政府投资银行引导基金运行管理模式研究

政府投资银行引导基金运行管理模式研究

一、投资促进基金的国际经验和国内研究(一)政府投资引导基金从国际经验来看，美国、以色列、英国和台湾的创业板快速发展，在支持创新和创业方面发挥了重要作用。一个非常宝贵的经验是，基于政策投资引导基金的杠杆效应，有效地将个人资金引导到投资创业领域。如美国的“小企业投资公司计划(SBIC)”是政府创业投资引导基金最著名的范例。美国政府提供信用担保并财政出资,由小企业管理局(SBA)作为计划的管理机构,负责选择合格的创投基金管理公司,按管理公司募集私人资本的一定比例提供资金,并监管创业投资基金的运营。政府发债募集资金后以优先股方式参股创投基金。基金盈利前,政府代其支付债券利息;创投基金盈利后,首先偿还代垫债券利息并支付到期本金。作为风险补偿及收益激励,政府出资部分所得投资收益的90%由私人投资者享有。又如:以色列的YOZMA基金,以色列政府于1993年出资1亿美元组建母基金,通过参股引导民间资金设立了10家商业性创业投资基金,在基金成熟时,逐渐把政府投资的股权随着社会资本的进入出售给社会投资者,最终退出母基金。YOZMA基金对以色列创业投资行业起到了良好的示范作用,推动了高科技企业的发展。台湾的开发基金运作模式也与此类似。(二)投资促进基金的国内研究1、设立创业风险投资引导基金2007年7月,中央财政安排1亿元,正式启动了首个国家级创业投资引导基金,旨在支持科技型中小企业创新创业。在地方政府层面,“浦东新区创业风险投资引导基金”的模式较为典型。2006年10月,上海浦东新区政府设立政策性专项资金——“浦东新区创业风险投资引导基金”,资金总规模为10亿元。目的是引导海内外创业投资资本、管理机构和高水平的人才聚集,通过发展创业投资,促进高新技术产业发展。该引导基金原则上不直接进行项目投资决策,而是与创投企业建立契约合作关系,双方签订合作投资协议,确定投资比例和合作关系共同投资,也与海内外创投企业共同出资设立专门的创业风险投资基金,并委托该创投企业对投资基金进行管理。该引导基金分为生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料、科技农业等业务板块,按照统一的运行和管理规则,与上述产业领域内的若干家创业投资基金及其管理机构建立战略合作关系。2、公司基金组建政府创投引导基金在最初设立母基金时,根据《关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)>若干配套政策的通知》,公司型基金可以向国家开发银行申请软贷款,满足公司的资本金要求,从而较快组建母基金。2006年3月,由国家开发银行与中新创投共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”,总规模将达到10亿元;2007年2月,天津市滨海新区管委会与国家开发银行共同出资设立天津滨海新区创业风险投资引导基金,总规模为20亿元;2007年8月27日,山西省政府与国家开发银行共同设立了山西省创业风险投资引导基金,首期金额为8亿元。(三)规范创业投资引导基金运作无论美国的SBIC计划,还是我国正在探索的模式,政府创投引导基金在科技型中小企业发展过程中应作为积极推动者和引导者,都是通过政府行为和让渡利益,吸引社会资本共同参与,充分发挥政府资金的放大和引导作用。政府预先制定投资政策,但不干预创投基金具体的投资决策。同时政府创投引导基金应制定科学的利益分配机制和监督机制,加强对投资基金管理团队的激励和监督,确保国有资本的安全和保值增值。自《创业投资企业管理暂行办法》颁布以来,一些地方政府已经设立了规模不等的创投引导基金。但由于对创业投资引导基金的认识存在一些偏差,有些地方性创业投资引导基金的设立与运作不够规范:(1)有的创业投资引导基金直接从事创业投资,没有起到引导社会资金的作用。