街居制物业小区亟需法律规制

街居制物业小区亟需法律规制

随着“网络”社会管理创新的蓬勃发展，潜在的危机出现了。伴随住房私有化而来的庞大业主群体和物业小区迅速成长,已经占据城市人口和小区总量的绝大多数,成为城市中最有竞争力的人口和最有活力的区域。但他们却被排斥在城市基层社会组织体系之外,成为工作单位管不着,街居组织进不去、政府关注不到、直接放给物业企业管理的“居住小区”,不得不靠业主/居民自组织起来维护权益、据理力争。大量伴随城市化而迅速崛起的新型物业小区,就这样被排斥在了基层社会组织体系之外。当巨大的社区变迁发生时,我们以垂直隶属关系为特征的社会组织体系却迟迟没有做出反应。很多城市仍然把社区建设的重心放在政府驻地或商业中心等核心区域的老旧社区里,致使内城高档社区和城郊大规模社区成为被基层政权“弃管”的“邻里社区”。大量失去合法组织身份的居住小区,本应有组织地培养成为邻里社区,却因为被“弃管”,而成为引发物业纠纷、邻里冲突和大规模维权活动的发源地。当前,社区建设面对的真正危机,恰恰来自于“社区”自身。我们的研究显示:社区已不再是“居委会辖区”,凡是有人群聚集居住的小区,都应该纳入社区建设的范畴。我们应该重新界定社区概念和社区的组织定位,承认居民的私人房产利益,推动以居民诉求为核心的新社区建设运动,重新建构以“居住小区”为基础的基层社会组织体系。一、“弱势群体”的弱化许多高档住宅小区在大城市地价最高的核心地带拔地而起,大规模经济适用房、两限房和相当数量的商品房小区在城市边缘、城乡接合部地带大面积铺开,以物业小区为形式的新型邻里社区已经成为主导型社区。我们一直定义为“居委会辖区”的“社区”,已经在地理分布上成为少数。而没有被纳入“强有力”的街居管理体制下的新型物业小区,已经变成房地产公司和下属物业公司联合构成的物业辖区,受住建部管理。而作为业主或租户的社区居民,则成为“有钱、有权、有文化、有能力、有上升空间”却没有利益代表、没有话语空间的新社区“弱势群体”。自西周时期就已经作为基层社会管理组织而存在的“社区”,已经发生了根本性的变化。我们可以从北京市社区地理分布变迁情况看,有两点是非常醒目的。其一是新型“物业小区”遍地开花,尤以四环外成环型分布的物业小区聚集地带最为突出。其二是北京城四环内东北部地区密集分布的高档公寓小区,也显得十分突出。新型物业小区在城市区位上的聚集性分布并非个案,它具有相当的普遍性。我们在考察抚顺市社区变迁时,发现新型物业小区在地理分布上更突出,只不过与北京市在分布形态上有所不同。抚顺市新型物业小区主要聚集区是以浑河为界,体现为新区和老城的巨大反差。老城破旧不堪,新区则高楼林立,物业小区成片。新型物业小区在城市区位上的聚集性分布,与房地产商以小区为形式的大规模地产开发有关。但我们这里要说的是,这些聚集成片的物业小区以及居住在其中的居民,并没有被很好地纳入城市基层社会组织体系。而是把社区管理的职责基本上全部放给了小区物业,即使成立了居委会的小区,也基本上处于边缘化的位置,并没有被赋予真正的权力和能力去调节物业纠纷,代表居民整体利益,协调各方关系。新型物业小区的崛起,已经使原有的城市社区结构发生了的巨大变化,但城市基层社会组织体系不论在行政区划上还是在组织职能上的变革都严重滞后,致使作为基层政权组织的街居组织体系,严重脱离社区,脱离社区居民。换句话说,新型物业小区基本上被排斥在城市基层社会组织体系之外,成为矛盾冲突不断、群体性事件频发的源头,“社区”正在失去基层政权组织的性质。二、社区在社区中的地位作用日益明显与西方国家不同,地域性实体社区一直是中国城市基层政权所倚重的基础组织。在改革开放以前,城市社区的边界基本上与社区居委会(或家委会)辖区相吻合。也就是说,中国城市基层政权组织与城市居民的人口分布状况是相一致的,很少有在基层社会组织管理之外的大量的城市人口聚集区域。伴随住房私有化的进程,居住在物业小区或拥有自己住房的人口已占绝大多数。