雍正三年朔平府设置方案考论

雍正三年朔平府设置方案考论

雍正时期是清代政治改革的高峰时期，如建立政府、建立州、建立县等。从全国来看,山西一省是雍正朝政区变迁最为剧烈的区域之一,晋北之朔平、宁武二府,晋南之蒲州、泽州二府,均系此间设置。雍正三年(1725年)初,山西巡抚诺岷承雍正帝之命巡视晋北一带,史载:“雍正三年乙巳,今皇帝上承重熙累洽之后,……特命前抚宪诺公巡视关外”卷12。诺岷在雍正三年二月的奏折中称:如大同右玉卫、左云卫、平鲁卫均为边疆重地,而右玉卫又为旗民杂沓处所,且隔大同府治数百里,是宜另设一府,与杀虎协副将内外控制,以杜边防。即将右玉、左云、平鲁三卫改为县治,并割大同府所属之朔州、马邑归其管辖。卷12雍正三年五月朝廷批复诺岷之奏卷32,统辖一州四县的朔平府由此成立。晋北一带在明代长期是汉蒙的对峙区域,明清鼎革,该地作为中原王朝北部边疆的角色由此结束。目前虽然有学者关注到了雍正年间的政区改革问题,但以朔平府的设置为专门论述对象的成果却付诸阙如。本文拟以雍正年间朔平府的设置和初期的行政经营为例,希望由此来回答晋北边疆角色丧失之后,政策制定者在处理国家意志与地方社会关系问题时的基本取向。一、大量“准实土”卫所的存晋北一带在明代长期充当中原王朝的北疆,明廷于此遍建堡寨、驻扎大军以防范蒙古军队的攻扰。清朝的统一,使长城之外的游牧区域与长城之内的农业区域重归于一个政权的统治之下,晋北作为汉蒙对峙区域的角色由此结束。重修朔平府城垣碑记载:“我皇清定鼎,廓清沙漠,臣服诸部,……虽临边险要,久与内地无异”卷12,这使得此地已无继续驻扎大量军队的必要,裁减驻军数量成为势所必然。笔者将《宣大山西三镇图说》中所载万历年间相关堡寨的驻军数量与雍正《朔平府志》中所载顺治年间的驻军数量加以汇总,制成表1,借以审视晋北边疆区位丧失之后在驻军方面的表现:此表所显示的34处堡寨均坐落于日后朔平府的行政范围之内,明代万历年间除大水口堡的驻军数失载之外,其他33处堡寨的驻军数总和为14549名,降至清顺治年间,34处堡寨的驻军总数骤降为1941名,其中20处堡寨由于驻军完全裁撤,从而演变为民堡。若将34处堡寨标注在地图上可以清晰看出,在顺治年间,去长城稍远的军堡绝大部分均演变为民堡,这显示明代以堡寨为主要单位的边疆军事防御体系已经瓦解。不过,支撑晋北军事防御体系的卫所制度依然存在,这显然与该地政权边疆角色丧失的社会实况极不相称。根据郭红的研究,有明一代,作为与蒙古对峙的前线,晋北的卫所制度属于“准实土”性质,它们名义上在大同府境内,实际却占有大量土地和人口。由于明代方志绝大多数拘泥于保密并不标明卫所的地理四至,这使我们无法复原晋北卫所的实际管辖空间,但这些卫所实际构成了明代晋北地方行政系统的一翼是毫无疑问的。顺治、康熙年间,清廷对沿袭于明代的卫所制度有所改革,但力度甚小,雍正初年加大了对内地卫所的裁并,然而晋北卫所却丝毫没有触及。大量“准实土”卫所的存在已经严重影响到官府的行政效率和民众的日常生计。诺岷在奏折中称:臣查各卫所原系军籍,是以设守备、千总管理,此即古之军屯也。今则军丁沐浴圣化,安享太平,务农日久,土地日辟,户口日繁,名虽军籍而实与民无异。任斯职者是当以教养为先,而武职非其所长也。况查各卫所地方,或以一隅而分管于数官,或以隔属而遥制于千里。或更有营员而兼管屯徭,界址不清,是于地方有未宜也。即以民情而论,每遇承审,则赴州赴县,如逢考校,则移此就彼,且有完粮系一官,而管民又系一官者,往来跋涉,更于民有未便也。地既未宜,民复未便,而欲求吏治之当也,鲜矣。卷12上引诺岷奏议总体包含两方面信息:其一,边疆区位丧失之后,晋北地方开发进程加快,军籍民化现象十分明显。