论雍正朝的耗壕归公

论雍正朝的耗壕归公

一强制清降风险———打破潜规则清朝通过征收货币、粮食和土地税来增加对消耗的嫉妒。根据《石渠于吉》的记载，“火消费始于明朝，在中国初年多次受到禁止。”。”(P140)所谓耗羡,是指征收赋税、交纳钱粮的时候,对合理损耗的补贴,“地丁之米粮,许以银钱折纳,故其以银完纳时,银色良否有差等,不良之银,征收后熔解改铸时,有减量之虞。故于正款之外,带交小数,备补熔铸时之损失”(P38-39)。但是这却给地方州县的不良官吏肆行加征提供了借口。虽然自清初以来,清廷厉行严禁,但屡禁不止。因为地方州县征收耗羡也有其合理性和必然性。清朝的官员俸禄制度成为征收耗羡的直接原因。清朝官员的薪俸很低,一个七品知县的岁俸银只有45两,而总督、巡抚,每年的俸银也只有150—180两,所得俸银根本无法支持进行正常的工作。由于俸禄制度的重大缺陷,各级官员仅凭俸禄根本难以维持公私用度,所以加派私征和重收火耗也就显得很平常了。而事实上,这就形成了一种以耗羡为主体的财富分配机制。地方州县官员征收耗羡,然后向各级上司以节礼、寿礼等形式转进。而地方官员则以饭食费、部费的形式向清朝的中央官员转进。从州县到省,从省到中央,虽然清初以来从未正式承认过这种机制,但这确实是存在的陋规,而且还支持了整个一套国家机器的运作,耗羡已经浸透了清政府的各个方面。既为陋规,那事实上耗羡对于清政府来说就是一种潜规则,与之相联系的有官员的收入、中央和地方政府的运作资本等等,所以涉及到本文耗羡归公的问题,首先要解决的是如何让整个官僚系统不致瘫痪,继续维持国家机器的运作的问题,而同时也是打破潜规则的问题。打破这一潜规则并非易事,自顺治初到康熙末,清廷屡次申令严禁加耗,但“屡经严饬,而积习未改”(P363)。清廷虽然意识到这个问题的严重性,但也无可奈何,只希望大小官员少取,莫妨民生,甚至把没有加派火耗作为督抚保举、荐举府州县官员的一条标准[4(P293)]。由于解决这一问题不得其法,所以也就任之由之,只要大小官员不要苛派重耗,维持社会稳定就可以了。但是事实却不依清廷所想而发展。“今钱粮火耗日渐加增,重者每两加至四五钱。至州县差徭,巧立名色,恣其苛派”,“各省库项亏空,动盈千万,是侵是那,总无完补”,(P73)]不仅百姓受到深重剥削,同时也造成了严重的钱粮亏空,影响了清政府财政稳定,形势已经迫使清政府必须解决耗羡问题了。打破潜规则,势必要以新的规则来代替原先的规则,不然整个一套国家机器会陷于瘫痪,雍正十分清楚这一点。他继位后,立刻就面对了康熙遗留的弥补钱粮亏空的问题,其程度已经到了影响政府的正常运作的地步,为此,雍正不得不打破潜规则,于康熙六十一年(1722年)十二月十三日,发出上谕:“各省督抚将所属钱粮严行稽查,凡有亏空,无论已经参出及未经参出者,三年之内,务期如数补足,毋得苛派民间,毋得借端掩饰,如限满不完,定行从重治罪。三年补完之后,若再有亏空者,决不宽贷。其亏空之项,除被上司勒索及因公挪移者分别处分外,其实在侵欺入己者,确审具奏,即行正法。倘仍徇私容隐或经朕访闻得实,或被科道纠参,将督抚一并从重治罪。”(P24)由此大规模的清查钱粮亏空在全国展开。地方财政亏空主要是靠征收耗羡来弥补,两者相互联系,因此若要整治地方征收耗羡的问题势必先清理亏空。雍正元年(1723年)三月初四日,署理河南巡抚嵇曾筠的上奏中提出以官员的节礼银来补亏空并在钱粮耗羡中“酌留十分之三给令养廉”,所有余耗统一征收提解到藩库以备公用的办法。