2012年西面财经大学中国家庭金融调查的数据显示,全国“城市家庭自有住房拥有率为85.39%1。”2009年北京市物业管理房屋已“占城镇房屋总量的近80%。”2沈阳市铁西区的调研数据显示,即使在沈阳那些“被弃管”的老旧小区里,绝大多数居民早已经是房屋的产权拥有者了。社区人口的非单位成员化,社区成员的业主化,社区房屋的私有化,带来一个最直接的结果,就是社区人口的高度流动性。首先,居委会辖区已不能涵盖所有的居民区。随着近郊连片住宅区的拔地而起,原城市核心区人口一波一波地向外迁移,以居住小区为形式的邻里社区和居民在地理分布上已大大超出原有街居制的管辖范围。据2010年第六次全国人口普查资料显示,北京城市功能拓展区和城市发展新区,已经集中了全市人口79.5%的常住人口3。这些地区不仅人口众多,居住条件比较好,而且人口的文化素质也很高。2010年第六次人口普查数据显示北京市人口文化素质比较高的几个区,主要分布在少数核心城区和几个重要的功能拓展区。见下表3改革开放以来,居民小区向外的迅速扩张,使居委会辖区在居民小区中已经成为少数。失去了覆盖所有居民的基层社会组织的性质。第二,居委会不断行政化,脱离社区居民的实际需要,致使街居制不断虚化。单位制解体,原意是“把社会的职责归还给社会承担”,上海也最先提出了属地化管理或曰社区化管理。但是1995年期间社会学界的学者提出的“社区边界可定义为扩大了的居委会辖区”的建议,不过是想以居委会牵头进行社区重建的意思。但是政府迅速接受的理念却是:社区就是居委会辖区,抓社区就是抓居委会。因此,居委会就成为社区的代名词,就成为承接政府“千条线”的那一根“针”。不仅政府这样认识,就连小区居民也这样认为,他们在社区论坛上发帖:“反对社区进驻小区”。这种脱离居民把社区当作居委会组织的做法相当普遍。然而,人们忽略了一个最重要的事实,即单位制解体,单位大院的管理权并没有下放给社区居委会,居委会仍然扮演着以往民政系统扶贫济困的角色,还增加了政府代办机构的角色。致使居委会的行政色彩越来越浓。建国初期居民自发组织起来、具有居民自治性质的居委会形象,随着居委会成员的年轻化、专业化、职业化再也不见了。社区居委会的职能越来越像“第二政府”,社区居委会越来越脱离居民的实际需要。第三,社区因企业改制、转制、合并、破产,许多单位已不再对原有的大院社区进行实质性的管理。很多原来规划良好的单位大院逐渐演变成见缝插针、私搭乱建的社会大杂院。而由家委会转变而来的居委会,因失去原单位的庇佑,很难对个别居民的恶劣行为施加影响。社区居民的非单位成员化,甚至派出所也对一些多次转包房屋中所发生的不法行为,无能为力。城市核心区新建的居民小区和高档物业小区,由于实施了物业管理制度,已成为居委会难以进入的地方。小区居民私人空间意识不断加强,致使小区居委会传统“登百家门”的工作方法失效,经常被居民拒之门外。当居委会长期行政化、服务人群边缘化,小区主流人群的迫切需求得不到满足,致使居民将小区看作是物业管理的范围,而将社区看作是基层行政管理的组织。设在新建小区内的居委会,也陷入被误解的困境。居委会在政府一次次拔高行政身份的过程中,逐渐失去了自己生存的根基和合法性。脱离居民的居委会已经在新型小区的扩张中被不断地边缘化和空洞化。虽然我们不排除有些小区居委会在逆境中成长起来,有着种种创新性的发展。但就大多数情况来说,新中国成立之初,在居民自治组织基础上发展而来的,配合单位制而发挥作用的街居制,确实已经严重脱离了因房产利益聚集而居的小区居民的实际需要。居委会社区仅仅停留在政府行政管辖权范围内,看起来是完整的,但却是严重脱离社区居民的。社区居民大批地搬进了物业小区,那些内城的老旧小区在产权单位撤离后,逐渐衰败为“弃管小区”,成为各城市政府花大力气改造的“对象”。当前,离开房屋产权来谈社区已经变得毫无意义。所以,与房屋产权不沾边的街居制,可以说已经失去了基层政权组织的性质。