公地悲剧与政府管理

公地悲剧与政府管理

一、造成自然资源过度利用的状况—“公地悲剧”及其成因分析自20世纪60年代出版以来，著名的加勒特哈丁报纸《公地悲剧》的发表成为象征。这意味着只要许多人使用稀缺资源，环境就会恶化。在这篇文章中,哈丁考察了一个“对所有人开放”的牧场,每个牧民都可以自由地在这个草场放牧。牧民从自己的牲畜中得到直接的收益,所以他们不断增加越来越多的牲畜,很快,牧民们就达到了过度放牧的状态,这时,每个牧民都因公共牧场退化而承受延期成本,但是,因为这种损失是由全体牧民所分摊的,即每个牧民承担的只是由过度放牧所造成的损失中的一部分,所以,他们依然增加其牲畜的数量。哈丁的结论是:这是一个悲剧。当牲畜量远远大于最佳的放牧量,牧场的资源无法更新时,经济无法实现可持续的发展。公地悲剧说明了一个问题:当一个人使用公共资源时,他减少了其他人对这种资源的享用,由于这种负外部性,共有资源往往被过度使用。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说,在一个信奉公地自由使用的社会里,每个人追求他自己的最佳利益,毁灭的是所有的人趋之若鹜的目的地。早在数千年前,亚里士多德就曾指出:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”而个人忽视公共的事物将不可避免地导致共有地的悲剧,即私人决策者过分使用公共资源。那么,个人为何会忽视公共事物而导致公地悲剧?国家对公地悲剧的产生又负有什么责任?从理论上讲,由于公共资源的过度利用所造成的损失仅由自然资源单一的所有者来承担,即由国家来承担,因此,公地悲剧才得以发生。从实践上看,某一国家的自然资源不仅并没有因实行国家集中管理体制而达到最佳保护的目的,而且还出现了许多未曾预料到的新问题和新情况,如搭便车等机会主义行为、过高的信息成本等,甚至在某种程度上增强了对自然资源的破坏能力,加速了自然资源的耗竭进程。为了克服公地悲剧,需就如何管理公共资源的问题进行分析。我们认为,对于这种没有价格的资源来说,不能依赖市场去防止其浪费使用。要使自然环境免于遭受损害,让子孙后代获益,只有引入政府管理,这样才能克服公共资源配置的市场失效。下文将对政府如何管理公共资源进行探讨。探讨的第一步是分析公共资源的属性,其次分析政府对公共资源的管理方式中存在的问题,最后提出解决办法。二、正确理解社会资源,发挥公共资源的作用。我国公共管理的理论,又一“资源”是人们都耳熟能详的一个词,我们通常说节约资源,如土地资源、水资源、矿产资源,而现在又有些词如信息资源、人力资源等等,据《现代汉语词典》解释,资源指生产资料或生活资料的天然来源。公共资源是指自然生成或自然存在的资源,它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。一般而言,公共资源包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。大致说来,公共资源具有以下几个方面的特点:首先,既然是自然界本身所有的东西,公共资源的共用性就与生俱来,也可以说其不具有占有和使用上的排他性,即想要使用它的任何一个人都可以使用。其次,公共资源属于个人消费品,也可以说它具有竞争性,即一个人使用公共资源会减少其它人对它的使用。第三,公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们甚至认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。第四,公共资源分布不均,具有不均衡性。最后,公共资源具有整体性,一旦公共资源受到破坏,其整体价值也将受到影响。由此,我们可以依据公共资源的内在特性来区别它与其他物品:公共资源的特性对人类提出了两个问题:第一,它大多情况下是可以免费获得的,而当一种物品没有价格时,私人市场不能保证该物品生产和消费的适当数量,经济中配置资源的市场力量在此就起不到作用了,在这种情况下,政府必然要通过一些政策以解决市场失灵的问题。第二,每一个人都可以自由使用公共资源,而每个理性行为个体偏向于完全从私利出发消费公共资源,这一私利行为反过来又将导致个体最优的获利远远低于社会最优的获利,导致社会陷入普遍的贫困,即以上说的公地悲剧。这时,只有政府介入对公共资源的管理,才能弥补个体私利行为所造成的悲剧,但是,政府介入管理的方式必须是合理的,否则也会导致一些新问题的产生。所以,下面我们将分析政府对公共资源的管理问题。三、水资源及其所需资源的大量利用与资源产权界定不清的矛盾我国虽然资源丰富,许多资源总量居于世界前列,但人均占有量却低于世界平均水平,加之不合理的开发和过度消耗,已经造成了资源供需之间严重的矛盾和环境的及生态的破坏,如黄河的断流时间越来越长、淮河和太湖污染日益严重、沿海渔场日益退化、森林砍伐殆尽等等,这些现象可称为我国的公地悲剧。我们可以先来看一些关于水资源的数据:我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米,占全球水资源的6%,仅次于巴西、俄罗斯和加拿大,居世界第四位,但人均只有2300立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,在世界上名列121位,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国600多座城市中,有400多个城市存在供水不足问题。