【基层税务部门绩效管理制度体系问题及优化建议9800字（论文）】

目录TOC\o"1-3"\h\u12169一、前言 基层税务部门绩效管理制度体系问题及完善对策研究——以S县为例摘要：公务员绩效考核是我国公共部门管理的重要组成部分，税务部门作为我国政府在基层的重要经济职能部门，因其垂直管理的特性，在绩效考核方面既具有一般行政部门绩效考核的共性，又存在一定的特殊性。经过国家税务总局七年的探索，税务部门在绩效考核方面走出了一条符合税务部门实际的成功道路。但是在基层税务部门个人绩效考核过程中仍存在一些问题，因此，如何结合自身工作实际完善个人绩效考核指标体系，对于提高基层税务部门纳税服务水平，提升工作效能，调动税务干部工作积极性，促进税务干部全面发展进而实现税收治理现代化具有非常重要的意义。本文介绍了S县税务局的基本情况，包括绩效管理现状以及存在的问题，并对问题出现的原因进行了深入剖析，然后提出了相关意见与建议。关键词：基层税务部门；绩效管理；S县一、前言党的十九大报告指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“明确责任，严格绩效管理和行政问责，加强日常工作考核，建立健全奖优惩劣的制度[1]。”随着全面深化改革的推进，绩效管理正成为我国政府提高治理能力的主要管理工具，在强化政府机关作风效能、创新行政管理方式、转变政府职能、激发干部活力、推动经济社会更加平稳健康发展中发挥出越来越重要的作用。自2014年起，国家税务总局连续推出7个版本的绩效管理制度体系和运行机制，形成了“横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人”，覆盖各个税务部门及广大税务干部，覆盖五级税务机关的较为成熟的税务绩效管理制度办法和指标体系。作为部署任务、督促落实的“指挥系统”，发现问题、补齐短板的“检测系统”，奖优罚劣、激励担当的“动力系统”，税务绩效管理在提高行政效率、激发干部队伍活力、推动工作落实等方面的作用日渐凸显[2]。但是，由于政府部门个人绩效管理仍处在起步阶段，尚无成熟的经验遵循，在实际操作过程中，基层税务部门个人绩效考核仍停留在“数字人事”记录及上级主观考核上，个人绩效指标过于主观笼统、指标权重分配不科学、考核结果应用不合理等问题的存在，导致个人绩效考核在一定程度上流于形式，不能充分调动广大基层税务干部的工作积极性。因此，如何构建科学合理的基层税务部门个人绩效指标体系，对基层广大税务人员进行积极有效的绩效考核，充分调动人员工作积极性成为基层税务部门工作当中的新挑战。在此背景下，本文以S县税务局作为研究对象，在充分分析其绩效管理现状的基础上，探索出符合S税务实际的绩效管理体系优化改进的路径，以逐步完善S税务绩效管理体系，更好地发挥绩效管理“指挥棒”的重要作用，并可为其他基层税务部门开展个人绩效考核提供一定的经验参考。二、S县税务局绩效管理制度体系现状（一）S县税务局概况国家税务总局S县税务局（后文简称为S县税务局）于2018年7月正式挂牌成立，由S县国家税务局与S县地方税务局合并形成，行政级别为正科级。内设办公室、法制股、税政一股、税政二股、收入核算股、税源管理股、征收管理股、税收风险管理股、财务管理股、人事教育股、社保与非税收入股、机关党委（党建工作股）、纪检组13个股室，另有纳税服务中心、信息中心两个事业单位以及10个基层税务分局，在市局及县委县政府的指导下，负责全县城区及11个乡镇的税收征管工作[3]。