引导基金既要发挥杠杆效应,也要产生导向效应,吸引社会资金投向创新产业和创新企业;(2)有些地方政府出现了多头设立创业投资引导基金的现象,使有限的财政资金难以形成有效引导社会资金的合力,并因为多头管理而可能出现管理风险;(3)有些地方政府将原本用于无偿资助创新项目的专项资金转用为创业投资引导基金,出现了不同性质政府基金的职能错位现象;(4)政府创投引导基金作为国有资本,存在“所有者虚位”问题,容易产生内部人控制和道德风险,难以保证国有资本的效率和安全;(5)政府性引导基金应建立有效的利益分配和激励机制及风险约束监督机制;(6)政府性引导基金应建立科学的退出机制。二、中国投资引导基金的了解(一)创业投资子基金经营管理模式政府通过财政出资设立创业投资引导基金,作为母基金,按照市场规律引导社会资金投资设立各类创业投资子基金,由创业投资子基金投资处于种子期、发展期的科技型企业。为确保创业投资引导基金所扶持创业投资企业能够坚持“市场化运作原则”,政府引导基金以引导社会资本进入创投领域为目的,不直接从事创业投资,不干预子基金经营管理,投资决策应由一流的创业投资管理团队做出。政府主要落实相关的财政金融优惠政策,并提供良好的市场环境。1、多方参与,形成多元投资主体的创业风险投资基金政策性创业投资引导基金作为母基金通过借款、参股、担保等方式,并改革现行的政府主导型筹集风险投资和组建基金的方式,既调动民间资金,又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构等作为投资主体,共同发起设立多元投资主体的创业风险投资基金,形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局,多方位、多渠道、多形式拓展创业风险投资资本融资渠道,建立多层次的支持科技创新与产业化的资本市场体系,发挥政府财政资金的杠杆放大效应。2、产业领域分布引导基金所扶持的创投企业投资方向应当是符合国家产业政策、高技术产业化、具有良好市场前景的产业,包括信息产业、生物产业、航空产业、航天产业、新材料、新能源、现代农业、先进制造、循环经济、海洋等领域。投资处于种子期、起步期等初创期的创业企业,中小高科技创新企业是重点,这些企业由于存在很多风险,商业性资本不愿意进入,通过创投引导基金和相关政策的引导,从而克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。(二)投资基金与中小企业创新基金之间的关系1、政府引导基金政府为支持创投企业而出资成立的国有或国有控股的创业投资企业,主要通过直接从事创业投资支持科技型中小创业企业,而政府引导基金是作为母基金,不直接从事创业投资,其设立目的是引导地方各级政府资金和国内外社会资本成立创业投资企业,以“基金的基金”方式进行运作,不能代替社会资金成为创业投资资金的主要来源。2、创业投资引导基金主要用于中小科技企业初创期企业我国科技型中小企业创新基金主要以无偿资助方式支持尚未体现商业前景的科技型中小企业创新项目,创业投资引导基金则是以有偿投资方式支持创业投资企业,再通过创业投资企业支持已初步显现商业前景但风险仍然较大的初创期企业。创业投资引导基金主要是弥补社会资金投资于中小高科技企业初创期企业资金的不足,克服市场缺陷,而且当中小科技企业进入发展期,融资难问题得到有效解决时,引导基金可以逐步退出。创业投资引导基金无法替代科技型中小企业创新基金等无偿资助性基金的作用。目前在我国,无论是尚未体现商业前景的创新项目,还是已初步显现商业前景但风险仍然较大的创业企业,都面临着资金短缺问题。所以,只有形成科技型中小企业创新基金等无偿资助性基金、创业投资引导基金、创业投资基金之间的良性分工和相互合作关系,才能打造好完整的支持创新创业的资金链条。(三)投资促进基金的利率分配原则1、创业投资引导基金创业投资引导基金参股设立创业投资企业时,应当按照“让利于民、有偿使用”原则,创业投资引导基金作为股东所获取的股息率参照同期国债利率,所参股创业投资企业的超额收益由非创业投资引导基金股东分享;以提供融资担保方式可适当收取担保费。