我国生猪生产扶持政策落实情况的调查与分析

我国生猪生产扶持政策落实情况的调查与分析

受粮食成本增加、相对效率低下、动物疾病流行等诸多因素的影响，2007年5月，中国的肉、蛋等主要动物的价格继续上涨。其中，猪肉价格上涨幅度最大，这在一定程度上导致了旅游业的快速上升。为了促进生猪生产发展,保持合理的市场价格水平,国务院颁布了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》(以下简称《意见》),制定了十项政策,既有普惠性的,如能繁母猪补贴、能繁母猪保险、疫病防疫补贴、高致病性猪蓝耳病的强制扑杀补偿;又有针对特定对象的,如生猪的良种补贴、生猪调出大县奖励、支持标准化规模养殖场基础设施建设;还有不直接落实到养殖户(场)、但养殖户(场)会间接受益的政策,如生猪生产消费监测预警体系、中央地方储备肉、屠宰环节的病害猪无害化处理补助。国家出台的这十项政策,总共花费152亿。为了保证这些资金能够安全、规范、有效地用到生猪的生产上,确保政策的落实到位,国家还采取了相应的辅助配套措施。如每个专项资金都有专项办法,对扶持的对象、扶持的范围、扶持的重点都作了明确规定;采取公示制度,对补贴情况和生猪调出大县奖励资金张榜公布公示;加强宣传,让养殖户充分了解各项政策的具体内容等。这是我国农业财政支持政策的一个典型实例。笔者深入湖南、广西、新疆等地农村,对《意见》采用的生猪生产扶持政策落实情况进行实地调研。共发放问卷91份,主要针对养殖散户和标准化养殖场开展调研,其中养殖户70户,养殖场21户。问卷分为三部分:调查户基本情况、生猪生产扶持政策的落实情况、对政府的期望。其中,第二部分是主体,从询问2007年度猪肉价格上涨幅度出发,主要对政策了解渠道、补贴额度、资金发放方式及速度、保险情况、良种补贴、规模化饲养支持等方面进行调查。笔者认为,对该项扶持政策的分析,可以在很大程度上折射出我国农业财政支持政策的成效和现状,以期对我国农业财政支持政策的完善有所启示。一、从生猪生产政策来看，我国现行农业财政支持政策不足(一)政策宣传渠道比较单一本次调查显示,调查户中的对该项政策“大致了解”的占22.4%,“了解很少”的占44.1%,“不了解”的占24.5%。在了解渠道上,有的通过政府通知获悉(71.4%),少数通过电视、广播、报纸、网络等媒体获悉(22.4%),很少通过相关部门宣传(6.2%)。可见,最主要的方式还是政府的通知,政策的宣传渠道比较单一。所有调查户中,65.3%的养殖户(场)对生猪保险、良种补贴、生猪调出大县奖励、支持标准化规模养殖场基础设施建设等政策“不了解”。地方政府仅仅是通知,并没有采取宣传措施,就算是宣传,其手段比较单一,没有真正发挥宣传的作用。这给“政策执行的不透明、资金不能充分到位”创造了一定的条件。可以说,农民是一个特殊的弱势群体,其学历、文化水平、获取信息的能力等受到很大的限制。因此,即使是国家制定了惠农政策,农民也未必能充分了解、认识和参与,这就需要地方政府的大力宣传,使农民能真正了解、认识各项具体政策的内容并积极参与。(二)农业投入方面尽管能繁母猪补贴金额从50元提高到100元,98.2%的养殖户(场)还是认为“50元或者100元根本起不到什么作用,买包饲料都困难”,纷纷建议应该提高补贴标准,加大投入。近些年来,国家财政调整和完善了农业支持政策,在增加农业投入方面做了很大的努力。如“九五”期间农业财政支出3125.3亿元,是“八五”时期的1.92倍。从下表可以看出,虽然国家财政用于农业支出的绝对量呈不断增长的趋势,但占财政总支出的比重则并没有明显的提高。农业财政支出占农业总产值的比重也是维持在7%以下(2006年为7.5%),而按照WTO的规定,作为发展中国家,农业财政投入最高水平可为农业总产值的10%,发达国家一般为25%以上,印度为100%。可见,我国农业财政还有很大的投入空间。