论规范性文件的审批

论规范性文件的审批

根据立法法和监督法的有关规定，福建省城镇人大常委会先后通过了《福建省地方政府规章提交和审查规定》和《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件提交和审查规定》。笔者结合福建省地方立法情况,试就规范性文件备案审查的有关问题做些初步探讨。一、立法法各部门、地方政府规章的备案审查规范性文件备案审查,首先遇到的一个问题就是什么是规范性文件?哪些规范性文件需要备案审查?关于规范性文件的含义,法学词典的解释是:法律文件的一种。国家机关在职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则的文件;是法律规范的表现形式,具有法律规范的一般约束力;由于国家机关的权限不同,它们发布的规范性文件也具有不同的法律效力。我们从以上规范性文件的释义可以看出:(1)规范性文件的制定机关是国家机关;(2)国家机关制定的规范性文件必须在其职权范围之内;(3)规范性文件是一种要求人们普遍遵守的行为规则,具有法律规范的一般约束力或称普遍约束力;(4)由于制定机关的权限不同,规范性文件也具有不同的法律效力。因此,我们所说的法律意义上的规范性文件,既不同于机关、企业事业单位制定的仅对内部职工发生效力的规章制度,也不同于行业协会、学术团体、自治组织等制定的仅对会员、成员发生效力的章程、规约。监督法第五章对规范性文件的监督作了总的规定。什么是监督法所调整的规范性文件呢?从该章规定看,需要备案审查的规范性文件的范围较广,具体包括以下三种类型:(1)行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。根据监督法第二十八条规定:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。”根据立法法第八十九条规定:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:(一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”立法法第九十二条还规定:“对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。”为此,全国人大常委会委员长会议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,国务院制定了《法规规章备案条例》。2005年7月29日,福建省十届人大常委会第十八次会议通过了《福建省地方政府规章备案审查规定》,对本省地方政府规章的备案审查作了具体规定。(2)监督法第二十九条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。”地方各级人大常委会对这种规范性文件的监督,实际上在地方组织法第四十四条中已有原则规定:县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议,撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。监督法将这种规范性文件列入备案审查范围,有利于地方人大常委会更好地开展这方面监督,但监督法并没有就此作出十分明确具体的规定,而是在一个原则规定的基础上授权省级地方人大常委会参照立法法的有关规定作出具体规定。根据监督法的这一授权规定,2007年11月30日,福建省人大常委会制定了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》(以下简称“规定”)。(3)监督法第三十一条规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,我们通常称为司法解释。对司法解释进行备案审查,监督法明确规定属于全国人大常委会的监督职权。为加强对司法解释的备案审查工作,全国人大常委会委员长会议专门制定了《司法解释备案审查工作程序》。规范性文件的备案审查,实际上包括两个法律行为:一是备案;二是审查。所谓备案,是指制定规范性文件的国家机关按照规定要求,将规范性文件依法报送有审查权的国家机关。备案的目的是接受审查,备案不同于批准,它是一种事后行为。制定机关通常称为报备机关,有审查权的机关通常称为接受备案机关或称备案审查机关。所谓审查,是指具有审查权的机关依法对报送备案的规范性文件进行审查。这里的审查是个广义的概念,包含有审查权的机关对发现问题的处理,即有审查权的机关如果发现规范性文件存在合法性、适当性方面的问题,可以要求制定机关自行纠正,也可以依法予以撤销。二、地方政府和检察院的文件应当符合备案原则根据福建省《规定》第二条规定:“本省各级人民代表大会常务委员会对规范性文件的备案审查适用本规定,地方性法规和规章除外。”地方性法规和规章之所以不适用本规定,是因为全国人大常委会、国务院以及福建省人大常委会对地方性法规和规章已有专门规定。那么福建省需要备案审查的规范性文件有哪些呢?