其二,大量“准实土”卫所的存在造成了晋北政区地理结构的极大混乱:对于卫所之地而言,一地分管、隔属遥领、职守不明、界址不清等现象严重,使得卫所官员的日常管理效率大打折扣;对于州县地域而言,由于“准实土”卫所与府州县并存,严重影响到了州县官员的施政,造成地方行政资源的极大浪费。不难看出,及至雍正初年,对晋北卫所大加裁改已势在必行。从雍正朝的卫所改置方式来看不出两途:一是将卫所就近裁入州县;二是将卫所升格为府县。站在官府的立场上,前者定是其首先考虑的改置途径,因为卫所并入州县,可以不必新建衙署,亦可不必任命新的行政长官,可以省却可观的资金投入和人力资源。雍正朝大量内地“非实土”卫所的裁并即循此途。但对于位处沿海和边地的卫所而言,将其归入州县的方式并不可行。原因在于,这些卫所相当一部分属于“实土”或“准实土”性质,均辖有一定的地域空间,附近并无州县可以归并,若径行裁入州县,原卫所境内民众完粮纳税、伸冤上诉依旧不便,常驻州县城的官员对之进行社会控制必然亦有鞭长莫及之感。迫不得已之下,只能循卫所升格为府县之途。大同府地域空间东西向十分狭长,府治又偏居东部一隅,于府境西部“准实土”性质的右玉、左云、平鲁诸卫地域之内新置一府,成为顺理成章之事,朔平府便由此而生。二、右玉城的研发一般而言,行政区划包括治所、幅员、边界、层级四个要素。54—55雍正三年(1725年)统辖一州四县的朔平府的设置使得今天晋北政区地理结构的框架大体奠定,从这个意义上说,新设朔平府政区的三个组成要素——治所、幅员、边界——就均有深入研讨的必要。在传统社会,治所的确定可以说是设置行政区划最为关键的一环。原则上说,政区治所的确定应遵循时间上的“历史性”原则和空间上的“居中性”原则。由此加以分析,朔平府治右玉城均不是最佳的选择。从“历史性”原则来看,府境内朔州城的建置要比右玉城悠久得多。朔州早在秦代就有了城市的建制,名曰马邑城,乃是晋北地区最早兴起的城市之一9—10,汉晋仍之,西晋永嘉年间方告废弃,北齐天保八年(557年)之后,该地复又成为北朔州的治所,隋唐宋金元时代为朔州的治地。相较之下,右玉城的历史就要逊色多了,其建成区之内最早的城市建制为唐代天宝年间的静边军46—47,但历时未久即归于废弃,及至明代洪武二十五年(1392年)方于此地置定边卫,旋废,永乐七年(1409年)移治大同右卫于此,日后复将玉林卫迁此,称右玉林卫,直至清雍正年间改卫为县。从地理“居中性”原则来考量,右玉城又要逊色于府境内的平鲁城。那么,究竟有哪些因素使得朔平府治最终定址于右玉城呢?首先,清前期的杀虎口在军事方面有着非同寻常的重要地位,右玉城因北去此口甚近,这种重要性因之及于右玉城,成为控扼杀虎口的大本营。明代与北方蒙古政权长期对峙,为抵御蒙古进犯,于嘉靖二十三年(1544年)在杀虎口筑堡,后于近关处又筑新堡平集堡,与旧堡“唇齿相依,犄角互援”卷4。清代一统长城内外,杀虎口的战略意义理当随之下降,但康熙年间准噶尔部噶尔丹之叛使得该地又陡然重要起来。此时的杀虎口成为清廷西征噶尔丹的后方补给基地。皇帝谕旨称:“西路挽输较中路尤为要紧,已遣辛宝等督运外,再著原任兵部督辅右侍郎王国昌、大理寺卿喻成龙往助,增造运车四百辆,亦著动支正项钱粮”卷169。康熙帝所言之西路,正是自杀虎口出发的这一路,其在清廷平叛噶尔丹的东、中、西三路大军中,无疑是十分重要的一路。如果说杀虎口是清廷西征的后方补给基地的话,北距该地仅20余里的右玉城就是后方大本营,两地有着唇齿相依的紧密联系,杀虎口战略价值的提升直接使得右玉城亦随之重要起来。清宫档案称:“右卫之官兵,原先为征讨并防范准噶尔,于康熙三十三年派驻”1043,正是指康熙三十三年(1694年)清廷派拨满洲、蒙古、汉军八旗官兵5000余名驻防右玉之举卷8,右玉城由此成为全国屈指可数的战略要地之一。