这样,既能有效引导社会资金流向创业投资企业,又能保证引导基金的可持续发展。2、投资管理团队的人力资本对创业投资的意义从人力资本与非人力资本(货币资本)的产权特征来看,在缔约初期非人力资本具有获得全部剩余索取权与剩余控制权优势。但在创业投资引导基金和创业投资子基金的实际运行过程中,所有权和经营权是分离的,经营管理权掌握在投资管理团队(人力资本拥有者)手中,由于合约不完全性、信息不对称、内部人与外部人的知识结构和能力不等同,加之许多专业的经营机密不应披露,制度监督也难以消除内部人控制的问题,因而投资管理团队(人力资本拥有者)拥有事实上的剩余控制权,同时,由于投资经理可利用他们所掌握的项目在成本与剩余之间的内在转化过程中,决策可供分配的最终剩余的多寡及股权处置收益,使剩余索取权转移给投资经理所拥有。其实,投资管理者的人力资本也是资本,是构成创业投资企业运行发展的重要的且最具有活力的要素,因而,投资管理者的人力资本也应该同非人力资本(货币资本)一样,应通过享有股权的方式使其收益与创业投资企业的利润挂钩,同时,也将部分超额收益分配给创业投资管理团队,作为其人力资本的报酬和激励。按国际惯例,有关法律通常禁止证券投资基金的管理人获取业绩报酬,以免有可能诱导基金管理人通过冒高风险获取高收益而赢得高额业绩报酬,让基金的投资者承担高风险;而对于创业投资基金而言,由于它所从事的是长期投资,而且往往是一种参与决策型投资,基金业绩与管理人管理水平的相关性较大,为了更好地激励基金管理人,克服创业投资所特有的高度的信息不对称性,通常对创投基金管理人实行业绩报酬机制并允许基金经理持有一定比例的股权。三、建立和完善政府引导基金的体制机制创业投资引导基金的目的是引导社会资本进入创投领域,扶持创业投资企业投资处于种子期、起步期等初创期的创业企业,发挥政府财政资金的杠杆效应和导向效应,同时,政府创投引导基金作为国有资本,存在“所有者虚位”问题,因此,政府引导基金应完善公司治理,建立科学的组织结构,强化组织职能,明确引导方式,实现引导基金的职能,提高运作效率;同时必须拓宽和规范股权退出渠道,建立科学的利益分配机制,加强监督和风险防范,防止内部人控制和道德风险的发生,确保国有资本保值增值和再投资的良性循环。(一)明确管理机构的职责政府创投引导基金应当成立管理委员会,对引导基金的扶持方案进行评审与决策,并建立“评审决策和实施相分离”的内部控制机制,以确保引导基金运作的科学性和公正性。引导基金管理委员会(以下简称“管委会”)由政府领导,备案管理部门、财政部门、相关职能部门(业务指导部门、中小企业管理部门、科技管理部门、相关行业管理部门)和有关方面专家组成。引导基金管委会下设管理机构、业务指导部门和财务监管部门。管理机构可由管委会指定的创业投资专业公司或为新成立的事业法人单位组成。管理机构负责项目的评价、选择、管理直至退出投资等具体运作,财务监管部门和业务指导部门负责最终审核,形成“职责明晰、运作高效”的监督管理体制(见图1:政府创投引导基金组织结构图)。创投引导基金组织职能:(1)引导基金管委会不直接干预和参与引导基金运作,其主要职责是制定引导基金发展规划和扶持政策;审议引导基金的年度经营计划和工作报告;审议批准关于引导基金参与组建或投资创业投资企业的方案。(2)引导基金管理机构负责引导基金的具体运作:研究提出引导基金年度工作计划和年度预算草案;受理需要引导基金扶持的创业投资企业的申请,遵照引导基金章程规定的评审标准与决策程序,组织对引导基金拟扶持创业投资企业的评审与决策工作,同有合作意向的各级政府资金、国内外商业资本及民间资本就合作事宜进行谈判和磋商,共同发起设立多元化投资主体的创业投资企业;组织实施经引导基金评审与决策委员会通过的支持方案;制定管理团队的激励和约束方案。(3)业务指导部门负责业务监督和备案管理工作:监督检查引导基金年度工作计划的执行情况;会同财务监督部门审查批准引导基金年度工作计划、执行情况报告,报告;审查引导基金管理机构的方案并监督其实施;协助政府备案管理部门进行创业投资企业的备案管理。