(P135-136)对于此奏,雍正未曾进行批示,因为嵇曾筠的奏折中并未提出实在的办法来加以说明,而且嵇曾筠主要的是以节礼来补亏空,而这一办法其他人也想到了,如两江总督查弼纳,所以没有吸引雍正太多的注意力;再说如果提解耗羡在当时本身就似乎不可取,要面临“耗外加耗”的风险,如果那样也就根本解决不了什么问题。而河南巡抚石文焯提出了以耗羡来弥补亏空钱粮并相应追究官员责任的办法,雍正对此十分高兴,并指示石文焯“留多少为养廉用,用多少以补苴,好言劝导,情理皆通,方与地方百姓有益。若图稳之好听,将无缘无故新任属员又不指以取路,又不管其养资,但泛言不许扰害地方百姓,恐众属员未必诚服”。针对石文焯所提出的办法,雍正难掩欣喜:“如果此奏可行,一点不至为难,则妙不可言矣!”(P890-892)但石文焯在具体实施过程中,没有拿出一套雍正迫切希望看到的可操作性强的方案来,在如何提解耗羡、如何存留、如何分配使用方面难以打消雍正的顾虑。山西巡抚诺岷提出了耗羡归公的可行性方案。雍正元年十一月初二日,诺岷奏请全省官员留用火耗支俸,并拿出了详细的数目,同时对火耗的征收、弥补亏空、各级官员的公私用度都作了实在的说明。(P470)耗羡归公政策浮出了水面。但耗羡归公政策在朝野引起了巨大的争论。御史刘灿认为若实行耗羡归公则意为明告天下耗羡为额征,给官员贪污制造借口。而山西布政使高成龄则极力赞成实施耗羡归公。由于意见不统一,雍正采取了间接的办法:“各省能行者听其举行,不行者亦不必勉强。”就这样雍正向天下正式推出了耗羡归公政策。二苏商德为苏商海空之害事奏折江苏的耗羡归公就是在这样的大背景下推出的。江苏是清政府财赋重地,同时钱粮亏空也十分严重,各种陋规繁多。两江总督查弼纳雍正元年四月二十五日上折奏明岁收各项礼物银两的数目,“每年二省布政司秤兑多余之银,粮道、驿盐道、两淮运使等多余之银,两淮盐商所赠礼银皆送臣衙门,加之各关监督及属下官员馈送之四时礼物,核计岁得共近二十万两。”对此查弼纳在奏折中指出:“窃惟大小官吏自掏银两补于职用者甚少。凡馈送上司之礼物,非取自于民,即为动支库银”。查弼纳向雍正表态:坚决不收受下属的礼银并督催钱粮亏空。雍正指示查弼纳:“任凭你该如何去作,朕只总向你责成个好字,朕信得过你,再不是负朕之大臣。保管从来督抚不曾奏你如此一个折子,实令朕不忍观也。好,真好。应当用之费必取于当取之处,不然国家连钱粮都要不得了。”(P106)雍正元年八月初九日,掌江南道御史江芑上呈查盘藩库之法,以杜亏空。江芑的方法主要是防止巡抚和布政使“相为表里”,串通作弊,因此江芑认为巡抚查盘藩库钱粮的时候,应该每年随奏销一并具题。如该省有总督,则以总督监盘,没有总督则以提镇大员来监盘,“钱粮足数同监盘官合疏具题”,以达到相互牵制的作用(P806)。九月二十一日查弼纳为弥补亏空,奏准前任督抚子弟也应赔补两江亏空的钱粮,涉及到前两任总督长鼐和赫寿,雍正表示支持。(P366)不久巡抚吴存礼、布政使李世仁又双双罢职,并被追赔江苏亏空。(P137)署江宁巡抚何天培上任后,一面清查亏空,一面革除巡抚衙门的许多陋规,如节礼、堂礼、随礼、绸缎礼、吃食礼等,但是“布政司四千两一项,此外不无些小陋规陆续取为动用盘缠等费,可以衣食无缺”。(P145)由此可见,在没有新的体制出来之前,旧有的体制和潜规则是难以打破的,虽然何天培力行节俭,甚至于招待过往官员只有一杯“圣安茶”(P145)。