2002年以来中国农药资源领域农药管理的回顾与展望

2002年以来中国农药资源领域农药管理的回顾与展望

1中国农业禁令政策的历史进程1.1按需使用的原则,把农药应用到产品中中国的农业禁令始于20世纪70年代。1997年《农药管理条例》实施后,我国禁用农药管理工作步入规范化、法制化的轨道;2002年以来,农业部先后发布第199号、第322号、第747号、第1586号、第1745号公告,公布了一批国家明令禁止使用的农药,进一步提高我国农药应用水平,以保护人民生命安全和健康,保护生态环境安全,增强我国农产品的市场竞争力。淘汰和禁用高毒、高风险农药,主要基于3个方面的考虑:一是维护公众健康,保障农产品质量安全,减少环境污染。高毒农药在使用过程中,容易造成大量人畜急性中毒甚至死亡;具有致癌、致畸、致突变作用的农药危害人们身体健康影响子孙后代;长残留农药易在环境长期存留,造成生物富集,污染环境,破坏生态平衡,影响人类的生存环境。二是促进农药产业结构调整,保障农药产业健康持续发展。我国农药生产企业数量多、规模小,淘汰和禁用一批高毒、高风险农药,可以促进农药产品结构升级换代,推动企业兼并重组,还可以为高效低毒农药,特别是生物农药的推广使用提供更为广阔的市场空间。三是适应国际农药管理发展趋势。近年来,国际上通过实施国际公约,严格管控高毒、高风险农药的生产、使用和国际贸易。世界各国根据本国国情积极履行国际公约,不断采取禁限用措施。农药禁用工作,涉及到禁用农药的生产、销售、使用等方方面面,国务院各有关部门十分重视禁用农药管理工作。近年来,农业、质检等10部门联合印发了《关于打击违法制售禁限用高毒农药规范农药使用行为的通知》,工信、环保、质检和农业等4部门联合制定了《农药产业政策》,工商部门深入开展了“红盾护农”行动,质检部门也开展了以农药为重点的农资打假行动。农业部门以禁用农药为重点,连续组织开展了毒鼠强、甲胺磷等5种高毒农药为重点的专项整治、农药登记管理年和农药市场监管年等一系列活动,加大对违法生产经营禁用高毒、高风险农药的打击力度,取得了明显成效。1.2农药限用管理的使用注意事项我国农药限用政策始于20世纪90年代,1997年禁止三氯杀螨醇在茶树上使用,1999年开始禁止氰戊菊酯在茶树上使用。2002年以来,农业部先后发布第194号、第199号、第274号、第1157号、第1586号公告,公布了在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上不得使用和限制使用的农药。限制使用部分农药品种主要有两个方面的因素:一方面,仍然是环境和农产品质量安全的因素。高毒农药不得用于蔬菜、水果和中草药材,对水生生物高毒的农药不得用于水稻或有可能污染地下水的地域;某些农药品种,虽然毒性不高,但在某种作物上使用后,残留期较长,影响品质安全。另一方面,是地域或种植习惯的因素。一些除草剂残效期较长,对特定的后茬作物存在安全隐患,易造成药害,不适用于种植这些后茬作物的地区,限制其使用区域;或者某些农药品种,在特定土壤类型中残效期长,对作物造成药害,不适用于这些地域等。有些高毒、高风险农药的品种在短期内很难找到理想的替代品种,全面禁用可能对农业生产造成一些负面的影响。农药限用管理的重点环节是其使用问题,主要措施有:一是加强宣传,充分利用各种渠道,大力宣传,提高人们安全用药意识,认识使用限用农药的危害,减少违规使用限用农药行为;二是开展培训,加强限用农药使用培训,使农药经营、使用人员尽快掌握安全用药技术,提高用药水平;三是完善制度,建立农药经营许可,加强农药流通环节的监管;建立高毒农药购买实名制度,实现高毒农药可溯源管理,进一步强化限用农药使用管理。