为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。国家税务总局要会同省级党委和政府加强税务系统党的领导，做好党的建设、思想政治建设和干部队伍建设工作，优化各层级税务组织体系和征管职责，按照“瘦身”与“健身”相结合原则，完善结构布局和力量配置，构建优化高效统一的税收征管体系[4]。（二）S县税务局个人绩效考核现状2015年，国家务总局开始在全国范围推行个人绩效管理，原S县国家税务局与原S县地方税务局也各自根据自身工作实际制定了相应的个人绩效考核办法，并取得了一定成效。2018年，国税地税征管体制改革，合并后的S县税务局将原国税与原地税的绩效考核办法进行了整合优化，依托绩效管理平台与“数字人事”平台，形成了组织绩效与个人绩效结合，日常绩效与年终绩效结合的绩效管理机制[5]。经过近多年的探索和改进，S县税务局绩效管理逐渐由原来机械式、粗放化、过于面面俱到的管理模式逐渐向科学化、精细化、关键指标管理模式的方向发展。但是从总体上看，绩效管理仍旧以绩效指标的考评为主要方法，还是一贯的承接上级指标内容模板，没有形成本单位科学合理的管理体系。下面对绩效管理现状进行说明：1、绩效管理机构S县税务局的绩效管理是在县局党委的领导下实施的，为达成税务部门的战略发展目标，提高县局绩效管理的质效，该局专门设立了绩效管理办公室（以下简称“绩效办”），负责绩效考核管理的全面工作，局长兼任绩效办主任，成员由组织人事、考核考评、纳税服务、机关党委、税收业务管理等部门骨干组成[6]。一竿子插到底，各单位设立绩效联络员，负责具体的绩效指标编写、填报及考评工作，绩效办直接与绩效联络员联系，各股室（分局）以季度、半年为时间节点，经股室办公会讨论后填报绩效考评指标，绩效办汇总全局绩效考评结果，并做出具体分析后报局党委会，局党委会通过后通报全局[7]。2、绩效管理特点一是绩效指标基本覆盖工作重点，初步实现信息化管理。目前，该局在使用的绩效管理工具主要是关键绩效指标法（KPI），同时借鉴目标管理法（BMO）的优点来制定和分解绩效指标。将作为战略目标的“税收现代化六大体系建设”进行了分层和分解，形成一级、二级、三级指标，指标内容没有面面俱到，而是按照全局和部门重点工作任务，选取关键考评要点，设定考核标准进行考核，整体构建了“横向到底、纵向到边”的全覆盖指标体系[8]。同时，在操作层面上看，依托搭载于税务内网平台的绩效管理系统，更好的实现了与“金税三期”征管系统、自然人税收管理系统、综合办公信息系统等管理系统的对接融合，有效实现了任务自动推送、考核数据自动提取、考核指标动态跟踪等信息化操作，初步实现了绩效管理的提前预警、过程监控和跟踪反馈的信息化管理。二是配套制度较为完善，绩效考核规则公开。为顺利推行绩效管理工作，该局制定了《绩效管理办法》《绩效考评规则》《绩效结果运用》《绩效考评成绩申诉》等一系列制度，将绩效考核的标准，过程监控、分值，考评规则、考评程序等内容进行了制度化，并开展了全员培训，切实将绩效管理作为重要手段。在具体的考评规则上，首先是明确了考核分期，在拟定绩效考评指标时，根据工作性质和任务，拟定季度、半年、全年考核指标；其次是工作监控，通过与各管理平台信息化链接，实现日常管理，落实数据采集和过程监控，每个单位和个人均能通过绩效管理系统查看部门和个人绩效指标完成和得分情况；再次由组织人事和考评部门按时间节点进行考评，汇总、分析、反馈考评结果，实现全过程公开。三是绩效发挥指挥棒作用的特征凸显。