总量控制与定额管理相结合的制度研究

总量控制与定额管理相结合的制度研究

总配额管理和分配是水资源管理的重要制度，也是节能社会建设的重要内容、方法和手段。水资源总量指标体系用来明确各地区、各行业乃至各单位、各企业、各灌区的水资源使用权指标,实现宏观上区域发展与水资源、水环境承载能力的相适应;水资源定额指标体系用来规定单位产品或服务的用水量指标,通过控制用水方式,提高水的利用效率和效益,达到节水目标。目前总量控制与定额管理相结合制度的理论还不成熟,依然处于探讨阶段。就总量控制与定额管理制度本身而言,存在制度内涵不清晰的问题,同时总量控制的总量与定额管理的定额涉及众多概念,缺乏明确的指标。从全国各地区总量控制与定额管理制度实施阶段成果看,不同地区使用的总量控制和定额管理的指标不同,水资源可利用量、取水总量、用水总量、耗水总量、流域分水量、地表水总量、地下水总量、引水总量、外调水总量等总量概念使用不清;定额方面也存在取水定额、用水定额、耗水定额、毛定额、净定额等概念不明晰的问题。这些概念的含义是什么,相互间有什么联系与区别,能否支撑节水型社会建设的内涵,需要理顺和辨析。一、制定年度控制计划,确保高效低我国2002年《水法》第四十七条明确规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额,报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后,由省、自治区、直辖市人民政府公布,并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门,根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量,制定年度用水计划,对本行政区域内的年度用水实行总量控制。总量控制的调控对象是用水分配和取水许可,定额管理的实施对象是用水方式和用水效率。总量控制要求用水分配和取水许可的取用水总量在控制范围内,控制和指导着用水的合理分配以及取水许可证的颁发和执行;定额管理要求各个层次、各个行业要使用效率较高的用水方式,满足节水型社会的节水目标。总量控制是用水源头控制,定额管理是用水过程控制。总量控制从用水的源头抓起,只有从源头保证不同层次和行业的用水在控制范围之内,才能保证下一个层次和环节的用水总量不超标;定额管理渗透在用水的过程中,对用水的每个环节都有严格的约束和要求。总量控制以自然为本,定额控制以人为本。总量控制是在充分考虑水资源条件、水资源承载能力和水环境容量等自然条件的限制下,对不同的地区实行不同的总量控制;定额管理是考虑人们现状的经济收入水平、生活习惯、灌溉方式等人为因素的影响,在综合考虑人为因素影响的基础上制定个各层次和行业的用水定额。二、总配额与定额相关的概念的分类1.水资源从客水内的自然径流水水源按照存在形式可以划分为主水和客水,主水指在评价范围内,由大气降水产生的地表、地下径流;客水是非当地产生的所有水资源,由其他地区的降水形成径流后自然流入或流经本地区以及通过工程措施调入本地区的地表水和地下水。客水按照形成条件又可以分为:外调水和过境水。外调水指跨流域调水,是通过人工调入研究区域的地表水和地下水,而过境水指的是自然流入或流经研究区域的地表水和地下水。从不同的水源角度,可以将总量划分为以下几大类。1高效水的总量控制根据《全国水资源综合规划技术细则》以及中国水利百科全书《水文与水资源分册》对总量概念的解释,总量控制指标从主水是否受到人类干预的角度分为地表水资源量、地下水资源量和水资源总量,是可以逐年更新的水量。2水资源预测值基于现状供水水平,从经济合理、技术可行的角度,将人为因素干扰下的水资源划分为地表水资源可利用量、地下水资源可开采量和水资源可利用总量,是预测值。3水资源需水总量对于缺水地区而言,当地的水资源量和水资源可利用量都是十分有限的,依靠当地的水资源可利用量是无法满足生活、工业和农业的用水需要的,很多情况下需要通过过境水和外调水的调节来满足区域的生活、生产和生态等方面的用水。从水资源实际使用的过程可以将总量指标划分为供水总量、取水总量、用水总量和排水总量;可供水量、需水量等是在平衡主水和客水情况下对未来某一水平年的预测值;在实际管理工作中,流域分水量、外调水总量、河道断面控制总量、行业需水量、实际分配量等,都是管理者比较关心的指标。(2)全球概念的分类1重复利用的问题水资源总量和水资源可利用量的共同点在于两者都是指主水,不包括客水,且都是动态变化的,都不考虑重复利用问题;它们之间的区别在于水资源总量是指自然状态下本地区由降水形成的地表径流和地下产水量,水资源可利用量在尊重现状的情况下,在自然、技术、经济条件的限制下,强调经济合理性和技术的可行性,满足生态与环境用水的基础上,可以利用的水资源量。2设计跨流域补水工程的依据在总量管理中,可利用水量和可供水量都是指在可预见的时间内的一个年度的动态预测值,两者相辅相成,较为全面地揭示了水资源供需平衡分析中需要考虑的有关问题,为研究当地水资源承载能力及规划跨流域调水工程提供依据。