察举制与当代公务员选任

察举制与当代公务员选任

建立一支高素质的工作人员是深化行政体制改革的核心。那么,怎样才能建立起一支高素质的公务员队伍呢?当然可以从多方面着手进行,但把好入口关无疑是很关键的一步。选用什么样的人,怎样选用对公务员队伍的整体素质起着基础性的和根本性的作用。正因为如此,古今中外的统治者莫不重视官员的选任。汉是继秦之后的一个版图辽阔,幅员广大,人口众多的统一的中央集权制国家,它承前启后,继往开来,在中国历史上留下了辉煌的一页。汉承秦制,延续了四百多年,而没有像秦那样二世而亡,关键就在于它善于接受秦亡的教训,主动改变了统治方向,选用并建立起一支高素质的官吏队伍。分析并探讨汉代的选人用人制度对我们今天不无借鉴作用。一、察举制的确立在两汉选官制度中占据主体地位的是察举制。何谓察举?就是考察后予以荐举的意思。汉之察举制,是由古之乡举里选演变而来的,它的形成、确立及其实施是在西汉文帝到武帝之间渐次形成的。据《汉书·文帝纪》,文帝二年(前178)诏“举贤良方正能直言极谏者”,十五年(前165)又诏“诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者,上亲策之,傅纳以言”。这一般被认为是察举制的发端,因为它已具备了察举制的最基本的特征,诸如:1.皇帝下诏,指定举荐科目;2.丞相、列侯、公卿及地方郡国按科目要求荐举人才;3.皇帝亲自对被举者进行策问;4.据对策的高第下第不同,区别授官。察举制度发展为一种比较完备的仕途,并得以真正确立其在两汉选官制度中的主体地位,乃是武帝时的事情。据《汉书·武帝纪》载:“建元元年(前140)冬十月,诏丞相、御史、列侯、中二千、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士。丞相绾奏:‘所举贤良,或治申、商、韩非、苏秦、张仪之言,乱国政,请皆罢’。奏可”。又“元光元年(前134)冬十一月,初令郡国举孝廉各一人”。标志着察举制正式确立,表现在:1.对于察举人才的标准有了明确的新规定,即以儒术取士,“申、商、韩非、苏秦、张仪之言”皆不在所取之列。2.察举的范围有所扩大。文帝时,察举基本限于现任官吏的范围,而武帝时则明显超出此限。例如公孙弘第一次被察举贤良,虽然年已花甲,却是布衣之士,再被举贤良,亦非现任官吏,故而史称“公孙弘起徒步”。3.察举的科目有所增加。除了文帝时已有的“贤良”之外,又增加了“孝廉”、“秀才”等科目。4.产生了岁举性的科目,这也是最重要的。两汉察举最重要的岁举孝廉一科,正是从武帝元光元年开始实行的,而且人数还有具体规定。这样,察举制以岁举性科目的产生为标志,既标明它本身已发展为一种比较完备的仕进途径,也表明它作为两汉选官制度主体地位的确立。察举制之所以在文帝、武帝时得以发端并确立,一方面是由于此时汉高祖所封的武力功臣已所剩无几,官吏的新旧更替迫在眉睫;更重要的还是由于汉武帝实行“罢黜百家,独尊儒术”,统治政策的改变,必然需要有一批能适应新的政策的人才脱颖而出。察举制的确立,正是新的用人标准得以确立的标志。察举制在实施之初进行得并不怎么顺利。原因是汉承秦制,凡举人不当者要承担法律责任,故而各郡国对察举人才并不积极,以至出现了“或至阖郡而不荐一人”的现象。于是武帝在元朔元年(前128)冬十一月下诏,要求“不举荐,不奉诏,当以不敬论;不察廉,不胜任也,当免”,才使岁举孝廉得以真正贯彻执行。后又实行按口率岁举之法,即“即郡国率二十万口岁举孝廉一人”,“不满二十万二岁一人,不满十万三岁一人”,说明察举制日益严密化和规范化。二、察举制的“运行”特征—察举取士的标准及特点察举制的确立,是汉武帝推行“罢黜百家,独尊儒术”政策的重要措施之一,它的实施表明以儒为本的选官制度的正式确立,从此儒学成为两汉选拔官员的重要标准之一。首先,体现在察举制的确立上。察举制在确立之初就明确表示它是以儒术取士,对于那些“治申、商、韩非、苏秦、张仪之言者”,一律不在所取之列。这是从大的方面规定了察举取士的方向。其次,从察举的科目看,汉代察举的科目主要有常科和特科两种,常科是指岁举性科目,包括孝廉、茂才、察廉、光禄四行四种;特科又分为常见特科和一般特科,常见特科包括贤良方正和贤良文学两科,一般特科包括明经、明法、至孝、有道、敦厚、尤异、治剧、勇猛知兵法、明阴阳灾异等诸科。察举的科目虽然繁多,但取士的标准无非是能力与德行两种,且以德为更重。如孝廉即孝子廉史;茂才即秀才(西汉时茂才原为秀才,东汉时为避刘秀的讳才改为茂才的)。