绩效指标内容能够体现绩效管理的“指挥棒”作用，进一步促进工作落实，加快管理方式转变，激发干部队伍内生动力，指标体系涵盖重点工作任务。比如“顺利推进国税地税征管体制改革”指标作为重点工作指标进行考核，在时间紧、任务重、涉及机构和人员多、没有参考对象的情况下，全员全力以赴，提前1个多月顺利完成的这一改革任务，全省200多机构、6万余税务干部平稳合并[9]。与此同时，在改革浪潮中，攻坚克难、拼搏奋斗的单位和集体也收到了总局和省局的表彰奖励，激发大家对干事创业的热情和动力。三、S县税务局绩效管理制度体系存在的问题国税地税合并以来，S县税务局个人绩效考核办法经过一年多的实践，在提升工作完成质效、提高纳税人满意度、优化税务干部素质、增强队伍凝聚力方面取得了一定的成绩，但是在实际应用过程中，可以发现仍然存在很多缺陷和疏漏，例如诸多考评指标未能进行贴合县局工作实际、考核主体和信息采集渠道过于单一、考核结果运用不明显。最终绩效管理成了一种负担而不是激励，降低了干部职工的工作热情和工作效率。（一）考核方法不科学，绩效管理认识深度不够一方面，虽然应用了现代绩效管理方法，考核评价制度也在一定程度上建立了起来，但是绝大多数干部无法区分现代绩效管理与传统考核的显著区别，单纯的认为绩效就是只注重结果，和其他考核没有什么两样，考核往往只是为了得出一个绩效成绩，就是认为绩效考核就是为了往干部个人的年度考核登记表上填个成绩，分高就优秀，年度考核评优就从分数高的人员里面选拔，分数低就是履职不够尽责，存在不积极作为行为，评优评先不予考虑，成了以分数定高低，对绩效辅导、沟通和反馈改进没有概念，没有培养成通过绩效管理抓工作管事情的思维模式，另外由于县局最终要被上级进行考评，一定程度上在县局内部考评人与被考评人成为了“利益共同体”，为了完成绩效指标而不会“真考核”[10]。另一方面，大多数干部对于推行绩效管理的必要性和重要性认识不够，顶层设计是为了推进职能转变、创新管理手段、实现税务总的战略目标，但是基层干部大多认为这又在本来就繁重的工作上又加了一项不知道起什么作用的绩效任务，达不成共识难免就会出现上热下冷、逐级递减，领导热、群众冷，机关热、基层冷，口号喊得响、落实做得少的现象[11]。许多税务干部对推行绩效管理表示出无所谓的态度，甚至有抵触情绪。而且在实施的结果来看，一部分人认为是惩罚式的指标体系，做好了没奖励，做不好惩罚过重，绩效考核不能反应出工作的繁简优劣，从而出现干好干不好一个样，干多干少一个样，责任淡化，工作积极性降低，不利于绩效管理顺利推行。（二）绩效指标脱离全局战略目标，指标设置不尽合理绩效指标脱离全局战略目标，指标设置不尽合理，指标因果关联度较低。一方面县局绩效指标的制定没有从全局战略目标出发，只是简单的套用市局下发的指标模版，进行简单的重复叠加和删删减减，部分指标没有考虑到地方实际，指标分值随意分配，重点与非重点工作区分不明显，可以说是为了绩效工作而开展绩效，甚至有时为了完成今年绩效指标要求，而不考虑明年计划该如何持续完成，导致部门长期目标不能持续进行，部分指标仅考核了一个周期就戛然而止，这样战略目标的实现也这是纸上谈兵罢了[12]。另一方面，税务部门业务多、部门多，相应的指标也多，而受于机构编制等因素，专人负责绩效的还是少，业务部门熟悉业务工作，却不想在制定合理的绩效指标上下功夫，对自己有利的指标就保留，不利的就删去，绩效办负责审核绩效指标但是却没有相关经验，指标设置不合理、指标审核把关不严、标准不高，甚至有相当数量的比重就轻、细枝末节的指标加入其中；还有就是，实际工作中各单位只是机械的将指标分配给处内个人，但由于指标的单一性，不能与个人工作实际相匹配，从而导致分工不合理，出现了很多指标流于形式，逐渐成流水账，出现了“上级指标繁杂，下级落实质量不高”的绩效难题[13]。