明清时期广西道设置的演变

明清时期广西道设置的演变

明清时期中国地方行政体制的一个重大变化是，“路”从布政司和检察官司逐渐发展为基本的行政区。地处边疆民族地区的广西,是中央王朝统治下的一个省级政区,其“道”的设置演变,既具有与内地的一致性,又具有自身的特点。就一致性而言,广西“道”的名称、职能和运作机制与内地省份趋同;就自身特点而言,随着明代加强经略广西、清前期改土归流和清末边疆危机的出现,广西“道”的设置、调整非常频繁,充分反映出区域历史进程对政区设置的影响,同时明清时期广西“道”的设置也有力地推动了区域历史进程和边防建设。随着对广西经略的强化,明王朝不仅在广西东部的府江流域增置分巡道和分守道,而且将位于西部左、右江流域的两个道的辖区逐渐扩展到土司地区,加快了将土司地区纳入王朝控制体系的步伐;随着清前期广西西部土司地区改土归流的逐渐推行,“道”的管辖范围也随之深入改流后的传统少数民族聚居区,对改流地区的控制不断强化;随着中法战争后广西边疆危机的出现,为顺应统一管理边境地区的需要,又出现了边道的设置。明清时期广西“道”的设置演变,生动揭示了区域历史进程与政区设置之间的互动关系,以及政区应对措施在巩固边防、加强地方管理方面的作用。迄今为止,有关明代广西“道”的研究尚付阙如,而有关清代广西“道”的探讨也存在缺陷。林涓曾对清代“道”的设置数量、治所演变、辖区等作过较为全面的研究,但在涉及广西的部分却甚为简略,对清代广西“道”的数量变化、辖区演变、具体运作未予探讨。有鉴于此,笔者不揣浅陋,试从明清时期广西“道”的设置、职能、辖区、运作演变的角度,来探讨广西区域历史进程与政区响应之间的互动关系。一、明清广西“道”的设置明初,鉴于一省布政司、按察司所辖区域太大,布政使、按察使管理存在一定难度,于是设计出由布政使的属官左右参政、参议各自管理一部分府州县的行政事务,称为分守道;由按察使的属官副使、佥事各自管理一部分府州县的刑名按劾事务,称为分巡道。因此,“道”之所以具有分守、分巡的区分,根源在于其隶属关系和职能的不同,故雍正《大清会典》卷五《吏部三》载,明代“凡参政、参议名曰守道,副使、佥事名曰巡道”。不难看出,明代道的官员属于派遣性质。明代广西设有四个分守道和五个分巡道,四个分守道即桂平道(驻桂林)、苍梧道(驻梧州)、左江道(驻浔州)、右江道(驻柳州);五个分巡道俱兼“兵备”衔,故又称兵巡道,即桂林兵巡道(驻桂林)、府江兵巡道(驻平乐)、苍梧兵巡道(驻梧州,后移郁林州)、左江兵巡道(驻南宁)、右江兵巡道(驻宾州)。卷七五由上观之,明代广西的分守道与兵巡道在职能、驻所方面存在较大差异,分守道侧重于对四大行政区域的行政管理,而兵巡道则注重对军事要地的控制和巡查,体现出明代根据广西不同地方的情况,在军政控制措施上也有所侧重。同时也要看到,分守道与兵巡道虽然在职能上存在差异,在管辖地域上也不完全吻合,但总体上仍呈现出既相互分工、又相互配合的格局,有利于明王朝对广西的行政治理和军事控制。需要指出的是,“道”在明代还不是一级政区,而是统治者基于行省幅员辽阔而采取的分区控制措施,并且该制度的推行取得了较好的效果。明人陈■在《分巡道题名记》中充分肯定了左江分巡道驻镇南宁对控制桂西南的重要性,他说:“自龙(州)、凭(祥)、思(明)而下,抵浔(州),与右江合,上下余二千里,凡为府四、州二十五、县十、卫所各四,星分棋布,脉络联绎,巍然广右一巨镇也。……于是有藩分司以守,臬分司以巡,兼统于上,而遥制于下。”卷一○清代继承了明代的这项地方制度,初期的设置如明代一样,具有分守道、分巡道、兵备道等名目,在辖区上彼此交叉、重叠,呈现出因时应变、纷繁复杂的特点。随着统治的巩固,“道”的设置逐渐整齐划一,管辖的范围日趋稳定,表明清代广西“道”的设置更加成熟,从省的派出机构逐渐转变为布政司与府州县之间的一级政权机构。