根据《规定》第三条规定:“本规定所称规范性文件,是指下列涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件:(一)设区的市、县级人民代表大会及其常务委员会和乡(镇)人民代表大会发布的决议、决定;(二)县级以上地方人民政府发布的决定、命令;(三)经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件。”从上述规定来看,福建省需要备案审查的规范性文件范围,首先应当是国家机关制定的那些涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的规范性文件。换言之,对那些不涉及公民、法人和其他组织权利义务,不具有普遍约束力的规范性文件则不需要报送备案。例如,地方各级人民政府发布的内部的具体工作制度、文件,对具体事项的布告、公告以及行政处理决定等就不属于具有普遍约束力的规范性文件。其次,需要备案审查的规范性文件应当是设区的市、县(市、区)人民代表大会及其常务委员会和乡(镇)人民代表大会发布的决议、决定,县级以上地方人民政府发布的决定、命令,经县级以上地方人民政府批准以政府办事机构、组成部门、直属机构名义发布的文件。对不属于以上范围的文件则不在《规定》调整之列。此外,为加强对地方性法规具体应用问题解释的监督,《规定》第二十五条规定:“对地方性法规具体应用问题解释的备案审查,依照本规定执行。”从实践来看,对地方性法规的应用问题解释,一般有以下两种情形:一是政府及其有关部门作出的地方性法规的应用性解释;二是地方性法规授权政府或政府部门制定的具体办法等。在福建省地方性法规制定过程中,曾有同志提出,应当对《规定》第三条中的“决议、决定”和“决定、命令”进行细化,以增强操作性。经研究认为,此处的“决议、决定”和“决定、命令”,是依据宪法、地方组织法、监督法的规定表述的,是有关规范性文件的统称,其表现形式可以多种多样,如:规定、规则、决议、决定、命令、通知、通告、布告、意见、办法、纪要等。不论其表现形式如何,不论是什么名称,只要是涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件,都应当按规定报送备案。在福建省地方性法规制定过程中,还有的同志提出,应当将地方法院和检察院制定的规范性文件纳入备案审查的范围。经研究认为,监督法没有规定地方法院和检察院制定的规范性文件要报送备案,地方组织法和法院组织法、检察院组织法也没有赋予地方法院和检察院制定具有司法解释性质的规范性文件的权力,全国人大常委会在有关文件中已明确提出,地方法院、检察院不能对具体应用法律问题作出司法解释,也不能制定涉及行政管理、社会公共事务管理和公民权利义务的规定。关于规范性文件备案的要求,福建省《规定》具体包括以下三个方面:一是时间要求;二是对象要求;三是材料要求。根据《规定》第五条规定:“规范性文件自发布之日起三十日内,按下列规定报送备案:(一)设区的市、县级人民代表大会及其常务委员会和乡(镇)人民代表大会发布的规范性文件,报送上一级人民代表大会常务委员会备案;(二)县级以上地方人民政府发布的,以及经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件,报送本级人民代表大会常务委员会备案。”《规定》第六条规定:“规范性文件报送备案材料包括备案报告、规范性文件文本和说明。”“报送备案的规范性文件材料应当按照统一格式装订成册,一式十份,并同时附送电子文本。”对规范性文件制定机关未按规定期限报送规范性文件备案,或者报送的文件材料不齐全的情形,福建省《规定》第二十四条规定:常务委员会指定的工作机构应当通知其限期报送或者补充报送;逾期仍不报送的,由常务委员会办公厅(室)给予通报批评,并责令限期改正。三、地方层面:确立了备案审查的组织规范我们知道,监督法规定的规范性文件备案审查机关是各级人大常委会。福建省两个地方性法规规定的备案审查机关是福建省地方各级人大常委会,这是严格意义上的备案审查主体。但在实际工作中,大量的具体工作是由人大有关专门委员会或常委会的工作机构具体承担的。为此,福建省《规定》第七条规定:“省、设区的市人民代表大会专门委员会,县级以上地方人民代表大会常务委员会工作机构,在常务委员会的领导下,按照职责分工,具体承担相关规范性文件的审查工作。”在福建省地方性法规制定过程中,市、县人大常委会普遍反映,福建省各级人大常委会的机构设置不尽一致,目前市、县一级都还没有设立专门的备案审查机构,所以,建议地方性法规中不要明确规定一个上下完全统一的日常工作机构。实际工作中,接收、登记等日常工作可以由常委会指定的工作机构负责。因此,《规定》第八条规定:“县级以上地方人民代表大会常务委员会指定的工作机构(以下简称常务委员会指定的工作机构),负责规范性文件的接收、登记、分送和存档等日常工作。”在具体职责分工上,《规定》参照全国人大常委会和兄弟省的做法,根据福建省的实际工作现状,确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制:常务委员会指定的工作机构收到报送备案的规范性文件后,根据规范性文件的内容,将规范性文件分送有关专门委员会、常务委员会工作机构。