2我国实施优惠农业生产政策的实施及主要成果2.1创新高毒农药使用技术,推动农民高效发展保障农产品有效供给2005年农业部开展高毒农药替代试验示范项目,筛选一批可替代的农药品种,研发、集成一批配套的使用技术,保证重大病虫防治的需要,并按照科学、安全、公开、公平的原则,开展综合评价,截至2009年项目完结,通过示范验证,共推荐了5批近50种高毒农药替代品种和160多项配套技术。同时,鼓励引导高毒农药生产企业转变发展方式和经营理念,实现平稳转产,加大对农药科技创新的支持力度,适当减免生物农药、小范围使用农药的登记资料,加快相关产品的登记和生产许可审批进程。为减少高毒农药及化学农药对农产品及环境的影响,改变农民用药习惯,引导农民使用低毒生物农药防治蔬菜病虫害,促进农业可持续发展,2011年农业部开始推行低毒生物补贴项目试点,连续两年,每年提供300万元补贴资金,先后在北京、上海、广东等10个省(直辖市、自治区)开展低毒生物农药示范推广补贴。通过项目实施,从源头减少高毒农药危害。2.2农药产业结构不断优化,农药产品结构不断优化保障农业生产用药安全我国先后停止生产、销售和使用33种高剧毒农药,在蔬菜、果树和茶叶上限制使用17种农药。通过发挥农药登记调控作用,企业兼并重组步伐加快,产品创新能力逐渐增强,淘汰了一大批生产能耗大的中小企业,农药产业结构不断升级,农药品种结构明显改善,高毒农药比例已由原来的30%降至2%以下,农药正式登记产品占有比例已达90%,多数农药产品在生产使用前已经过比较全面的农药毒理、环境等多方面的安全评估,农药安全性水平得到进一步提高,农药品种结构逐步优化,目前,我国高效、安全、经济、环境友好的农药占原药总产量的96%以上、占制剂总产量的60%以上。2.3公检打联动,打击滥用农药农药市场产品质量和标签合格率稳步上升近年来,农业部相继开展了“毒鼠强”专项整治、“高毒农药专项整治”、“农药登记管理年”、“农药市场监管年”、“农药市场监管与法制建设年”等一系列活动,实行“检打联动”,严厉打击制售假劣农药违法行为,自2003年起,已累计吊销违规产品农药登记证78个,极大震慑了制售假劣农药违法行为。2012年农药质量合格率88.4%,标签合格率83.0%,比2004年分别提高了22.5和31.8个百分点,目前,甲胺磷等5种禁用农药已基本绝迹。加强源头监管,积极探索实行高毒农药定点经营制度,截至2012年底,全国已有26个省、158个地市、1027个县区实行了高毒农药定点经营;天津、山西等9省全省及陕西、云南等5省的部分地区已实行农药经营许可制度,38.0%农药经营单位已取得农药经营许可证。农药生产、经营者的守法意识明显增强。2.4推行农药残留超标率,提高农民用药意识结合“放心农资下乡进村”、“为农民办实事”等活动,加强宣传培训和技术指导,提高农民安全用药水平,大力宣传农药管理法律法规、农药安全使用以及农药禁限用管理规定,使农民自觉地改变传统用药习惯,提高安全使用农药意识;加强蔬菜等农产品生产技术培训,指导农民科学选购农药,精准施药,提高农药使用效率,推广使用高效、低毒、低残留农药以及生物农药,强化农药安全间隔期意识。指导农民切实按照生产技术规程进行田间管理,规范农民科学合理使用农药,提升农产品质量安全水平。随着禁限用政策的实施,我国农产品农药残留超标率从10年前的超过50%降到目前的10%以下;残留检出值也明显降低,农产品农药残留监测合格率总体较高,如稻米和水果高达98%以上,蔬菜和茶叶达95%以上。3中国农业禁令政策面临的问题3.1提高政策的科学有效性还需要改进3.1.1农药生产、使用现状及环境限用的50个农药品种基本上是参考国外的高毒和高风险农药清单,结合我国农药生产、使用实际情况以及地域环境等而制定的。