李国祁先生对明清时期“道”的功能演变作过深入研究,认为明清两代的“道”实际上是为了弥补省级政区管辖范围过大的缺陷而设计的一种制度,但其职能却有所差别:明代侧重“道”的监督控制功能,导致分守、分巡道辖区犬牙交错、参差不齐,其顺应形势变化而不断调整的特点比较突出;清代侧重“道”的行政管理职能,故制度较为整齐,辖区较为划一,很少有重叠的现象。李先生的上述观点大体上正确。但是从《清史稿·职官志》中记载有道员一职、而在《清史稿·地理志》中无“道”一级看,乾嘉时期确立的“道”,虽具有一级政区之实,却无政区之名,故周振鹤先生将其称为准政区。79顺治年间,广西境内设立的分巡道(兼“兵备”衔)有桂林道、府江道、苍梧道、柳宾道、宾州道、左江道,侧重于防守桂东、桂中地区;分守道有桂林道、桂平道、苍梧道、左江道、右江道。卷六四至卷一四二此时广西“道”在设置上的一个特点是同一地方可能存在几个道,比如右江流域设立了右江、柳宾、宾州三个道,彼此交叉重叠,直到康熙时才整合为右江一道;府江流域设立了桂林、桂平、府江、苍梧等道,后来整合为桂平梧道。康熙六年(1667),清政府对顺治时的分守道和分巡道(兼“兵备”衔)进行调整,在广西境内只设置了桂平道、左江道、右江道三个分守道和桂林、府江、苍梧三个分巡道。卷三六三个分巡道均位于桂东,表明康熙前期广西军事控制的重心还在桂东,而分守道的设置则是按广西境内的三江(指府江、左江、右江)流域来划分的。可见,清初广西各地设立的分守道和分巡道共有6～11个,其中分巡道多带有“兵备”衔,军事巡防的性质突出,而其重点巡防的区域则位于桂东的府江流域。康熙中期平定“三藩之乱”后,清政府对广西境内的分守道和分巡道又作了一次大调整。调整的目的有两个:一是将在战争环境下随机设置的道按照一定的管辖范围进行整合,“道”的性质也由军事巡防为主转向行政治理为主;二是根据广西各地的具体情况设置分守道和分巡道。以梧州为中心的桂东地区属于流官控制区,故设立桂平梧分守道;而在以柳州为中心的桂中与桂西北区、以南宁为中心的桂西南与桂西区,土司势力仍很强大,故设立左江、右江两个分巡道。与以前分巡道主要置于桂东的情况相比,康熙中期广西两个分巡道则位于桂中、桂西地区,这是清王朝以军事为后盾,加强对桂中、桂西地区经略的一个重要措施。康熙中期对“道”制的整合,奠定了乾嘉时期广西“道”制的基础,并由此成为定制。但此时分守道和分巡道作为布政使、按察使属官的性质尚未改变,“道”的职能仍是布政司、按察司的派出机构。乾隆十八年(1753),分守道和分巡道作为布政使、按察使属官的性质得以改变,独立出来成为地方实官,“道”也逐渐成为一级准政区。卷三六此时的“道”有较为稳定的辖区和治所,下辖府州县,既管理民政事务,又有节制文武官员之责。作为一级地方行政机构,“道”在行政运作中起着重要作用,州县文书先申府,府申道,道转布按,再呈督抚,终达中央。广西三“道”中,桂平梧郁分守道属于综合道,其职能不仅包括管理全省驿传、盐法、水利和铸钱,而且还管理所辖府州县的事务,为适应职能的需要,道的治所也由梧州迁往省会桂林;左江分巡道、右江分巡道兼“兵备”衔,既包括对所辖府州县行使监察职能和军事管辖职能,又包括对府州县行使行政管理职能。卷三六此外,分巡道还负有对所辖土司地区事务进行监管的职责。乾隆三十二年(1767),广西布政使淑宝奏称:“广西四十七土司,例以巡道总理、知府兼辖。”卷七七七沿边地区的分巡道更需巡视边防,比如左江道就有“控压边关”之责。由此可见,清中期广西的“道”不仅逐渐演变为准政区性质,而且还被赋予了一定的军事指挥权,对于“道”更好地发挥弹压一方的职能具有重要作用。清代广西的“道”作为省以下的一级政权机构,层级在府级政区之上,成为有一定辖区和治所的准政区;它的演变反映了清政府在改革政区层级以加强管理边疆民族地区行政事务和边防事务的一种探索。