（三）缺乏沟通与过程监督、干部职工参与率低绩效管理是单向的，缺乏横向纵向的沟通和过程监督，干部职工的参与率低。一方面，绩效管理本应是闭环式螺旋上升的架构，有绩效计划、绩效实施、绩效沟通、绩效考核、绩效反馈改进，然而S县局的绩效管理模式一般三月份“市局下发考核指标-县局绩效部门编制本单位考核指标-呈报局领导同意后下发各部门执行-各部门将考核指标分解到人”，然后等到了年中或年底考核的时间节点“个人填报绩效指标-绩效办汇总填报情况得出绩效成绩-呈局领导同意后下发各单位”，然后就这样的两个单向管理周而复始[14]。在整个绩效管理的过程中，局领导与中层干部、与基层干部，部门领导与分管局领导、分管人员，部门与部门之间，均没有一个良好的沟通机制，绩效办只是机械的将绩效指标作为任务上传下达，对于指标采集征求意见、指标实施过程中的问题处理和分析，沟通协调等工作均略化了。另一方面，绩效管理的过程监控不足，绩效办往往是制定一些所谓的过程指标，不用于考核用于对绩效管理过程的监控；而基层部门（分局）大多人少事杂，不是考核指标就下意识的忽略或者引不起重视来，认为监控职责就在绩效办，指标填报了就算是完成监控过程了。（四）绩效结果运用不到位、绩效人才储备不足一方面绩效考评对于绩效结果的运用主要体现在干部选拔任用、教育培训、评优评先、奖金补贴等激励机制方面。但是绩效结果的运用与激励机制衔接并不紧密，奖励脱钩，干部任用还是论资排辈，没有形成论才干、论业绩、岗位匹配的选人机制，上级有绩效考评结果的要求了，就应用考核结果来办理，没有要求了就还是老办法[15]。另一方面绩效管理人才匮乏。在调查中发现，许多干部提出了绩效培训的需求，虽然设有专门的绩效管理部门—绩效办，但是职能部门的人员有从事业务的，有从事行政的，甚至有人从来没有接触过绩效管理，都是半路出家，专业性不足，加上很多年轻人不愿意这样的岗位，而且还经常被上级抽调，绩效岗人员青黄不接，这样一些人从头到尾把控着绩效管理全过程，没有对绩效指标的深入认识，没有对考核规则的深入认识，也没有绩效管理的理论基础和实践经验，单纯凭工作习惯来管理，可想而知会导致什么样的管理结果。四、优化S县绩效管理制度体系的建议（一）多维度实施绩效考评，使指标体系设计更加科学严密与企业绩效管理相比，政府绩效管理，尤其是人民税务部门的绩效管理，并不是单一的、相对僵化的。随着社会经济的发展，税务部门的职能逐渐由单一的基本职能转变为以纳税人需求为中心的多功能部门。在管理实践中也一直在尝试和完善，但理论研究尚不成熟。专业的绩效管理人才不参与指标的制定和实施，也不使用科学的模型和工具，而只是依靠一些负责人员的判断来确定指标的内容和属性。由于缺乏学习，对绩效管理的重要性和作用的认识有限[16]。无论是认为绩效管理增加了基层的工作量，还是存在阻力，还是认为绩效管理具有整体能力，都是由于绩效管理。任何绩效管理理论作为一种绩效评估工具，都有其合理性和局限性，其重要性不能被无限模糊或夸大[17]。绩效管理是一种较为科学的管理方法。它还受目标执行力、干部素质、指标体系设计等因素的影响。由于缺乏学习，对绩效管理工具的选择存在偏见。除了平衡计分卡，其他绩效管理工具很少关注组织及其成员的学习和成长。因此，很多部门在设计指标体系时没有考虑组织和成员的需求，没有把干部和职工的满意度作为评价指标，没有对绩效管理和实施的满意度进行评价。