就在这种状况下,我们的水浪费水污染问题却依然严重。如北方严重缺水,却在采用农业漫灌,在修建造纸厂等严重污染的企业,污染了珍贵的地表水甚至地下水。而南方的水污染问题没有得到遏制,黄浦江最能说明问题,由于水体严重污染,整条江的水都不能饮用。一些环保专家把目前我国水环境面临的问题总结为三个:一,主要污染物排放量远远超过水环境容量。据专家测算,去年我国COD排放量超过环境容量的70%。二,江河湖泊普遍遭受污染。全国七大江河水系741个监测断面中,41%的监测断面水质劣于五类标准;全国75%的湖泊出现不同程度的富营养化。三,生态用水缺乏,水环境恶化加剧。辽河、淮河、黄河地表水资源利用率已远远超过国际上公认的40%的河流开发利用率上限,海河水资源开发利用率更接近90%。一些北方河流呈现出“有水皆污、有河皆干”的局面,生态功能几近丧失。这些数字与问题让人触目惊心,而更令人担忧的是森林、渔业、矿产等资源也面临着同样的危机。上述关于水资源面临的问题,显然与政府职能部门的管理不到位有直接的关系,我们认为,政府职能部门之所以对公共资源管理乏力,最根本的原因在于目前我们对自然资源产权界定上的模糊。虽然我国宪法、水法、土地法、矿产资源法等有关法律都规定,自然资源归国家或集体所有,但在实践操作中,这种规定存在很多问题:第一,由于产权不明,长期以来中央政府便以直接行政的方式管理公共资源,这种方式虽说可以从全局和总体利益上布局生产力,实现资源的合理配置,但也有一些局限性。以直接行政的方式管理公共资源是借助于“条条”、“块块”实现的,即国家将产值、利税、信贷、物资、投资等指标层层分解下去,从中央分到地方,从政府分到企业,这首先导致了从中央到地方各个层次为数众多的政府机构的设立。同时,由于生产活动的社会性,各政府机构之间的关系必然纵横交错,政府与企业之间的直接工作关系频繁,导致政府工作量增加,而工作效率和适应能力降低。以政府对土地资源的配置为例,在政府直接行政的方式下配置土地资源限制了城市土地资源的自由流动,导致土地的低效利用,并且,土地资源行政配置直接造成了土地资源的无限供给。从需求角度来看,企业获得土地的成本小,因此造成对土地资源的无限需求以及对土地的低效利用,导致建设用地扩展速度过快。第二,全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者,但他们在法律上却没有约束国家公共资源管理机构的权利。所以,公共资源常被政府官员作为追求经济增长等政绩时的牺牲品,同时,公共资源的分配也成为行政官员甚至政府寻租的渠道之一。正如公共选择理论所认为的,政府也是经济理性人,也有追求自身效益最大化的倾向,这种追求效益最大化的行为最终导致政府的寻租活动,即政府通过利用手中的特权,将公共资源分配给需求的各种利益集团,进行贿赂交易,从而获取不义之财。这种状况必定破坏市场经济公平竞争的原则,造成公共资源的浪费。第三,由于政府的科层体系可层层委托权力,一旦资源管理不善,公众无法找到直接的责任承担人,到底哪级政府、哪个政府官员来承担破坏资源的责任并无明确规定,这必然导致机会主义,使公共资源配置的效率低下。再者,政府各部门权利分属不明确,很多部门的管理范围出现重叠现象,所以,一旦出现环境问题需要解决时,管理部门都互相推卸,公众又无力阻止,环境污染日益严重。四、规范政府管理,合理引导地方政府与资源从上面的分析我们可知,要克服公地悲剧,首当其冲的就是要明确公共资源的产权,在这个过程中,政府对公共资源的管理需要进行一些改革,本文将做如下建议。第一,国家或地方需要制定政府管理公共资源的法律法规,以避免政府管理中资源产权法律界定不清晰的问题并提供资源产业发展的法律保证。首先,明确规定资源的产权所属,有助于明确各级政府、各个政府部门对公共资源的权利、责任和义务。同时,要防止公地悲剧的发生,控制人们的搭便车行为,还必须要完善政府的制度,规范经济秩序,形成良好的经济行为,公共资源的治理并不一定非要政府的直接干预,政府的重要职责就是要规范经济制度。其次,确定政府管理公共资源的法律框架,用法律的手段来限制政府成员的机会主义行为,保护公众对公共资源的合法权益。再次,制定保护资源产业的法律。由于资源的发现、开采和保护,直接与国有资源的所有权、使用权和转让权等产权直接相关但又难以界定,这就迫切需要制定有关资源勘探、开采、转让等方面的法规,以保护资源产业的正常生产与再生产。这些法规应包括价格支持、减免税收、补贴、鼓励金融筹资和建立资源发展基金等。第二,逐步实现政府公共资源管理模式的变革。首先,国家或地区应该针对资源的特性设置相应的管理机构。对于某些资源,如大江大河,应该建立一个对它们实行严格有效的统一管理的权威机构,由它来制定相关的资源管理的制度,然后再按部门分头实施,以减少政出多头,政府决策相悖的现象,便于公众与代议机构的监督和公共资源配置效率的提高。其次,必须强调不同地方政府之间相互协调以及各基层管辖机构的主动权。凡事由中央政府直接管理虽然有一定的优点,比如它可以从全局和总体利益上布局生产力,保持和调整社