而鄂尔泰就任江苏布政使后,更是大力清查藩库亏空,为此雍正大为赞赏,并对江苏的亏空作出了明确指示:“前各项亏空捐补之项,当与督抚商酌,应作在宵小前任督抚司道赔补,岂可累及现任无辜之员也。总在尔等要肯任怨,实心任事,那有不办之理?少有瞻顾,因循则势必掣肘难行也。”同时雍正又以山西诺岷为例,指出山西通省亏空,各项事务废弛,而诺岷到任没多久,“料理碧清,钱粮分厘皆有着落,实可谓称天下抚臣中之第一者也。他省督抚当愧而法之可也。”(P306)而雍正对鄂尔泰说的这些话,与诺岷上奏请求山西耗羡归公的时间还相差不到一个月。从中我们可以看出雍正已经内心认可诺岷的建议,并对财赋重地的江苏寄予了期望,如果江苏的督抚也拿出实行耗羡归公的可行性办法,那对于雍正实施耗羡归公这一政策就是强有力的支持。随着清查逐步深入,鄂尔泰从体制上寻找亏空的原因,雍正二年(1724年)正月十一日在上奏中,他作了很精辟的表述:“上官需索下属,下属因剥削小民,至剥削之所入犹不足以供所出则动库帑”,由此造成钱粮亏空。(P490)从鄂尔泰的这一段话中,我们就可以看出这是一条由上而下的体制性的潜规则。就江苏钱粮亏空而言,追赔亏空官员面临巨大问题,如何天培所说,不少官员“具系佐贰杂职穷员责令赔补,徒然拖累而于国帑全无益处”,所以何天培认为不如“所有兑亏银两檄行经收给解衙门,司则归之于司,道则归之于道,立限解部补足则穷员既免赔累之苦而库帑亦不致虚悬矣。”(P328)而布政使鄂尔泰那边清查亏空案却不查则已,越查越大,“江苏州县亏空案内,曾为赫寿、常鼐属官者五十余员,计算亏空银米不下百余万”,平均每个官员造成钱粮亏空达二万两。而前布政使李世仁在此案中又具告前两任总督赫寿和长鼐勒索,头绪纷繁,雍正对此给鄂尔泰指示:“任尔为之,只要还朕个公字!”(P871)雍正三年(1725年),张楷就任江苏巡抚。他在七月十六日的奏折中,讲述了上任伊始处理的政务,与何天培一样,张楷不收受各项节礼,只动用布政司四千两作为薪水。(P566)之后,张楷在江苏各地展开了更大规模的清查亏空行动。据张楷雍正三年九月初五日的奏报,自康熙五十一年(1702年)到雍正元年止,江苏全省只有萧县、赣榆二县没有亏欠,泰州、砀山、仪正、江浦四州县亏欠只有数十两到数百两,而嘉定、长洲等四十七州县“尚有未完地丁等银共积欠至七百万两有零,未完漕项银共积欠至一百八十万两有零”。同时张楷又查核历年现年钱粮完欠分数情况,“自康熙五十六年(1717年)至雍正元年,每年有未完至五分以上及三分、二分以上不等”,如果将新旧钱粮放在一起连年带征的话,是不现实的,势必造成新粮也不能全完,时日一久,又成亏空,地方的州县官员也势必挪移正项,但图任内无事,敷衍而过,于吏治大有妨碍。因此,张楷提出把旧欠“均作十分,请自雍正四年起,每年限其征完一分”的办法,而像嘉定一县旧欠有140余万两,则分作十五年征完,像常熟、宜兴、武进、吴江、昆山等九县积欠从40万两到60万两不等则分作十二年征完。于此,雍正对张楷说道:“此事筹画料理甚妥,已发部议行矣。如果行如此奏可嘉不可言矣,若照此行不来,使不得。”(P38)为何使不得呢?因为追征历年如此之大的旧欠,势必招致物议,这与有清一代皇帝恪守“藏富于民”和“不加赋”等是同一个道理。事实上由于历年旧欠实在太多,张楷虽已想到了分年而征,但仍未见效,故而雍正没有同意其实行耗羡归公。