两者之间的区别在于:一是可利用水量是供用水户消耗的一次性水量指标,不包括上游与下游之间、地表水与地下水之间的重复利用水量,多年平均的可利用量小于同期平均的水资源量;而可供水量为包括上述重复利用水量在内的各项工程设施取水量的总和,是随开发利用方式而变化的重复性水量指标;二是在供需分析中,可供水量应该包括输水损失在内的毛用水量,但可供水量不能反映出用水的消耗与污损情况。3用水总量管理取水量、用水量和耗水量实际发生在水资源使用过程中。取水量、用水量和耗水量之间的差别主要表现在:一是取水量、用水量和耗水量发生在对水资源使用过程中的不同阶段,先有取水,才有用水和耗水,耗水是与用水同步发生的,耗水伴随用水而产生,这种发生顺序的不同就需要在进行总量管理时,先从取水量进行控制,再对用水量和耗水量进行相应的控制;二是由于有重复用水,用水量大不代表取水量和耗水量的绝对值也比较大,它们之间数量可以相差很大。三是一般来说,对于某一地区而言,在对区域的各种水量进行管理和控制的时候,有这样的数量大小关系:取水量≥用水量,取水量≥耗水量。2.从分类角度对定额划分的认识定额是衡量各行业节水水平的重要标志,是衡量一个地区水资源统一管理和节约用水管理工作水平的重要指标,是建立节水型社会的基础,是水行政主管部门下达计划用水指标的重要依据。定额从不同的角度可以划分为很多种类:①定额从不同的层次可以划分为综合定额、行业定额和产品定额,在具体操作中以行业用水定额作为主要的管理指标。②从水资源取用及消耗的角度可以把定额划分为用水定额、取水定额和耗水定额。③从用水分类的角度可以将定额划分为生活用水定额、生产用水定额和生态用水定额。④从服务对象上可以把定额分为居民生活用水定额、工业用水定额和农业灌溉用水定额。⑤从实际使用及输配水消耗的角度,定额又可以分为净定额和毛定额。⑥从指标随时间动态变化的角度划分为静态定额和动态定额,用水定额的主体是一个多年平均意义上的静态指标。三、主总额控制和固定金额管理1.进程水户的取水总量区域控制的总量,是经上级主管部门批准或按照各地区之间的协议所确定的地表水和地下水(包括主水和客水)水量分配方案或取水许可总量控制指标。根据水量分配方案和年度水情状况所制定的年度计划取用水总量,依照行业用水定额核定的用水户的取水总量,水功能区划所确定的水域(河道)纳污总量。不同地区水资源状况不同,总量控制的侧重点也不同:①南方地区以取水量为主,北方地区以水资源量或耗水量为主;②南方地区以枯季流量或枯季水量作为控制,北方地区以年水量作为控制;③南方地区以未来水平年作为分配水平年,北方地区以现状或近现状用水作为分配水平年;④无论南方还是北方地区,以各断面的水环境容量即水域纳污能力控制用水量、排水量或退水量。总量控制不仅仅是流域机构的任务,各级水行政主管部门,直至每一具体的取水户都有总量控制的责任和义务。当前施行总量控制的最紧迫的任务是制定流域取水许可总量控制指标,在此基础上层层细化,层层实施总量控制,分别制定控制指标,在完善取水总量控制的基础上,加强水质管理。2.各行业耗、用水定额的制定定额:在区域用水总量宏观控制指标下,各行各业根据自己的行业取、用、耗、排特点,在水平衡测试的基础上,制定各行业的耗、用水定额。定额管理需要根据水资源条件的地区差异,结合总量控制进行审核、核算、编制、调整。(1)耗、用水定额编制若研究区域水资源比较短缺,有耗用水总量控制,根据研究区不同的行业特点及农业种植结构、灌区规模和作物灌溉用水定额,由下而上,计算出总的耗、用水量,若小于控制总量,则说明耗、用水定额编制合理,若大于控制总量,则应适当削减。(2)耗、用水总量未制定科学定额编制无总量控制可分为两种类型:一是地区水资源丰富,此时定额依据充分耗、用水制定即可,也无需进行耗、用水总量的核算。二是地区水资源并不丰富,但是尚未制定科学的控制总量,此时定额的编制可首先根据各行各业耗、用水现状水平下的充分耗、用水定额,得出总的地区行业的用水总量,若有与该地区水资源条件、行业结构、行业规模、比例等基本条件相类似地区的控制总量,则在用水测算的基础上,与类似地区进行对比分析,估算耗、用水总量是否合理,若不合理,则适当调整。四、总量控制和定额管理《水法》规定实行总量控制与定额管理相结合的管理制度。区域总量控制与定额管理是一种互动的关系,总量和定额的任意一方改变必然会对另一方产生相应的影响,两者有机结合在一起,共同构成节水型社会建设的一个基本制度。①总量控制是根据水资源承载力的自上而下的管理;定额管理是根据取、用水户需要的自下而上的对水资源进行的管理,在不同的水资源类型区又各有侧重。②总量控制是封顶性的监督管理,定额管理是具体用水过程的管理。总量控制规定了各级取用水单位、个人允许取用的最大水量,定额管理是将允许的取用水量按照一定的规范标准进行的科学有效的分配。③总量控制与定额管理相结合是一种自上而下又自下而上的相互协调的动态管理过程。④总量是刚性的目标,是不能突破的原则,定额管理是为总量控制管理服务的,是实现总量控制目标的手段。⑤在水资源相对短缺的北方地区,在总量控制的原则下,定额管理在实践中往往细化为用水计划管理。而在水资源相对丰沛的南方地区,尤其是水质型缺水地区,定额管理是有效促进节水减污的手段。取水许可是连接总量控制和定额管理的重要环节,对总量控制和定额管理起着举足轻重的协调作用,自上而下对总量配置进行约束,同时又自下而上约束着从定额到总量的分配过程,使总量