而以小区为形式的“社区”,却由于政府固守已有的“居委会辖区”,而被排斥在基层社会组织体系之外,成为城市社会组织管理上的“飞地”。伴随新中国成立,工业化、城市化迅速发展、大批单位型社区在城市边缘崛起,中国摸索出的、曾经非常有效的基层社会组织体系——街居制,已经在新一轮的大规模人口流动、快速城市化过程中,失去了作用。三、以“弃管小区”为标志的小区管理社会化2012年4月我们对沈阳市“弃管小区”改造情况进行了调研。我们将第一手调研资料与当地报刊、网络文献资料相结合,与我们对北京内城老旧小区——汽南社区、深圳万科四季花城、万科城、上海万科花城和花城新区等物业小区的深度调研相结合,透过深入的分析发现,所谓“弃管小区”只是表面现象,真正的危机在于多种原因造成的“整体社区”的被弃管,致使城市基层社会组织体系处于一种断裂的状态。1.因房屋产权单位改制、破产等原因造成原单位型小区被弃管。沈阳市房产局小区办的同志这样介绍,截至2009年底,全市2000年6月底以前建成的非物业管理旧住宅区有2696个,其中1502个住宅区由于多数房屋无法落实产权单位或产权单位无法履行房屋维修责任而成为弃管住宅区,建筑面积近4000万平方米,居民约160万人4。沈阳市政府筹资15亿,从2010年开始用时三年对1502个“弃管小区”进行改造,“弃管小区”占城区3385个住宅区的44%5。弃管小区在辽宁省并不是孤立的现象,在辽宁省其他城市也普遍存在,而且被弃管的小区,既有非物业的内城老旧小区,也有新型物业小区。被弃管时间,从2年到20年不等。被弃管的原因主要集中于产权单位破产、改制,物业收费太难等等。被弃管所造成的结果也几乎是相同的:不安全、环境混乱、卫生没人管,房屋老旧破损、公共设施破损缺失无人维修无人负责。我们认为,沈阳“弃管小区”并不是孤立现象。因产权单位破产、改制,物业收费太难、物业放弃管理等原因致使小区缺乏有效的物业管理,不安全、环境卫生混乱、房屋老旧破损、公共设施破损缺无人维修、道路破损、公共部分收益和责权不清、公共空间随意侵占等现象,在所有城市小区中普遍存在。许多城市政府广泛开展的内城老旧小区改造就是应对这种现象的措施。沈阳市提出的“弃管小区”概念,触及了小区被以各种原因弃管的社会事实,同时揭示出街居体制根本无权无力管理已经住房私有化了的小区,不管它们是否有物业管理。也就是说,现时城市住宅小区的管理权和责任者,一方面是城市政府对老城区原公房小区的管理和责任,另一方面就是物业服务企业对新型物业小区的管理和责任。社区在一座城市里就这样被界定了权力和责任归属。在这样的理念下,沈阳市铁西区对“弃管小区”改造后实行的“三包保制度”,也就不足为奇了。即:一是社区对卫生环境的包保,二是房产局包保后续维修费用(由区政府出资),弃管房政府全盘接收,从维修、环境上包保。三是由派出所和协区民警对园区治安包保6。然而,谁来参与管理已经私有化了的城市住宅小区,政府的职责是什么,应当怎样进行管理,这样管理的依据是什么?并没有随着“政府包保”而解决,却成为深深困扰所有小区可持续发展和运转下去的重大民生问题和社会问题。2.因房屋产权单位的不断变更,小象归属单位的变更,小区内部私搭乱建见缝插针、私搭乱建普遍,许多曾经整齐漂亮的部委机关大院,逐渐变成产权混乱、多头管理的社会大杂院。比如北京市西城区月坛街道汽南社区,1954年作为汽车局单位大院创建,后发展为国家一机部的宿舍大院,历年来房屋产权单位的变更,已使整个小区陷入一片混乱。曾经的工棚住满居民,曾经高大的锅炉房里居然可以盖起两层小楼,而且住在这不见天日地方的还是拥有户口的北京市居民。事实上,我们的街居组织对社区的管理仍然限于一些政府交办或代办事情。而对社区未来可持续发展的问题,社区内部公共空间的规划,社区内部公共事宜的商讨,根本没有形成领导力量,或曰早已失去了影响力和权力。那么,当单位弃管,社区没能力管,政府不管或不能管的情况下,社区被弃管就是必然的了。3.