日本养老保险制度的选择与改革

日本养老保险制度的选择与改革

自20世纪50年代以来，日本先后建立了完善的社会保障体系。作为其中重要组成部分的养老保险制度,与当时日本的人口和经济发展状况相适应,对日本经济的发展和社会的稳定起到了积极而重要的作用。但是,近年来随着日本宏观环境的变化,特别是人口状况的变化,传统的养老保险制度越来越难以正常运行。因此,日本正面临着如何选择合适的养老保险制度的难题。一、日本年金制度的变迁。在文日本的养老保障制度也称为年金制度,它包含三重含义,即对年老的保障、对因事故而丧失劳动能力的人的保障及一家之主死亡后对其被抚养人的保障。其中居核心地位的是老年保障。日本老年保障的制度安排共有三项,一是公共年金制度;二是企业补充年金制度;三是个人储蓄年金制度。公共年金是其中最重要的制度安排,它由共济年金、厚生年金和国民年金三个支柱构成。其中共济年金包含了1959年建立的国家公务员年金、1962年建立的地方公务员年金、1956年建立的公营企业雇员年金、农林渔团体雇员年金及私立学校教职员工年金;厚生年金包括1954年重建的私营企业雇员年金和1940年建立的船员年金;国民年金覆盖了包括农民、个体经营者、家庭妇女在内的全体公民。在1985年之前,日本上述各类年金制度是完全独立的。1985年政府对其做了改正,在三种年金之间导入了基础年金。修改后的养老保障制度结构如图1所示:如图1所示,现行的日本年金制度是一种双重构造,即位于底层的加入者完全被国民基础年金覆盖,同时他们还可以根据各自的需求和职业特点加入到上层的各种年金中去。这种每一个公民都至少被一种年金覆盖的养老保障制度,作用在于能够为公民年老之后提供一定程度的生活保障。这也是日本被称为“全民皆年金”国家的主要原因所在。二、养老保险的转移支付由于存在企业补充年金制度和个人储蓄年金制度,即存在个人帐户储蓄积累养老保障模式,所以一般认为日本采用的是以现收现付制为主、基金制为辅的混合制养老保险制度。但从公共年金的角度来看,日本的养老保障制度采用的是现收现付制的融资模式。由于公共年金制度是构成日本养老保险制度的主要部分,因此本文主要就现收现付制的运行机理进行讨论。现收现付制养老保险制度中各指标的关系可以表示为:(1)式中N为就业者人数;W为平均工资;α为养老金缴费率;β为养老金替代率(即平均养老金占平均工资的比例);M为养老金领取者人数;τ为财政对养老保险转移支付的金额占养老金支付总额的比例。由(1)式变形可得到(2)式:(2)式中的M/N表示养老金领取者与就业者人数的比率,称老年抚养比。现收现付养老保险制度正常运行的一个条件是尽量降低养老金缴费率α,这是减轻劳动者缴费负担的关键。在M/N处于较固定的水平时,如欲降低养老金缴费率α,就要降低养老金替代率β或提高财政转移支付比例τ。国际公认的养老金替代率β至少要达到60%,因为这一水平能够满足老年人最低的正常生活要求。这意味着只有现实中的β高于60%时,β才可能有下降的空间。财政对养老保险的转移支付比例τ的水平取决于财政收支状况和政府的政策偏好,财政赤字的扩大及政府财政支出的非福利倾向(如政府相对于对养老保险的转移支付更热衷于公共投资和军事目的)将会减少对养老保险的转移支付水平。由(1)式变形还可得到(3)式:由对(3)式的分析可知,现收现付养老保险制度正常运行的另一个条件是至少使养老金替代率β保持在60%的水平,如果现实中的β低于60%,就有必要将β提高到60%的水平以维持老年人的正常生活。在β提高的过程中,如果M/N为一固定水平,则要求相应地提高养老金缴费率α或财政对养老保险的转移支付比例τ。养老金缴费率α的提高是有其限度的,如α的水平过高或提高速度过快都会减少当期劳动者的收入,易挫伤其缴费的积极性并导致其逃避对养老保险的缴费。至于财政对养老保险的转移支付比例τ的提高,正如对(2)式分析的那样,要受到财政收支状况和政府的政策偏好的双重作用。一般而言,财政盈余越大或政府越倾向于增加社会福利,τ提高的可能性就越大。三、日本人口年龄结构的变化与养老保险的适宜水平的分析(一)总生育率和总缴费率自20世纪80年代起,日本人口开始出现少子化和老龄化的趋势。从养老保险现收现付制的角度考虑,少子化意味着未来劳动力在绝对数量上的减少,将直接导致有能力缴纳养老保险费人数的减少。据估算,日本若维持现有的人口数量,其总和生育率(即妇女一生中的平均生育人数)必须达到2.1人。为此厚生省人口与社会保障研究所分别于1986和1992年对总和生育率进行了两次估计,财政经济研究所也于1994年进行了一次估计。估算结果表明,即使到2050年日本的总和生育率也不会高于2.0。