察廉即举荐廉吏给予特殊的“劳赐”,带有考课的性质;光禄四行,所谓“四行”,指质朴、敦厚、逊让、有行者,之所以称光禄四行,是指其举主只限于光禄勋;贤良方正,是指德才兼备者而言;贤良文学,是指举荐儒生,两汉时“文学与儒是同一概念;明经,是通晓经学,即儒家经典;明法,是通晓律令文法;至孝,即孝子。两汉统治者标榜“以孝治天下”,故察举尤为重“孝”,除了岁举孝廉外,还有“至孝”特举;有道即是有道术之士;敦厚,即是悼厚、悼朴、敦朴之意,多是遇到日食、地震之类灾异现象之后,帝王表示罪己之诚意,而采取的一种求贤措施;尤异,指官吏治绩特别好;治剧,是指能治理老大难郡县之意;勇猛知兵法,此科之举多发生在两汉王朝后期“灾变不息,盗贼众多”之时;明阴阳灾异,此科之设与汉之谶讳迷信盛行有关。再次,从汉代本身确立的察举标准看,其德能并重,以德取人的的特征更是表露无疑。汉代确立的察举标准有四个:“一曰德行高妙,志节清白;二曰学通行修,经中博士;三日明达法令,足以决疑,能按章覆问,文中御史;四日刚毅多略,遭事不惑,明足以决,材任三辅令;皆有孝悌廉公之行”。(《汉书·百官志下》)从诏文中可以看出,察举注重被察举者各方面的才能,而尤以德行为重,除了在第一条单列出以外,还专门说明有其他才能者,也须“皆有孝悌廉公之行”。汉代占统治地位的是儒家的意识形态,故社会对德性的看法也多取儒家立场。取儒生的目的是“轨德立化”,适应儒家为政以德,教民以德,以及由恪守德义的君子贤人任官的思想,体现了一种在选官上“以德取人”的原则。由此可以看出,汉代察举取士表现出几个鲜明的特点:一是与官方的意识形态紧密结合,通过官吏的荐举真正实现官方的意识形态;二是德能兼顾,以德为重;三是注重人的整体素质,而不仅仅是某一方面的才能;四是对举人不当者,须负一定的法律责任。虽然,察举制在实施的过程中出现了许多问题,弄虚作假、沽名钓誉之事屡屡发生,以至于出现了“举秀才,不知书;察孝廉,父别居。寒素洁白浊如泥,高第良将怯如鸡”的现象(《抱朴子·审举》),但察举制的作用还是不应否认的。三、“察举”制度的确立,是汉代官吏的精神保证察举制的实施,选拔了大批德才兼备的儒生进入官吏队伍,对儒学的发展,儒家观念的传播起了不可磨灭的作用。首先,巩固了汉帝国的意识形态,使儒学由百家之一走向了真正的独尊。据有的学者统计,在汉武帝时,有史传的官员中,以儒生而担任地方长官的约有12位,占总数的42%,而以军功、治功或其他途径担任官员的则有16位,占58%。而到元成之后,儒生在官员中已占绝对优势,有史传的30余位郡县长官中,儒生约占80%以上,而且许多文化性的官职如师傅、博士、文学、太子舍人等,是非儒生莫属,使是否了解、熟悉儒家经典成为一个人能否成为官员的标准。两汉之时,从武帝元光元年初令郡国举孝廉,迄于献帝刘协禅位曹丕的三百五十余年间,共举孝廉约七万四千余人,今可考见的约三百人。仅从其来源看,儒生占32.1%,州郡吏占24.85%,儒吏占1.25%,故官即曾入仕为官者占4.35%,处士即儒生之外不曾有公干者占25.15%(参看《秦汉仕进制度》,黄留珠,西北大学出版社1985年)。统计数字表明,西汉孝廉的个人资历以儒者为最多,说明两汉察举出来的多为儒生。由此可以看出,察举的实施使各地的儒者通过察举这种形式源源不断地进入汉王朝官吏的行列并使之逐步儒学化。儒术的独尊,就是这样以察举为杠杆,一步一步地变为现实的。其次,促进了儒学的发展。儒学的发展是通过儒学传播的制度化而实现的。察举制是以儒家的原则作为选举标准的,使儒学和权力同时就与利益有着直接的联系渠道,使对于儒学的了解变成为改变现有生活方式的几乎惟一的途径,这深刻影响到儒学的传播。儒学传播的制度化是通过与教育结合而实现的。教育是人的社会化准备阶段,而人的社会化是以如何在社会中获得优势的生存位置为指标的。将儒学和权力与利益发生密切关系,成为强势话语时,必然影响到教育制度,从而使将儒学作为教育的主要内容,成为官学和私学的自觉选择,使得儒学传播的制度化体系自然而然地建立起来。当然,在儒学成为官方意识形态后,儒学本身的发展必然受制于政治,其走向便不能完全自己决定,这又限制了儒学本身的发展。对此,我们在此存而不论。儒家的政治思想就是“为政以德”,“注重教化”,“德主刑辅”。察举制的确立及实施,使儒家的这种思想得以部分地实现。朝廷的官吏不仅担负着管理社会的责任,还兼负着教化的责任。