二、明清时期广西的历史发展与“道”的发展之间的关系明清时期,广西的区域历史进程与“道”的设置及辖区演变密切相关,充分反映出二者之间的关系。(一)明代广西自治区的设置明洪武二十九年(1396),明政府将全国所设立的41个按察分司改称“道”,在广西境内设置三“道”,即桂林苍梧道、左江道、右江道,其中桂林苍梧道管辖桂林、梧州、平乐三府,左江道管辖南宁、浔州二府,右江道管辖庆远、柳州二府。卷二四七从上述三道所处的流域位置看,明显是以府江、左江(郁江)、右江(黔江)三大水系作为划分的地理基础。明人谢肇氵制在《百粤风土记》中对广西三条大江流经府级政区的描述,足以证明这一点。他说:“从桂林下平乐、苍梧为府江,柳州、庆远、思恩为右江,浔州、南宁、太平为左江。”卷一六上文提及,明代广西按察司的派出机构称为分巡道,俱兼“兵备”衔,注重对地方的军事控制和巡查;而且广西分巡道的设立时间早于分守道,分守道的分布具有追随分巡道的特点,体现出明王朝经略广西的策略是以军事控制、威慑为后盾,加强对地方的分区行政治理。府江流域是广西的水路交通要冲和腹心之地,又是明代广西东部民族反抗斗争最为激烈的地区之一,为了强化对该地区的统治,明王朝不断增强该地区的控制力量。明初该地区仅设置桂林苍梧道一个分巡道,到了明中后期,则分置为桂林、府江、苍梧三个分巡道,分别控制府江流域的上、中、下游,足见控制力度的强化。此外,还以军事力量为依托,在府江流域的上中游和下游设立了桂平、苍梧两个分守道,力图以军事、行政的两手达到控制该地区的目的。随着明中期王朝势力向桂西南、桂西地区的渗透,左江道、右江道的管辖范围不断扩大。明初,左江道仅管辖南宁、浔州二府,右江道管辖庆远、柳州二府。到了嘉靖时期(1522～1566),左江道已扩展为管辖南宁、浔州、太平三府,右江道扩展为管辖柳州、庆远、思恩、思明、镇安五府。卷一徐弘祖、顾祖禹对明后期广西左江道、右江道的管辖范围有过记载。徐弘祖说:“今分浔州、南宁、太平三府为左江道,以郁江为左也;分柳州、庆远、思恩为右江道,以黔为右也。”卷三下由于思明府和镇安府为土府,一些记载往往将其省略,后来顾祖禹补充了左江道和右江道所管辖的土司地区,他指出:“西南土司皆以左、右江为分,右江所辖者,庆远境内羁縻州、县、长官司,及镇安府、田州、向武、奉议、泗城、归顺诸州,安隆、上林二长官司,以至思恩九巡检司是也。左江所辖者,南宁境内羁縻诸州,及太平以南羁縻府、州、县皆是也。”卷一○六综上所述,明代中后期广西左江道的管辖范围包括浔州、南宁、太平三府,南宁府境内羁縻诸州,以及太平府以南羁縻府、州、县;右江道的管辖范围包括柳州、庆远、思恩三府,庆远府境内羁縻州、县、长官司,以及镇安府、田州、向武、奉议、泗城、归顺诸州,安隆、上林二长官司和思恩九巡检司。与明前期相比,位于桂西南和桂西的左江、右江二道辖区大为扩展,这是明王朝大力经略桂西的结果。府江流域的区域范围虽未扩大,但王朝统治者通过增置分巡道和设立分守道强化了对该地区的控制,反映出广西历史进程与区域行政治理变动之间的关系,参见表1。(二)康康年间广西“道”的管辖范围清初广西政局动荡,先是长期的抗清战争,后是康熙前期吴三桂发动的“三藩之乱”。在动荡的形势下,清朝在广西的“道”制设置呈现出随机应变、废置不常的特点。顺治年间,广西境内设立的“道”纷繁复杂,包括桂林道、府江道、苍梧道、柳宾道、宾州道、左江道六个分巡道,以及桂林道、桂平道、苍梧道、左江道、右江道五个分守道。各“道”管辖的地域彼此交叉、重叠,尚未形成较为稳定、划一的管辖范围。康熙初,分守道、分巡道的废立较为频繁,比如左江分巡道、右江分巡道时裁时设,苍梧分守道也立废无常。但从总体上看,康熙年间广西“道”的管辖范围随着时间的推移逐渐呈现出稳定的趋势。康熙三年(1664),左江分守道与分巡道所辖范围相同,包括浔州府、南宁府、太平府、思明土府以及所属二十八土司,只是两道的治所不同,左江分守道驻扎浔州,左江分巡道驻扎南宁。