雍正间任朔平知府的刘士铭评述这一驻防事件时称:“圣祖仁皇帝圣德神功,极天蟠地,蠢兹噶尔丹敢干天讨,旋即荡平,而睿谟宏远,特命大臣统八旗重兵,驻防右卫,以扼杀虎口之冲”卷前,右玉城控扼杀虎口的重要战略价值跃然纸上。无疑这是左云、平鲁、朔州、马邑四城所不可企及的。其二,交通地理方面,右玉城处在自归化城经杀虎口东去北京的商贸大道上,而其他四城均被抛离于这条大道之外。归化城系明末清初主要由于口外贸易的兴盛而迅速崛起的商贸重镇,其中沟通京城与归化城之间的路线无疑是最为重要的商贸大道之一。此条交通线的具体走向因为一帖自杀虎口至京城路程单的发现而得以让今人知晓,该路程单内称:杀虎口至朔平府二十里,朔平府至红土岭十五里,红土岭至黄土坡十五里,黄土坡至牛心堡十五里,牛心堡至云阳二十里,云阳至葛家园二十五里,葛家园至云西堡十五里,云西堡至旧高山十五里,旧高山至新高山十五里,新高山至白庙子十五里,白庙子至云刚(冈)十五里,云刚(冈)至大同府三十里,大同至三十里铺三十里,三十里铺至聚洛三十里,聚洛至王官屯三十里,王官屯至阳高三十里,阳高至三十里铺三十里,三十里铺至天镇三十里,天镇至张家河底三十里,……清河至德胜门二十里。324—325该帖记载了从杀虎口至北京德胜门共44站的分段里程,从文中所涉及的地名如“朔平府”、“旧高山”、“新高山”等来看,其无疑形成于清雍正三年朔平府成立之后,极有可能是商旅贩运货物时用以掌握行程和落脚地点的。就帖中所涉各站的详细地理坐落而言,右玉城为其经过之地,而位处东部的左云城却没有如此幸运,路线经由左云城北的葛家园继续东下了,平鲁、马邑、朔州三城更是距此条交通线路甚远。该帖无可辩驳地证明,清代存在一条自杀虎口出发的长达900余华里不同于现今路线的商贸大道直通北京,右玉城正位于这条路线的冲要位置上。第三,清前期的右玉城本身人口殷盛,经济繁荣。康熙三十三年(1694年)清廷于右玉城安设八旗驻防官兵,其分布遍及城池内外,“南有关厢,南、北、东门外有八旗营房,城内驻扎将军、都统、府、县、参守等官,及镶黄、正黄两旗官兵”卷4,初始的八旗官兵数量达5000人之巨,之后有所减少,据笔者推算,雍正年间驻防八旗官兵为3855人卷8,规模依旧十分庞大。除八旗官兵之外,尚驻扎有绿营官兵906名卷8。除驻军之外,城关一带的百姓人口多至数千当是没有问题的。综合来看,康雍时期右玉城的常住人口多至万余不会有太大问题。这在晋北一带已是屈指可数的大城了,其他四座治所城市人口不可能超过这一数量。因驻扎庞大兵员,日常所需甚巨,庞大的消费需求对于刺激右玉城经济繁荣的积极作用自不待言。不论任何类型的行政区划,必定会分属不同的层级,各自分别有大小不同的幅员,幅员过大或过小,均会对地方官府的日常施政带来不便,因此各历史时期中央政府对政区幅员的广狭问题向来重视。诺岷改设朔平府的奏折就体现了清廷官员对政区幅员问题的关切:右玉卫……是宜另设一府,……即将右玉、左云、平鲁三卫改为县治,并割大同府所属之朔州、马邑归其管辖。其府名应请御定。至大同府东之阳高、天镇二卫,与直隶宣府接壤,亦为紧要,请将二卫亦改为县治,即隶大同府所属,以补所割二州县。卷12一般而言,清代府辖州县数量至少在3个以上,新设的朔平府若仅辖右玉、左云、平鲁三县,属县显然过少,幅员太过狭小,仅合乎清代直隶州的规模。在无附近卫所可以改置的情况之下,将毗邻州县度属新设朔平府之下势成必然。从地图上来看,这两个县级政区首先只能是原属大同府的朔州和马邑,况且朔、马二地以内长城为其南界,将其纳入朔平府辖境,可使新府南部占尽地利之便。为保持晋北统县政区幅员的平衡,亦为卫所改置州县计,大同府在失去朔州、马邑之后,又新得阳高、天镇二县,这样,大同府的幅员亦不致变动过大。