自上而下的“家长式”考核没有对税务干部的情感给予足够的重视。税收干部的正常成长需求(如轮岗、个人培训、晋升等)不能反映在绩效考核指标体系中，制约了绩效管理“指挥棒”作用在促进税务干部成长方面的发挥。所以产生了考核方法不科学，绩效管理认识深度不够的问题。S县税务局需要从多维度实施绩效考评，注重平衡性和指标之间的逻辑因果关系，从财务维度，纳税人维度，内部管理流程维度以及学习与成长维度，逻辑严密地对组织绩效进行设计和考评。通过财务维度的绩效指标，能对税务局的税费收入情况、各项经费支出情况进行全方位的考评，并对领导决策提供有利支持；通过顾客维度的绩效指标，使得税务局主动关注纳税人的利益，满足纳税人的需求，提升服务质效和管理水平；通过内部流程维度指标，可以进一步关注征管效率、行政效率、工作流程等，促使创新管理手段，提高工作效率；通过学习与成长维度的指标，可以增强对税务干部综合素质的关注，对职工满意度归属感、培训学习、技能提升等情况作出评价，四个维度指标因果相连、互相促进和帮助指标顺利实现。因此这样一个全面平衡、逻辑严密，因果关系突出的指标体系必会增强S县税务局的绩效管理效能。（二）与战略目标紧密相连，解决与战略目标脱节的问题为了使税务人员具备满足税务现代化发展需要的能力，除了积极倡导学习绩效管理知识外，组织绩效文化的建设也十分重要[18]。然而，绩效管理对于基层税务机关来说仍然是一种新生事物。干部和员工没有深刻的理解的科学内涵和作用性能,操作流程不够熟练,和上级单位尚未形成一个完整的团队,带领团队通过理解和理解绩效管理方法的性能,等在当前形势下,建立组织绩效文化，培养税务干部的绩效意识是十分必要的[19]。但是，S县税务局尚未制定绩效文化建设的规划和办法，没有制度上墙，在草地、楼层、过道、办公室等场合也未设置绩效文化格言警句和图片，更没有提炼出本单位的绩效核心理念和基本原则，绩效文化的育人作用没有得到充分的发挥，非常不利于人才的成长。所以才会产生绩效指标脱离全局战略目标，指标设置不尽合理的问题。S县税务局必须学会通过“纳税人、缴费人”来了解外部环境的发展变化和形式，并据此来适时调整自身的战略结构和绩效指标。使用强调战略目的的绩效管理方法，使用可以量化的具体指标，使各个维度的指标包括纳税人维度、学习与成长维度都与组织整体目标相契合，使绩效评价工作受组织战略目标的实现而驱动。将组织的整体战略目标逐步划分成为不同阶段的可以具体操作的运作目标，从而使得S县税务局的绩效考评所涉及的人员对自己的任务、组织的绩效目标非常明确，并意识到实现长期战略目标的关键环节和主要节点是什么。这符合目前转变服务型政府的理念，也有利于S县税务局实现自己的战略目标。（三）鼓励干部职工积极参与，强化绩效管理的激励导向一方面，税收系统作为国内唯一的双重管理制度。人事的任免，由系统的上级部门决定，经费由中央和地方财政部门负责。政府失灵是个问题；与其他政府部门的沟通渠道很少，基层税务干部提拔只能“内循环”，直接导致基层税务干部沟通渠道狭窄，绩效管理对税务人员晋升的影响有限。另一方面，现行管理指标体系的评价往往基于定性指标，定量指标较少[20]。设立了组织绩效办公室作为一种独立的绩效管理机制，但它属于特定的部门，容易受到公平性的质疑。这些都导致了税务局作为核心部门的效率低下，导致了官僚主义的滋生和蔓延。由于工作内容和管理方法的局限性，质量指标和非机考指标的比例非常高，绩效办与督查内审、巡视巡察等部门没有建立良好的信息共享和利用机制。所以才会产生缺乏沟通与过程监督、干部职工参与率低的问题。