卷一二“三藩之乱”爆发后,清廷于康熙十三年(1674)新设右江道,管辖柳州、庆远、思恩三府,治所位于柳州。卷四九“三藩之乱”平定后,清朝曾大量裁撤广西的分守道和分巡道,包括苍梧分守道、右江分守道和分巡道、桂平分巡道、郁林分巡道等。卷一○五但是很快又在一些要地予以复设,如康熙二十二年(1683),复设苍梧分守道和右江分巡道。卷一○八综观之,平定“三藩之乱”后,康熙中期清政府对广西境内的分守道和分巡道进行了一次大整合,形成了苍梧分守道、左江分巡道、右江分巡道三道并立的格局。其中苍梧分守道管辖桂林、平乐、梧州三府,左江分巡道管辖浔州府、南宁府、太平府、思明土府以及所属二十八土司,右江分巡道管辖柳州、庆远、思恩三府,初步奠定了清代广西“道”制的基础。(三)调整“道”的管辖范围是清乾隆年间持续推进雍正年间的改土归流主要发生在广西西部土司地区,而与东部无涉。因此,清前期在川、黔、滇、桂推行的这一重大政治措施,其对广西政区的影响,除了将一些土司地方改为流官政区以利于王朝对少数民族聚居区的直接控制外,还主要反映在右江道、左江道管辖范围的调整和直接管辖的深入上。在改流之前,右江道管辖柳州、庆远、思恩三府,道治位于柳州。其中思恩府管辖范围甚大,包括思恩府、泗城军民府和镇安土府。卷四六○雍正年间鄂尔泰在桂西土司地区大力改流,导致右江道管辖范围的调整。雍正四年(1726),土属泗城军民府改为流府。雍正七年(1729),改镇安土府为流府,设知府一员,下辖流官政区奉议州和归顺、上映、都康、向武、小镇安五土属。卷八六经过改流,虽然泗城土府和镇安土府分别从思恩府独立出来,但却仍隶属于右江道,这样右江道直接管辖的范围就显得太大了。清朝统治者显然意识到了这一点,决定通过调整“道”的管辖范围来达到目的。雍正十年(1732)和乾隆九年(1744),镇安府和泗城府先后从右江道改隶左江道管辖。卷一二二;卷二一二同时根据广西巡抚杨锡绂的建议,将原来隶属左江道的浔州府划归右江道。卷二一二不难看出,乾隆九年以前,右江道所辖地域甚为广阔,最大时曾管辖后来的柳州、庆远、思恩、镇安、泗城五府之地。经过雍乾之际的调整,右江道的管辖范围才趋于合理,下辖柳州、庆远、思恩、浔州四府,道治设在柳州,并在此后再也没有变动过。乾隆三十二年(1767),右江道加“兵备”衔,凡所辖四府驻兵都司以下武官悉归节制。由此可见,清乾隆年间广西“道”的管辖范围之所以能够稳定下来,主要根源在于雍正年间大规模的改土归流促使清朝政府调整“道”的辖区,使各“道”的管辖范围相对平衡,从而有利于发挥“道”管辖地方的行政、军事职能。清初左江道的管辖范围已经大致奠定,这从康熙三年(1664)广西巡抚金光祖的奏疏中可窥见一斑。金光祖说:“左江守、巡二道所辖者,浔、南、太三府并思明土府,与南宁、太平所属二十八土司,自巡道裁撤,归并守道,非一官所能兼摄。查桂林巡道事务甚简,应改为左江巡道,仍驻扎南宁,左江守道仍驻浔州。”卷一二雍正年间改土归流后,左江道的管辖范围有所调整。雍正十年,镇安府由原先隶属右江道划归左江道管辖,而南宁府原辖之湖润寨及下雷土州俱归镇安府管辖。乾隆九年,泗城府由原先隶属右江道划归左江道管辖,而原先隶属左江道的浔州府则改归右江道统辖。至此,左江道就管辖南宁、太平、镇安、泗城四府,道治设在南宁。(四)广西边道的管辖1883～1885年的中法战争,对法国而言,这是一场为了全面控制越南并进而染指中国西南边疆的侵略战争;对清朝而言,则是为了挽救西南边疆危局、保障西南边疆安全的自卫战争。战争的结局虽然是以清朝取得军事上的胜利而告终,但清政府却被迫开埠通商,使得西南边疆面临着前所未有的挑战。除了在军事上加强防御外,清政府在行政上也采取了必要的应对措施,那就是边道的设置。广西与越南交界的地区,分属南宁府、太平府与镇安府管辖,虽然三府均隶属左江道,但是左江道管辖范围太广,道治又位于南宁,导致对沿边地区控制不便。