从总体来看,三次预测的共同点是都认为随着时间的推移,总和生育率将会逐渐提高,即1986年预测中认为总和生育率将从1990年的1.84提高到2050年的2.04,1992年预测这一比率将从1.54提高到1.91,1994年预测这一比率从1.53提高到1.71;不同点是三次预测所估算的具体的总和生育率有很大的差异,表现出随着测算时间的推移而越来越悲观的倾向,三次预测对2000年的估计数据分别为1.96、1.60、1.37,2020年的估计数据分别为1.99、1.80、1.42,2040年的数据分别为2.02、1.86、1.63,即呈现出逐渐下降的趋势。老龄化趋势的加速则意味着劳动人口抚养负担的加重和养老保障缴费率的上升。日本65岁以上年龄人口占总人口的比重一直呈攀升态势,预计将从1990年的12.0%上升到2020年的25.4%,这一比率高于与日本同期步入老龄化社会的国家,如英国在2020年老年人口比重预计将为19.1%,法国为20.8%,德国为20.0%,意大利为23.5%。从日本老年人口抚养比来看,1990年为17.2%,2020年将提高到42.0%,就是说1990年平均100个劳动者抚养约17个老人,而到2020年将变为100个劳动者抚养约42个老人。针对老年抚养比的上升,1994年厚生省提出了提高缴费率的方案,使这一比例从1970年的6.20%,最终上升到1997年的17.35%,预计2020年将会达到29.50%。缴费率α的提高使社会财富的分配在更大程度上向现有的老年人倾斜,而目前承受很大缴费负担的劳动者在进入老年后,由于新增人口的减少同时缴费率有其增长限度,所以工作者不仅不会获得与上一代人相同的养老待遇,而且所得养老金还可能低于工作期间所缴保险费。(二)日本养老保险制度根据社会保障适度水平理论,一国“老年抚养性社会保障负担系数”近似地等于该国老年抚养比例。而“老年抚养性社会保障负担系数”包括对于老年人的养老金支出比例系数和医疗费支出比例系数两部分,其中养老金支出比例系数的含义是养老金支出占国民收入的比重,即养老保险水平。用O代表养老金支出占国民收入的比重,Oa代表老年抚养比,β代表养老金替代率,可得出养老金支出占国民收入的比重系数:O=Oa×β(4)老年抚养比Oa近似地等于“老年抚养性社会保障负担系数”,但由于其中含有医疗保险支出部分,所以需剔除医疗保险的影响。社会保障分项支出的一般规律是,养老保险支出约占社会保障总支出的50%,医疗保险支出约占社会保障总支出的35%,且医疗保险中约有80%的支出用于老年人。根据该规律,对老年抚养比Oa进行修正得到系数Ob,就是实际养老金支出占国民收入的比重,即实际养老保险水平。假设养老金替代率的最低水平为60%,最高水平为80%(也是目前日本实际的养老金替代率水平),则根据公式(4)可得到适度养老保险水平的上下限0上和0下。表1中的变量分别包括老年抚养比Oa(老年抚养性社会保障负担系数)、修正后的实际养老保险水平Ob、适度养老保险水平的上限0上和下限0下。如果0下<Ob<0上,则说明养老保险水平是适度的;如果Ob<0下或Ob>0上时,养老保险水平是不适度的。由表1和图2可知,日本的实际养老保险远远超出了适度水平上限,并且二者间的差距有逐年加大的趋势。之所以日本的养老保险制度并没有因养老保险水平的严重失度而立即崩溃,尚能维持运行,关键在于财政通过转移支付弥补了实际养老保险水平与适度上限间的巨大资金缺口。但20世纪90年代以来,日本经济持续低迷,为摆脱萧条,日本政府相继出台了一系列经济刺激政策,其核心是实施扩张性财政政策。为筹集刺激经济回升的资金,日本广发国债,截止1996年日本累积国债余额已高达240万亿日元,长期债务余额与GDP之比为64.4%,利息支付占GDP的比例高达15.6%。日本已成为发达国家中政府债务最为沉重、财政危机最为严重的国家。这种情况不能不对财政的转移支付能力产生消极影响,今后日本的财政将越来越无力承担弥补养老金给付缺口的责任。四、积累制与基金制鉴于现行的养老保险制度已不符合日本国情,日本政界与学界都在探讨如何建立更符合日本现实情况的养老保险制度。其中最有价值的建议就是要求通过强制性制度变迁,由政府出面将目前实行的混合制养老保险制度转为基金制,即建立起由个人帐户构建的完全积累型的养老保险制度。基金制以个人收入纵向平衡为其运行的理论基础,即每个劳动者都设立个人帐户,在就业期间内按月逐年缴费,积累形成养老保险基金。基金风险的承担有两种做法:一是由劳动者个人承担风险,其保险待遇为本人帐户上的累积额及利息;二是采取基金托管、规定受益的方式,劳动者按事先规定的回报率