而据新任两江总督范时绎雍正四年(1726年)十二月初十日的奏折,事实上当时两江总督衙门仍有大量的陋规银,盐运使张坦麟一次赉送总督衙门的盐商规礼银就有一万二千两之多并且还附随礼银六百两。(P616)而江苏的各种公捐也依然存在,“江南地方公捐更多,”如修造战船、办解颜料等,并且苏州布政使张坦麟由于各项支用困窘,不得不向雍正提出在江苏“筹定捐项以速公务。”(P854)由此可见江南的钱粮亏空问题是相当复杂的,如果没有一套完善的新的机制确立的话,事实上在财赋重地的江南,清政府始终是难以放开手脚的。陈时夏就任苏州巡抚后对江苏的钱粮亏空有一番描述,并且向雍正提出在江苏实行耗羡归公政策:“各州县亏空之案甚多,稽查之法非不详备,定例处分亦甚严矣。臣思州县中兢兢守法者固多,犹恐奢靡侈用之人不知谨节,宾朋、宴会、亲戚、交游、公事、应酬、迎送、馈送”,造成亏空之后,“赔垫皆取给于钱粮火耗,火耗不足则那及正项。初以为耗羡可补也而不知俞亏俞重以致纠参”。(P281-282)“钱粮耗羡一项,留于下则靡费不足,归于公则谨节有余。臣请将江南一省钱粮照北直、河南之例,将正耗统解布政司,量县之大小,分上中下三等,酌扣养廉之赀以敷用度。但江南财赋之邦,凡钱粮多之州县未免需费加倍而日用物价亦少增于他省,所给养廉略宜少宽,使其敷用。至地方一应公事统归布政司料理,动用耗银给发报销,如此各属既无公捐赔垫及节礼馈送之需,亦以杜亲朋交接应酬之浮费,各得励其廉隅以图上进……自督抚以及司道府佐贰等员具各给以养廉资其用度,通计支用若干外,应存若干,统于年终奏明留存司库以充朝廷公用。(P282)雍正对此的态度是“朕不便谕可举否”,要陈时夏自己酌量行之,但雍正对陈时夏表明了对山西、河南等省实行耗羡归公的赞许态度,并暗示陈时夏实行耗羡归公必须是那种有自信并且身体力行的大臣才能办好(P282)。可以说雍正已经默许了江苏实行耗羡归公政策。继陈时夏之后,布政使张坦麟为弥补亏空也向雍正提出实行耗羡归公:“以各属耗羡酌量提取,此亦弥补之法。臣于到任之始即经商酌抚臣陈时夏为臣备悉言之。但江省钱粮繁多,耗羡轻于他省,现有公捐协贴等项及各属养廉之需,一经提取恐不肖有司巧借提耗之名而阴遂加派之私”,“臣亦未敢轻为定议。”雍正朱批:“江苏此案钱粮之事甚大,当与督抚悉心筹画奏闻者”,“竭力详悉筹画,督抚自然奏请,此非汝折奏之事。山西、河南数百万拖欠,一得诺敏、田文镜尽皆清楚矣。山东塞楞额一到亦清理矣。只在得人与否。”(P856)虽然雍正对张坦麟说“此非汝折奏之事”,但其态度仍鼓舞了张坦麟。之后巡抚陈时夏两次与张坦麟“商及通省公务酌提火耗”,张坦麟一方面清查造册,“备录原委”,并听候陈时夏具奏上闻,另一方面张坦麟在雍正五年(1727年)十一月初一日的上奏中指出实行耗羡归公的必要性,并再次提出耗羡归公:“江苏各属捐办公项具在耗羡之内,向因各属以杂办款项无关考成,平日征收耗羡尽供花用。一遇上司严督,不得不那正供以垫杂款,辗转相循,正杂具亏,此有用之余耗所以并归无用也。又如通省大小官员,向例该州县四时具有馈问以作养廉或有额外之苛求以资浮费,然上司一经染指,即萌徇庇之心,州县一有馈遗即怀挟制之具。此亏空之所以不能严为盘查而公务之所以不能即为办理也。臣再四思维,窃谓一省之公务当合一省之财赋计之,一岁之营办当合一岁之经费计之。此其道当自经理耗羡始。