正是由于这些工作,使儒家的孝悌观念深入中国的通俗文化,而这对于统一人们的思想,巩固封建统治,增强人民的归属感,淳化社会风俗都起到了很好的作用。四、建立公务员高校招聘工作的制度基础任何一种制度的确立都是建立在一定的社会基础之上,并具有一定的主客观条件,一旦确立,就会反过来对社会的发展产生巨大的影响。汉代“罢黜百家、独尊儒术”后,确立了以儒学为本的选官制度——察举制,它的确立对于儒学的发展,儒学及儒生在社会上的地位及影响都产生了巨大的作用,并最终使儒学由百家之一走向真正的独尊,奠定了儒学在中国传统文化中的主干地位,确立了中华民族精神的思想基础。之所以如此,是由于官员在社会上处于一个特殊的地位,形成了一个特殊的阶层。他们手中掌握着一定的权力和大部分的社会资源,自然而然地成为老百姓学习和看齐的目标,所谓“上有所好,下必甚焉”,因此,他们的价值观念、人生轨迹必然在社会上产生巨大的影响。而选官制度又直接影响着官员们的价值观念和人生轨迹。汉代正是通过这样的选官制度加强了儒学在社会上的地位,并最终使儒学真正成为帝国的意识形态。由此可见,我们要建立一个什么样的社会,要在这个社会上倡导什么样的价值观念,选择选官制度作为一个切入点,相信会取得良好的效果。我国自从上个世纪90年代实行公务员员制度以来,在公务员的选任上不断摸索,特别是2007年《公务员录用规定(试行)》的出台,标志着在公务员的选任上已建立起了一套比较完备系统的制度,为选拔德才兼备的人才打下了良好的制度基础。从《公务员录用规定(试行)》可以看出,我国在初任公务员的选拔中是非常注重被录用对象的综合素质的,如在报名资格中除国籍、年龄、文化程度外,还专门有品行、工作能力等方面的规定,在具体录用时,明确规定要按照一定的程序进行,要“坚持公开、平等、竞争、择优的原则,按照德才兼备的标准,采取考试与考察相结合的方法进行”(第3条),根据报考者的考试成绩由高到低的顺序确定考察人选(第24条),“考察内容主要包括报考者的政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况”(第26条)。从这些规定上看,我国的公务员录用制度还是比较完备的,但是在具体实施中还存在着操作性不强、有些要点难以掌控等许多缺憾,导致了许多问题的出现。譬如,在报名资格中规定要具有良好的品行,但品行到底体现在什么地方,良好与否怎样鉴定、怎样判断就不具有可操作性,导致在具体的录用中往往更注重考试也就是笔试的成绩,而相对忽视对道德品质、实际工作能力的考察。当然从另一层面上讲,考试成绩是最易掌控的公平,但仅以成绩取人,难免失之偏颇;再就是面试这一环节基本上都是由政府人事部门委托给各用人单位自己来执行,因为逻辑上用人单位自身最清楚所需人员的具体要求,但在具体运用中,却成了关系荫庇的场所,虽然规定对于进入面试阶段的人员要进行包括政治思想、道德品质、能力素质、学习和工作表现、遵纪守法、廉洁自律等方面的情况考察,但这种考察由于缺乏操作性很难深入下去,往往容易流于形式,使面试这一体现用人部门招考公务员科学性原则的程序变成了变相的“内招”、拉“关系”的机会。鉴于此,为了能真正选拔到德才兼备的优秀人才,我们建议还应建立起《公务员录用规定(试行)》的实施细则或相关的配套制度,加强具体实施中的可操作性,如对政治思想、道德品质、工作能力等方面的考察,最好是建立起一套基本的指标体系,其基本的原则应该高于对普通公民的要求,而且对于报考职位越高的人,标准要更为严格、细化,使考核真正起到作用,防止流于形式。在具体的考察中应坚持立体考核办法,从多层次、多角度对应考者进行全面考核,尽可能了解应考者的真实情况。首先,对政治思想的考察,必须与当前我国的意识形态结合起来,与改革开放、社会主义市场经济的建设、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等结合起来。在具体的考察中既要听上级领导的反映,又要听群众和下级的反映,既要看他的历史表现,更要侧重他的现实表现,通过深入细致的考察和了解,广泛听取群众和领导的意见,全面了解被考核者的情况,避免片面性,增加可信度。其次,对道德品质的考察要与社会主义、共产主义道德体系结合起来,大力弘扬社会主义社会的主流文化,建设和谐社会、小康社会,反对一切与社会主流文化不和谐的因素。道德品质的考察是最难把握的一个方面,在考察中除了倾听周围同事、领导的意见外,还可通过他所交往的人,他对待身边的人包括父母家人及亲朋好友的态度,平时的为人处世、对待工作的态度等来进行考察,通过这些