政府在社区公共部分权力、权益、职责等新权力关系调整中不作为,法律法规不健全、政策滞后,造成社区公共空间被“弃管”的状态,致使社区公共部分权益纠纷十分突出。政府在老旧小区的公共部分维修资金来源和权力责任问题上,缺乏建设性的社会对话,简单处理,要么政府大包大揽,要么统统放给物业服务公司负责。实际上住宅私有化,小区公共部分的权力、收益归属和职责问题是一个新的权力博弈空间,如果不认真研究和认真对待,只是简单地找有关组织来承担责任(或政府或企业),都是相当危险的做法。当住房已经普遍私有化的今天,城市政府这样简单的处理小区公共部分产生的问题,会带来无穷后患。政府也不是无限责任者,企业更不是。上海等大城市高等级物业公司放弃住宅小区而转向商业物业,就是物业服务行业在住宅小区因物业费太低且收取困难,陷入行业困境的结果。面对小区公共部分的权力主体和服务主体,首先应当划分清楚小区公共部分的权力归属和基本公共设施和基本公共服务的责任归属。不能简单地按有物业和没有物业来划分政府和相关企业的责任。这种简单划分法,无异于放弃了小区各权力主体之间治理关系的建设。也就间接地成为一种社区弃管行为。由此导致的社区纠纷,都与这种政府对物业小区公共部分权力、责任重新划定的责任弃管有关。比如上海万科城市花园社区里爆发的矛盾,就主要集中于学校宿舍是否占用了小区公共部位?幼儿园、社区卫生中心是否应缴纳小区物业费?老旧电梯的更新改造究竟应谁来出钱?飞机噪音扰民是谁的责任?维修基金续筹方案怎样才能通过?等公共部位的权益归属和责任归属。4.割裂的利益关系,使整体社区处于被弃管的状态。房屋产权归属的不同,小区房屋管理归属的不同,政府民政系统对小区特殊利益群体的关注、政府其他部门对小区不同群体的关注、业主对自己房产的关注、居委会对小区“一老一少”人群的关注、物业对业主和租房户缴费的关注、业委会对业主权益的关注,如此种种,就是缺少一个统管社区发展的组织。致使许多小区在空间规划上、在邻里关系上、在物业纠纷上、在公共空间的合理利用与开发上、在小区未来的整体发展上,缺乏整体规划和可持续发展。特别是老旧小区,不论是物业小区还是非物业小区,当社区变得老旧时,无人对社区负全责的“被弃管”状态就充分暴露出来。如果我们的政府不能改变传统的科层管理体制,物业企业不能改变纯市场化的经营方式,业主居民不能扭转凡事依赖政府的思维定式,社区各利益主体间没有学会协商对话处理问题,在协商中重新确立多方参与的共治格局,城市社区整体被弃管的状态就难以扭转。“弃管小区”揭示了中国城市基层社会组织断裂的基本事实。我们的城市基层社会组织在最贴近民生的小区层面断裂开来,各自忙于划清职能范围,却鲜有系统性的整合力量。历史上作为基层政权组织的社区,早已失去了基层政权组织的性质。更可怕的是我们还不自知。中国城市基层社会组织断裂主要表现在如下方面:1.我们的街居组织严重脱离主流社区,在社区的地理分布上已成为少数。只有在老城区非物业小区里,“居委会辖区”型的社区才真实存在。而在城乡结合部,大规模的新型物业小区是主流社区形式,在老城区,高档商品房物业小区占据相当的比例,在那里,居委会的作用都是十分有限的。2.我们的街居组织严重偏离社区主流居民的诉求,基本上只是社区弱势群体的利益代表,也就是小区业主所谓“民政对象”的代表。他们更多的是配合民政、劳动、计生、精神文明等部门,提供一些代办服务,组织一些相应的组织活动。服务人群以老年人为主。而对社区未来发展进行主动规划,动员组织力量改变现状的极少。对物业小区居民最多的利益诉求参与也极少。在小区居民参与度极高的社区维权中,街居组织基本上处于无权无力无能的边缘状态。3.条块分割、严重滞后的社会管理体制变革,割裂了社区的整体性,削弱了社区作为城市基层组织细胞的作用,使原本由街居制配合单位制形成严密的基层社会组织或曰基层政权组织已经失去了功效。四、本文以“居住区”为基础，探索了基于“居住区”的大众社会组织体系的重建1.