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上专门委员会或者常务委员会工作机构职责范围的,常务委员会指定的工作机构应当同时分送有关专门委员会、常务委员会工作机构。有关专门委员会、常委会工作机构应当依照有关规定对规范性文件进行初步审查,提出意见。四、第三项的认定为“不适当”的情形,可分为以下三种关于规范性文件的审查标准,福建省《规定》第十条规定:“对规范性文件主要审查是否存在下列情形:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;(二)同法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议、决定相抵触;(三)其他不适当情形,应当予以改变或者撤销的。”总的来看,该条第(一)、(二)项标准属于合法性审查,第(三)项标准属于合理性审查。在福建省地方性法规制定过程中,曾有同志提出,应当对第(三)项中的“不适当”情形进行细化,以利于操作。经研究认为,此处规定的“不适当”属于合理性审查,由于客观情况十分复杂,难以规定具体的统一标准,只能由各级人大常委会在工作中结合本行政区域的实际情况作出综合判断。在现实生活中,一些地方人大作出的决议、决定或者政府发布的决定、命令,有些是超越职权、明显违法的,如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等,相对来讲,合法性审查较为容易些。关于不适当情形,则比较难把握,需要人大常委会依据本地实际来把握,例如《中华人民共和国道路交通安全法》实施后,福建省地方政府部门出台了有关的配套文件,规定违反道路交通安全的行为的罚款全部处以最高限额,由于没有考虑违法情形的具体情节,这种规定就属于“不适当”范畴。五、对本规定的被动审查期限的规定规范性文件的备案审查方式主要有两种:一种是主动审查;一种是被动审查。目前比较多的观点认为对规范性文件应当采用被动审查方式,福建省《规定》没有采纳这种意见。从有关规定看,福建省《规定》采用的是被动审查和主动审查相结合的模式,但考虑到目前备案审查工作的现状,对被动审查规定得比较具体,对主动审查则规定得比较原则笼统。关于主动审查,《规定》第十四条规定:“有关专门委员会、常务委员会工作机构对常务委员会指定的工作机构依照第九条规定分送的报送备案的规范性文件,认为存在本规定第十条所列情形之一的,应当提出初步审查意见,提请人民代表大会常务委员会主任会议或者人民代表大会法制委员会进行审查。”关于被动审查,福建省《规定》第十一条第一款规定:“县级以上地方人民政府、人民法院、人民检察院,认为本级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件存在本规定第十条所列情形之一,向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求的,或者设区的市、县级人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件存在本规定第十条所列情形之一,向上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求的,常务委员会指定的工作机构接收、登记后,分送有关专门委员会、常务委员会工作机构进行审查。”第十一条第二款规定:“前款所列以外的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民,认为规范性文件存在本规定第十条所列情形之一,向接受该规范性文件备案的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的,由常务委员会指定的工作机构接收、登记,并进行研究,认为有审查必要的,分送有关专门委员会、常务委员会工作机构进行审查;认为无审查必要的,报经秘书长(办公室主任)或者常务委员会分管负责人同意后,向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民说明理由。”从以上两款规定我们可以看出,被动审查实际上包括两种情形:一是因审查要求引起的被动审查;一是因审查建议引起的被动审查。两者的区别主要有三点:一是提出的主体不同;二是接受的机关不同;三是具体处理不同。福建省《规定》在第十三条、第十五条、第二十一条还对审查工作的具体要求作了规定:一是有关专门委员会、常务委员会工作机构收到常务委员会指定的工作机构依照第十一条规定分送的审查要求或者审查建议后,应当在六十日内提出初步审查意见,认为存在本规定第十条所列情形之一的,提请人民代表大会常务委员会主任会议或者人民代表大会法制委员会进行审查;认为不存在本规定第十条所列情形之一的,由常务委员会指定的工作机构告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民。二是有关专门委员会、常务委员会工作机构审查规范性文件时,需要制定机关说明情况或者补充材料的,制定机关应当派人到会说明或者提交补充材料。有关专门委员会、常务委员会工作机构可以召开联合审查会议,听取制定机关有关情况说明;可以召开论证会,听取相关部门和专家、学者的意见;也可以书面征求意见或者采取其他形式。三是常务委员会指定的工作机构应当在规范