这些农药品种在我国的具体情况和条件还不是很清楚,相关试验和调查数据资料和技术支撑稍显欠缺,其风险性在我国的实际情况不一定相同。3.1.2推荐农药品种的信息有待进一步完善药产品有27273个,目前正在或拟加强高毒、高污染、高环境风险管理的推荐农药品种清单不到100个,还有大量农药品种的风险数据有待收集掌握,需要加强试验评估、监测调查和实践总结。3.1.3一刀切的政策很常见。一般来说，特定农药对农产品的质量安全、人类安全和动物安全生态环境安全或社会经济发展造成严重影响,政府首先考虑的是禁用或限制,而不是做全面系统的风险分析评估,导致采取的步骤措施缺乏充分依据。3.2法律制度需要改进3.2.1及时改善措施，确保反应良好是在农药生产和使用过程中发现对人类健康安全、生态环境安全、农产品质量安全和社会经济造成严重影响后,才出台禁限用管理措施。3.2.2不登记或登记再评价预防和控制措施没有及时跟上。一个产品获得登记后“终身合法”,未制定再登记或登记再评价制度,主动对上市的农药使用的风险进行监测和评价,让高风险产品及时退出。3.2.3管理效率不高一般农药要严重,但处罚措施与一般农药相当,且农药管理涉及农业、工信等多个政府部门,由于缺乏有效的协调联动机制,分段管理,管理脱节,不能标本兼治,管理效率不高。3.3有必要加强供应措施3.3.1种高毒农药造成的负面影响防治适期要求不高、幼虫和成虫通杀、农民习惯用等特点,而与其具有相同防治效果、价格相当的替代农药品种较少,是部分禁限用农药仍存在市场空间重要原因。目前我国仍然有12种高毒农药没有理想的替代产品,若硬性禁用可能会产生负面影响。3.3.2监管机制不完善。农药监管机制落实还未完全到位,省际间执法互动未得到有效落实,对违法行为的查处力度不够大,促进行业发展的措施不多,农业部门内部的执法体系不顺畅,在一定程度上影响了农药执法工作的质量和效率。3.3.3监管手段及保障措施不到位。近4年监督结果表明,禁限用农药由柜台销售转向非法添加,在一定程度上已成为农药行业的“潜规则”,但尚未健全相应的监管措施,农产品中禁限用农药检验检测标准未与相应政策同步出台。4关于政治建议4.1筛选替代品种鼓励生产企业转产和替代品种研发,加大支持农药科技创新,增强企业自主创新能力,加强产学研相结合的农药技术创新体系建设,大力支持新农药尤其是生物农药研发;加强对风险较大品种的适宜剂型与使用技术筛选工作,继续进行科学论证和社会经济影响评价,本着成熟一个、禁用一个的原则,择机启动禁用程序;加快对已登记农药产品的替代筛选推广使用工作,组织开展验证试验,尽快筛选出替代品种,组织各地及时发布农作物病虫害防治用药指导目录,向农民推荐安全、高效、适用的农药品种;整合项目资源,开展低毒低残留农药使用补助试点、粮棉油糖高产创建、园艺作物标准园创建活动和病虫害专业化统防统治行动,进一步集成推广科学高效的施药技术,全面推行标准化生产和绿色防控,提高病虫害防治效果。4.2减少食品事件,加强鲜食农产品药用管理加强蔬菜、水果、茶叶等鲜食作物用药监督抽查;继续开展园艺作物标准园农药残留监测,及时掌握禁限用农药残留超标情况,加强鲜食农产品用药管理;积极开展禁限用高毒农药专项整治,强化基层乡村农药市场和零售门店日常例行检查和突击抽查。重点检查禁用高毒农药销售情况,限用农药销售台账和使用情况、流向情况,杀虫剂中禁限用高毒农药添加情况;完善禁限用高毒农药检验检测条件,建立有奖举报制度,充分调动公众和社会力量,严厉打击制售禁限用农药的违法行为。4.3加强农药监管完善法规及保障监管经费,推动《农药管理条例》修改,建立健全适合我国国情的农药管理法律法规体系;将农药监管工作经费列入当地财政预算,设立禁限用农药销毁专项经费;设立农药宣传培训专项经费,