社区党建已成为社区管理的主导地位无论从居住小区的地理分布,还是从街居组织的功能职责来看,社区就是“居委会辖区”的概念已远远脱离了社区变迁的现实。重新定义中国的城市社区,已经成为迫在眉睫的首要任务。中国城市社区的形成、组织定位和基本职能与西方不同,中国城市社区始终是作为基层社会组织体系中重要的一环——基层政权组织而存在的。从大禹治水开始,为组织黄河流域所有的力量共同防治水患,中国形成了组织性极强的社会。社区是这个庞大的组织体系中连接到个人的重要基础单元。不论是西汉有史可查的“乡里制”,唐朝发展成熟的“坊里制”,清末的“保甲制”,还是新中国成立之后的“街居制”,都突出地表现了由组织隶属关系和因组织等级地位而赋予个人身份认定相关联的严密组织性和有效的政治控制性。但是,如今的社区却并不直接与单位组织发生联系了。它似乎变得与家庭经济收入、生活方式、生活品质和品位的选择更有关系。当社区已经失去与原社会组织体系紧密的组织联系,当单位组织不再对社区承担管理之职之时,如果我们仍然沿用过时的概念去搞“社区建设”,必然是隔靴搔痒,永远做不到位。社区虽然仍具有基层政权组织的性质,但已经不是它唯一的组织属性。很明显,社区还是因房产利益而结成具有地域性的利益共同体;还是因长期共同生活、亲密的邻里关系、强烈的组织归属感和心理认同感的地域性社会生活共同体。显然,今天的社区已经具有了这样三重性质。目前,这三个方面的社区管理者都是严重割裂的。如果我们不从概念上理清楚,那么这种割裂现象就将长期存在下去,我们基层社会管理混乱的局面也难以改观。2.新社区建设内容虽然小区型邻里社区已成主要形式,但小区并不会直接等于社区。一场以“居住小区”为核心的新社区建设运动将成为一种必然。根据几年我们对社区的深入调查和对社区论坛主题的深入分析,我们认为以居住小区为核心的新社区建设运动,应包含以下三项重要内容:第一类是邻里沟通,包括情感沟通、社区各类信息公告和生活上的邻里互助。第二类是社区对话,这是社区建设的核心部分。包括三部分内容:一是舆论规范,通过居民对各种问题的讨论形成舆论规范,不断提高居民的道德水准、和行为规范,提高社区服务质量、规范服务标准。二是理顺权力关系:即通过对话实现业主自治和维权,在与业委会、居委会、物业公司的对话中,发挥业主监督的作用,促使上述三个组织共同解决问题。三是就小区内部公共部分产生的问题和矛盾纠纷,充分发挥业主/居民的参与权、决策权和监督权。第三类是社区参与。这部分的参与基本上属于对已经职权明确的小区管理、小区服务和小区活动的直接参与,以及对公共服务、商业服务的社区监督。大量的社区群体性事件,与这类事件有关。从上述三类主要建设内容上看,新社区建设运动的主体已经不可能由居委会独自担当,必须有业主、业委会和物业公司的参与。至于怎样参与,各自在其中扮演什么角色,最终会形成怎样的权力结构,还需要认真研究。另一个突显出来的新的建设内容,就是社区“公共场域”建设。即社区居民可以自由、平等、不受时间限制地参与讨论的社区对话空间。这是新社区建设的核心内容,没有这个居民可以自由平等参与的社区公共场域,就没有新社区建设的可能。至于社区公共场域应当怎样建设,它与现在的基层社会组织怎样对接,都还是需要深入研究。3.从管理上强化社区中的社区功能当前,社区独立的利益主体身份已经充分显现出来,社区已经成为唯一可以按居住地将所有人划分清楚的一个地域性的利益共同体、社会生活共同体,同时还是基层社会组织的基础单元。要想将这样的新社区重新纳入到基层社会组织体系中来,就要做一些深入的研究,和开创性的革新。首先,重新赋予居住社区以合法的组织定位。承认社区独立利益主体的地位、承认社区业主居民的主体地位、培育社区组织、建立社区自治管理机制、建立社区听证和社区参与制度、逐步建立以社区自治为基础、以社区居民诉求为导向的基层社会组织体系。其次,重新定义居委会的职责和组织定位,要逐步还原居委会的自治组织身份,居委会成员应具有小区居民身份,居委会经费来源、居委会组织职能定位和权力赋予都需要