府州县内亦不乏才具优长,精勤能干之员,若得量为酌调,一转移间则人事相宜,於吏治民生似均有裨益。”雍正不同意这种更换各地官员来解决政区不均之困难的设想,硃批:“朕不轻开此例。”2518他认为稳妥之法是勘查政区实际,适当调整。无论是改卫所为府州县,还是“改土归流”,雍正总要反复征询疆臣意见,弄清端末,才谕旨批准。如“改土归流”一事,雍正元年已有人提出,胤恐众土司惊恐生事,不予采纳。三年贵州提督马会伯、贵州巡抚何世璂先后奏请“改土归流”,雍正硃批自己的看法,谕令诸臣认真考虑。直至最受他信任的鄂尔泰分析了贵州土司情况,奏请用兵并举法推行“改土归流”有利无弊时,雍正才予批准,他认为“前者马会伯奏到,朕恐其猛浪,后见何世璂之奏,朕又恐其怯懦因循,正在犹豫,览汝此奏,朕始宽怀,量尔料理必得事情之中也。”2619在政区调整中,雍正注意了政区的相对稳定,很少将州县从彼省划归此省,从此府划属彼府。一般仅在析分新府或新直隶州时,从大府所属各县或邻府中划出数州县来。府一级政区也极少更动其隶属关系。雍正注意了地名的稳定性,避自己名讳的规定较唐宋各朝松得多,仅讳胤之“”、“真”。臣属有以多搞避讳字媚上者,雍正辄怒曰“朕安得有许多名字,非朕名而避,是不敬也。”2720故雍正年间仅直隶真定府、贵州真安府改为正定府、正安府,而不象唐代一个君主即位后影响到一批州县名称。雍正也注意了根据地理形势调整政区规格的原则,如“天津一城,三面临河,大海在其东南,三角淀绕其西北,为河海之要冲,畿南之屏蔽也……地当九河津要,路通各省舟车,南运数百万之漕悉道经於此。舟楫之所式临,商贾之所萃集,五方人民之所杂处。”28雍正三年改天津卫为直隶州,九年升为天津府。而在内地卫所悉令裁减之时,山东之成山卫,江南之金山卫等海防要地谕令改县。这些做法都是可取的。雍正朝调整政区数量之多是清代列朝绝无仅有的,除乾隆、嘉庆继雍正之余绪继续改卫所为州县,并省了一些州县外,道光以降各朝皇帝基本上是墨守祖宗陈规了。可以说雍正年间的政区整顿成功在奠定了有清一代政区的格局,对后世的政区划分产生很大影响。值得称道的是,雍正增设府州县,并未过多扩大官员队伍。如江苏松江、苏州、常州3府13州县析置新县13个,每县设知县1个(正七品)、典吏1员(未入流),流内官员增13人。而3府原先有同知6员(俱正五品)、通判6员(俱正六品),设