首先必须提供一个有效的绩效管理框架，提倡组织的全员参与，要求管理者综合考虑所有的关键绩效测评指标，形成完整全面的绩效评价体系，才能进行有效的绩效管理工作，从而达到目标激励的效果。就S县税务局来讲，就是从上层领导、中层干部到基层干部职工，逐级考核，指标的制定需要各个股室、每个干部职工根据自身的工作环境、工作性质和特点、工作目标提出具体的指标编制意见建议，同时注重上下级之间、部门之间的沟通联系，消除横向纵向的组织壁垒，避免各部门以自我为中心的没有大局意识的问题思考方式，促使各个主体积极参与到指标制定、实施、结果运用、反馈改进各个环节中。在全员参与、顺利沟通下，干部职工能够对组织绩效目标达成共同的认知，更加尽心尽力的完成自己的工作任务，进而顺利实现组织目标。（四）加强人才培育，提升干部职自身综合素质建立科学完整的绩效管理体系，需要全面的调查研究和掌握相关的技术方法。无论是在指标的制定上，还是在评价规则的应用上，人才都是支撑年龄结构失衡的必要条件。S县税务局高年领段人员较多，接受新事物和新技能的速度相对较慢，尤其是在掌握计算机操作方面，甚至是新手。即使经过培训和解释，仍然达不到有效的应用水平。每年新招募的公务员数量太少，跟不上队伍的老化。基层税务部门现代化进程缓慢，垂直管理体制导致人才过剩。目前，省、市税务局一般不直接招聘公务员。相反，它把空缺的职位留给优秀的基层年轻干部，作为一种激励机制。因此，越优秀的人才，他们的能力就越强，越难留住。基层复合型人才在政治待遇、薪酬、晋升渠道等方面与体制外人才存在较大差异，心理差距较大，导致人才流失。所以才会产生绩效结果运用不到位、绩效人才储备不足的问题税收事业的不断发展离不开大量人才的拼搏奉献。S县税务局坚持以人为本，始终将培育高素质专业化干部队伍作为一项战略规划，坚持不断的提升干部综合素质，开班大量相关的业务培训班和技能提高班。通过坚持加强基层建设、关注典型培养、重视人才的“选用管育”各个环节和改善教育培训等方式，提升干部队伍的专业能力和综合素质，形成一整套的科学管理模式，干部职工的个人综合素质不断提升。S县税务局借鉴其他部门的好的做法，为了提高职工的满意度，降低高水平职工的离职率，积极促进领导与基层职工之间的沟通，大量听取职工对于地税局的反馈意见，并且将这些关系关爱人才成长的意见建议和种种措施落实到位，使得人才队伍的建设逐年提升。五、结论推行绩效管理，是推动社会主义发展的需要，是顺应时代要求，在税务局推进绩效考核有利于促进其转变职能，有利于税务征收管理的模式的改进，实现税收工作效率的最大化。本文依照S县税务局目前的绩效管理情况，有针对性地总结提炼出存在的问题主要有：考核方法不科学，绩效管理认识深度不够；绩效指标脱离全局战略目标，指标设置不尽合理；缺乏沟通与过程监督、干部职工参与率低；绩效结果运用不到位、绩效人才储备不足。S县税务局存在这些问你的原因是：绩效管理理论知识学习和掌握不够；绩效文化氛围不足；体制机制的约束；绩效人才的成长受限，不能满足税务发展需要。解决S县税务局存在问题的对策是：多维度实施绩效考评，使指标体系设计更加科学严密；与战略目标紧密相连，解决与战略目标脱节的问题；鼓励干部职工积极参与，强化绩效管理的激励导向；加强人才培育，提升干部职自身综合素质。本文充分分析S县税务局绩效管理现状后提出S税务局绩效管理体系优化改进的建议，还存在很多不足，比如说没有进行访谈调查，研究的角度比较常规，研究水平层次不高。希望能本研究能为逐步完善S税务绩效管理体系，更好地发挥绩效管理“指挥棒”的重要作用做出贡献，并可为