为了应对中法战争后广西边防面临的新形势,清政府下令两广总督张之洞、护理广西巡抚李秉衡筹议广西边防事宜,为此张之洞、李秉衡从军事、政治等方面全盘筹议,其中一个重要措施是将广西与越南直接交界的一部分政区从左江道划出来,设置新的太平归顺兵备道,管辖范围包括广西沿边的太平府、南宁府属上思州、镇安府属归顺州和小镇安厅,以统一应对和处理边防事务。光绪十二年(1886),李秉衡在《奏筹议广西边隘、移添提督镇道并请拨的饷折》称:“龙州开关通商,重兵所萃,宜有文职大员同任边事,拟请设太平归顺兵备道一员,总辖全边,驻扎龙州厅。以左江道所属太平府全境暨东边南宁府属之上思州、西边镇安府属之小镇安通判、归顺州隶之,沿边统属一道,以期联络一气。上思州即拨归太平府属,小镇安、归顺距太平较远,应升归顺州为直隶州,小镇安改为镇边县,加通判衔,属于归顺州。该道兼辖太平一府、归顺一直隶州,所有汉土厅州县土司管理、整饬边防、监督关税,以及经理一切中外交涉事宜。”215-216李秉衡认为,为了使“道”达到至少管辖两个府级政区的规模,必须将镇安府属归顺州升格为直隶州,这样就奠定了太平归顺兵备道的行政基础。后来因为上思州不愿意隶属于太平府,同时又必须兼顾广西边道的完整性,两广总督李瀚章、广西巡抚马丕瑶经过商议,决定将上思州升格为直隶厅,仍隶属于广西边道管辖。光绪十七年(1891),李瀚章、马丕瑶上奏:“臣等伏查上思州改隶太平府,系光绪十二年间前督臣张之洞会同前护抚臣李秉衡筹办沿边善后案内,以龙州重兵所萃,设道员统辖全边,西以小镇安通判、归顺州,东以太平府全境并割上思州隶之,以期固圉绥边。现有陈奏上思改隶太郡,不便于官者一,不便于民者六,寄谕垂询。臣等覆加体察,所奏尚非无因,若非斟酌变通,无以顺舆情而弥衅隙。惟上思州必归太平归顺道统辖,系为边防紧要、呼应较灵起见,又未便概行更张。缘该道所属太平、归顺各府州及上思州,皆辖地辽阔,悉与越南毗连。……惟有仰恳天恩,将上思州升为直隶厅,不隶太郡,仍归太平归顺道统辖。该处至龙州道署,水路可通,皆为坦途,所有审办命盗等案,即解赴该道审转,而原奏不便于官之弊可免矣。”3037这样,广西边道就下辖太平府、上思直隶厅、归顺直隶州三个府级政区,边道的名称也相应改为太平思顺道,道治位于龙州。太平思顺道的设立,使原左江道的辖区大为缩小。加上光绪元年(1875)由原右江道思恩府属划归左江道管辖的百色直隶厅卷七三,此时左江道管辖的范围仅包括原南宁府大部、原镇安府一部、泗城府全部和百色直隶厅。为了平衡各道的管辖范围,清后期调整了广西道的辖区。光绪十三年(1887),郁林直隶州由原属桂平梧郁道划归左江道,这样桂平梧郁道仅辖桂林、平乐、梧州三府,名称也因之改为“桂平梧道”。卷三一四但此时桂平梧道的治所仍位于桂林,随着梧州开埠通商,光绪三十年(1904),广西巡抚柯逢时奏请将道治由桂林迁往梧州,他说:“自梧州设洋关通商,以盐法道(桂平梧道兼管盐法,故又称盐法道)兼该关监督,应即饬该道移驻梧州,督率水师员弁,认真清理河道,以安商旅。遇有交涉事件,妥为办理。”卷五二六随着郁林直隶州的划入,清末左江道管辖南宁府、镇安府、泗城府、百色直隶厅和郁林直隶州,呈东西向排列,道治仍位于南宁,见表2。三、明清广西道的设置与广西边境危机的变动明清时期广西区域历史进程经历了较大变化,随着王朝势力的不断扩张和对地方控制的不断加强,以“道”为标志的行省派出机构逐渐向准政区转变,具体表现在“道”的设置逐渐由临时派遣、因时应变性质向固定驻守转变,由名目繁多向合并简化转变,由不同“道”的辖区彼此交叉重叠向辖区整齐划一转变,由初期注重军事防御向后期注重行政管理转变。在此进程中,广西的“道”逐渐演变为省级政区与府级政区之间的一级准政区。明清时期,广西区域历史进程与道的设置关系密切。在战乱时期,所