耗羡一清,不惟应办之公务不劳余力而从前无着之亏空亦有不必别为议抵者……请自雍正六年(1728年)为始,无论民户、宦户,输纳正杂钱粮,耗羡具以加一为率,以二分留作州县养廉,以八分解充公费,计每年应提耗羡银三十万一千二百九十四两零,除酌定船工、锡蜡等项协贴以及额办公务并酌量督抚暨府厅各官养廉通共需银一十九万三千八十六两零外,尚可余剩银一十万八千二百两零以为弥补亏空之项。”(P902)雍正对此一方面表扬了张坦麟,说此法“甚善”,另一方面又指出“若如此,钱粮有多少不等,仍不均平。再与督抚商酌。既举行一事,务须示以行之无弊方善”。最后,雍正又强调“将此批谕与陈时夏看。”(P902)与张坦麟的奏折相隔五天,陈时夏上折奏陈酌筹耗羡归公之法。“各州县火耗不一”,“耗羡在绅衿富户,每完银一两,仅加耗六七八分不等,有司以非正项不敢较争,相沿成习;百姓完银则有包收之侵渔银匠之倾折,每完银一两火耗实计一钱有零”。陈时夏一方面严禁包收银匠倾折之弊,一方面“严行通饬,不论宦户、民户,火耗例以加一为率。”经过与张坦麟的“通盘合算”,“共计加一火耗银四十一万五千二百五十两零。臣意将此耗羡总归司库支取,督抚司道须自行开出本衙门之所入以定养廉之多寡或将本衙门之所入亦归司库支取,至各属府厅州县则照地方之大小取给。州县中分别繁简及有漕无漕,酌给养廉。厅员中如管盐务者不给养廉外,其余同知、通判分别管漕不管漕酌给养廉,照全提之例而行。请自雍正六年为始,各州县耗羡同正项一总解司经收,应给各衙门养廉照所定之数按季给发。”同时在奏折中针对张坦麟的“以二分留作州县养廉,以八分解充公费”的主张,陈时夏提出了不同意见。“盖以州县养廉尤宜斟酌均平。张坦麟概于耗羡内扣存二分以作养廉,查大邑钱粮十数万两应扣存二分银二三千两加以收漕不无耗米赢余之益,似属过多。简僻州邑如海州、雎宁,地丁银一万余两,若计扣二分火耗养廉,仅止二三百两又属太少。今分别有漕粮州县酌给养廉一千两,有漕粮之简僻小州县酌给养廉八百两,其无漕粮之大县酌给养廉一千五百两,共计给各州县养廉银六万五千五百两,较之司议扣存二分之数,省银一万七千五百六十两而大小各州县之养廉又无多寡不均之叹,应否如是,伏乞圣明裁夺。”雍正对此朱批:“张坦麟所见卑浅,你主见是朕意。既提不如全提,以免不肖州县舞弊也。”就这样,雍正正式同意了江苏实行耗羡归公政策。(P916)雍正六年正月初一日,陈时夏与张坦麟同赴江宁府经与总督范时绎商酌后,回苏州,“传集十二府州议定通省耗羡加一征收,随同正项起解司库。”与巡抚陈时夏商酌耗羡归公的同时,张坦麟严行查追官员侵挪和亏空钱粮以有利于耗羡归公的实行,(P957)而陈时夏也向雍正奏呈到任后收过司道各关规礼银两和用存的数目。这对陈时夏而言是非常重要的,因为他现在要重新架构江苏官僚系统的运作机制,所以会触动各个方面的利害,只有将所有的问题向皇帝预先讲明才能尽量避免隐忧。陈时夏从“雍正四年十一月初六日到任至雍正五年十二月连闰计十五个月”,所收司道各关规礼银两就达二万四千七百六十八两一钱七分四厘,但各项用度都有据可查。雍正对陈时夏明白说道:“身为大臣,但务大者”,事实上是全力支持陈时夏进行耗羡归公。但是“江苏向知绅衿富豪田多者输粮独后,火耗独轻;乡民完粮则火耗偏重,勒至加一之外,往往以赢补缩”,所以当陈时夏推行耗羡归公,“令绅衿乡民一概耗银加一”,使得绅衿都怨恨于陈时夏,(P91-92)所以雍正又以其对安徽巡抚魏廷珍的话开导陈时夏,“提火耗一事,若肯秉公为之,乃极有益于地方百姓之本”,换言之,只要陈时夏