就行政区划的边界而言,自古以来向有“犬牙相错”与“山川形便”两种划界原则,各个时期统治者将其作为控制地方的重要手段频繁加以利用。13从新设朔平府的边界来看,基本上符合“山川形便”的划界原则:府之南、北、西三面分别以长城为界与其他地域相区隔;东部边界则显得不甚规则,并未有高山大川可以遵依,这乃是客观地理环境使然,并非统治者刻意为之。雁门关以北的内外长城之间在气候条件、水系布局、土壤条件、民风民俗等方面均有着高度的趋同性,在中央政权力量足够强大的前提之下,按照“山川形便”原则划分政区边界,显然有利于地区开发和地域社会的发展。当前朔州市除因左云度属大同市,新辖怀仁、应县、山阴三地而导致东部边界变化较大之外,南、北、西三面均继承了雍正初年朔平府的边界,这充分表明新设朔平府的划界原则是相当科学的。三、《劝士要言》的内容与社会问题新的政区产生之后,紧随而至的必然是一系列异常繁杂的行政经营行为,新生的朔平府自不例外。雍正三年(1725年)五月清廷批复诺岷请求改设朔平府的奏折,六月新任山西督抚伊都立便立即上奏请换印信,以便新设朔平府官员开展工作。随后上至驻防右玉的八旗将军,下至山西督抚、布政司、朔平知府等纷纷上奏,请求改设儒学教员生童额数、建立文庙学署、建造衙署、归并州县卫所丁粮、修理右玉城垣等,政务可谓千头万绪。在此,笔者欲对雍正七年(1729年)新任朔平知府刘士铭颁发的诸多“文告”加以考察,因为这些“文告”均是针对当时的种种社会问题而颁行的,能够切实反映清前期晋北一带的社会实况,体现出朔平府初设时期地方官府的文治努力。刘士铭十分重视培养人才,《劝士要言》即是其出于为国家培养士子计而亲自撰写的。清前期的朔平府一带,立朝居官者“寥寥无几,揆其所以,良由近日士子进学补廪,遂不读书,多务农、商,专谋衣、食”卷12,这成为刘氏撰写《劝士要言》的直接驱动力。内容凡十条,分别是端心术、正志趋、立品行、养气节、重廉耻、敦孝弟、谨言行、勤学业、安澹泊、黜轻浮,刘士铭竭力用儒家思维“武装”府域之内的青年士子,为国养士取材的良苦用心跃然纸上。刘士铭还特别强调通过社会教化以改变民间陋俗。他用当时极为罕见的白话文写成的《化民浅语一十八条》是《化民告示》的主体内容,具体包括存良心、孝父母、和兄弟、御妻妾、教子孙、务本业、学勤俭、戒奢华、睦乡里、慎交游、绝嫖赌、息斗殴、寡饮酒、少做戏、禁师巫、完钱粮、惧王法、惜身命。语言通俗,说理透彻,极具特色。这十八条规则无非是要求百姓做上对得起朝廷、中对得起家庭、下对得起自己的“顺民”、“孝民”、“良民”而已。但从反面来看,上述十八个方面无疑揭示出清初朔平府一带普遍存在着多种社会问题,刘氏所言“目睹边风,心恻愚陋”卷12,正是这些社会问题的宏观概括。《劝开垦晓谕》显示出刘士铭对农业问题的极大关注。晋北一带山岭绵亘、风劲气寒,较之雁门关之南,在土地开垦方面是较为不利的,加之晋北之地毗邻口外,百姓跑口外经商谋生者所在多有,由此导致清前期晋北民众不务本业、弃农逐末、抛荒土地的现象较为严重。刘士铭在文告中就指出:所可惜者,游惰之民不知开垦耕种,唯恐衣食无资。甚至有将现在成熟田亩,弃置荒芜,躲避差粮,宁可口外墉工。此所以野多旷土,人有余力,衣食之源未开,无惑乎富庶之象未觏也!卷12刘氏将民众不务本业视作朔平府贫穷落后的根源。为此他力劝民众“当此皇上高天厚地之恩,宜以勤农力本为务,毋再游手游食,招之不来,使他日追悔无及也”卷12。《申严赌博禁示》属于整理社会秩序的文告,由此可以窥见清前期朔平府一带赌博成风的社会问题。卷12《收埋婴儿骸骨告示》则是刘士铭为革除清前期晋北严重的弃婴陋习而作。刘氏指出:“本府闻朔郡陋俗,凡产育婴儿幼殇者,无论男女,随时弃置野外,暴露风日之中,委为犬狼之食。”卷12为此,刘氏制定了具体的