数据来源:根据国家统计局网站《2007财政统计年鉴》、《2007农业统计年鉴》有关数据整理(三)财政主导地位的偏低,导致地方财力增长缓慢调查显示,有的地方政府没有提供免费疫病疫苗注射、没有有效执行饲料的市场准入标准等。分税制改革后,中央政府财力大增,中央财政对农业的可支配力度迅速加大,而地方政府,特别是经济欠发达地区,财力增长缓慢,事业性支出却迅速膨胀,使得其对农业的投入甚少,没有发挥其应有的职能作用,造成了“缺位”现象。不仅仅是在资金方面地方政府投入不足,有的甚至没有提供理应提供的农业服务。(四)农财融合存在资金完善和管理漏洞等问题就笔者的调查来看,仅能繁母猪补贴金额,有的养殖户未取得,有的养殖户只是取得了部分(38元)。至于《意见》所要求的公示制度,其执行情况各异,有的地方并没有执行。我国在农业财政资金支出管理上,普遍存在中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、使用效率低等问题。中间环节多,即资金流经的管理层面多,往往存在“筛子现象”,即可能被各级管理层面截留、挪用,如有些地方政府由于自身预算问题,可能挤占、挪用农业财政资金为事业性支出所用。据有关学者调查,某地粮食自给工程,中央和省级政府拨款360万元,绝大部分被地方政府挪用以弥补预算缺口。这种无效的管理与监督乏力是分不开的,我国农业财政往往只注重投入,没有对下拨的资金进行有效地追踪、反馈等,缺乏有效的约束力。(五)政府“免费”支持力度不够调查还表明:绝大多数养殖散户没有参加保险,对保险政策几乎不了解,至于不参保的原因,有养殖户称“参保没什么作用,大病初期即可出手”、“不参保比参保更加划算”;养殖场参保率稍高。100%的养殖户(场)定期注射疫苗。其中,32.7%为“全额自费”,63.1%为“自己负担一部分”,4.2%为“政府免费”。至于发生大规模扑杀时政府是否有补偿的问题,从调查结果来看,“200元”的占20.4%,“不知道”的占26.6%,“200元但未到位”的占10.2%,“没有补偿”的占42.8%。《意见》指出:国家对标准化规模养猪场(小区)的粪污处理和沼气池等基础设施建设给予适当支持。20.4%的称“知道政府有这方面的优惠”,40.8%称“没有”,38.8%称“不清楚”。由农业财政支持政策角度广,从各方面予以支持,所涉及的行业、部门较多,如财政、农业、银行、水利等等。但是各个行业、部门执行政策力度不一,配合度不够,往往出现“一面强,其余弱”的局面。就调查来看,能繁母猪补贴执行较好,但是保险、疫病防疫补贴、强制性扑杀补贴、贷款优惠、标准化规模饲养扶持等却没有很好地执行和推广,各项政策难以形成合力,成效并不明显。二、完善中国农业财政支持政策的建议(一)采取灵活多样的宣传方式,真正让农户享受政策的优惠待遇国家制定的各项惠农政策,其根本目的在于扶持农业发展、增加农民收入,支持“三农”建设。各地政府应该采取加大政策宣传力度,采取各种宣传方式和手段,如广播、电视、报纸、宣传画等农民喜闻乐见的形式,以及举办现场会、培训班等形式,通俗易懂地宣传国家支农惠农政策,使农户真正充分了解各项政策的具体内容,切实享受政策的优惠待遇。(二)主要手段是相对于现代手段的的。主要包括利用下一步我国的国情决定了政府始终是农业投入的主要渠道,农业财政支出则是政府支农的主要手段。一方面,要加大中央财政对农业的投入总量和规模,这是农业财政投入的“大头”;另一方面,要确保地方政府对农业的投入。至于地方政府财力问题,可以通过配套措施的改革,如转移支付、税权的合理划分等增加地方政府财力。(三)立法进行的突破财政对农业既要投入(“花钱”),更重要的是管理(“管钱”),不能“只投不管”。首先,要加快《农业投资法》的立法进程,将各级政府支农行为纳入法律规范,明确各级政府的职责,改变农业投资中的随意行为,减少“筛子现象”的发生,杜绝财政支农资金被挤占、挪用。其次,要完善监督体系,建立