(4)财务监管部门负责引导基金的财务监督职责:审查批准引导基金年度预算;监督检查引导基金的资金使用情况和子基金的利益分配情况;参与审查引导基金管理机构编制的引导基金年度报告,并联合向引导基金设立主体转报。(二)扶持企业债权融资引导基金可以以参股方式(权益、优先股)扶持新设立的创业投资企业到民间或国外募集股本,或以跟进投资、提供融资担保方式扶持已设创业投资企业进行债权融资。引导基金以参股方式或以提供融资担保方式扶持创业投资企业应当设定适当参股比例和担保金额。目前,国内有人提议将引导基金拿出部分作为补偿基金,为创业投资企业的融资提供担保及违约的补偿,作为风险补助和投资保障,但目前在实际运作中,创业投资企业融资违约责任和道德风险难以甄别和控制,当信用体系和监管能力提高后,可以进行尝试。(三)确定长期的激励约束机制政府引导基金为非盈利性基金,引导基金作为优先股股东所获取的股息率参照同期国债利率,在收回本金和少量优先股息的前提下,所参股创业投资企业的超额收益由非引导基金股东分享,作为社会资本承担政府特定目标而产生的风险的对价,以提高社会民间资本、国外风险投资者和资金参与创业投资的积极性。政府引导基金可根据地区经济、产业政策、财政情况、创投子基金的股本结构、资金投向、管理团队等按下列思路具体确定利润分配:(1)按照接受高比例收益分配,承担多风险成本的原则,非引导基金股东必须承担与其利润分配同等比例的项目投资失利风险,引导基金具有优先获得补偿的权利;(2)如果政府希望强化吸引资本的力度,可建立合适的利益诱导制衡机制,为社会资本提供本金安全保障,如果创投基金亏损,政府引导资金首先承担亏损;(3)在参股创投子基金中采用优先股形式,子基金设立前3年里政府引导基金不收取股息,从第4年起以较低的标准收取优先股息。同时,允许创业投资管理团队持有一定比例的股权,使其收益与创业投资企业的利润挂钩,也可将部分超额收益分配给创业投资管理团队。所参股创业投资企业向非引导基金股东分配收益、向管理团队分配业绩报酬之前,必须先全额支付引导基金的本金和优先股股息。政府创投引导基金为已成立的创投企业的债权融资提供融资担保方式,应适当收取担保费。(四)创业投资资本的退出渠道政府创投引导基金采用参股方式成立创投子基金,通常要经过发起期(一般指前三年)、出资期(一般指4-10年)和回收期(一般指11-13年),管理机构可根据创业投资企业的发展规划和实际发展情况,根据发起设立子基金的协议,提出国有资本退出计划,积极寻求退出渠道,回收子基金收益和投资成本并对收益进行再分配。退出渠道是创业投资资本得以实现增值和再投资良性循环的关键。当前,我国创业资本的退出渠道包括证券市场上市、由创业投资企业回购、在产权交易市场出售所持有的股份等,但主要通过证券市场上市,由于中小企业板市场容量有限,远不能满足创业投资业日益发展的需要。北京市中关村科技园区的非上市公司被批准进入证券公司代办股份转让系统(俗称“三板”)挂牌交易,深交所创业板也即将推出,这为创业投资企业拓宽了资本退出渠道,一定程度上解决了困扰创业投资企业多年的投资退出机制问题。(五)引导基金管理机构为更好发挥创业投资引导基金的作用,提高引导基金的运作效率,确保国有资本的安全和保值增值,应加强对创投引导基金的监管和风险防范。1、要对创业投资引导基金进行必要的监管和指导。创业投资引导基金财务监管部门对创业投资引导基金预算进行审查和监督,检查创业投资引导基金资金使用情况。对引导基金扶持方案有异议的,业务指导部门应会同财务监督部门进行处理。2、引导基金在以参股方式扶持新设创业投资企业后,引导基金管理机构应当向所参股创业投资企业派驻董事,并由派驻董事代表引导基金行使引导基金的股东权利和承担相应义务和责任。管理机构参与设立多元化投资主体的创业投资公司时,管理机构应聘请专业管理人员进行管理。3、引导基金派驻董事不得干预所参股创业投资企业的具体运作事宜,但当所参股创业投资企业违背企业章程规定的投资方向或从事违法活动时,引导基金派驻董事可