中国政治制度史 古代国家政体的演变

中国政治制度史古代国家政体的演变（一）秦：丞相制秦统一六国后，建立起一套专制主义中央集权的官僚体制，在中央表现为三公九卿制。所谓三公九卿制，是指由丞相、太尉、御史大夫及其他官员共理朝政的一种制度设计。三公各执权柄、互相牵制。丞相是百官之首，辅佐皇帝处理全国政务；太尉为军事领袖，协助皇帝掌控军队；御史大夫负责监察大小官员。不过，这些只是理想化的说法。事实上，秦朝太尉并未授人，而御史大夫为丞相副贰，所以中央真正的核心是丞相而非“三公”。三公之下，有诸卿分掌各项具体事务，习惯上称之为“九卿”。诸卿如奉常、典客、宗正、太仆、廷尉、卫尉、中尉、少府、治粟内史，等等，然而“九卿”只是后人理想化的说法，事实上有众多各种名号的官员，将其改称为“百官”更符合实际情况。在过去，我们习惯将秦朝的中央官制称为“三公九卿制”，而更准确的说法应是以丞相为首的中央行政体制，也有学者直接称之为“丞相制”。（二）汉：从丞相制到尚书台汉初承袭秦制，因此也在中央推行丞相制，不过有些小的改变。如汉惠帝设置左、右二丞相，汉文帝又恢复一丞相制；汉初设有太尉一职，但时有时废。汉代的中央官制直到汉武帝时期才发生明显的变动。丞相的权力很大。他可以自聘僚属，可以选用朝中官吏，可以弹劾及处罚百官，可以通过“上计”考核及赏罚地方官员，可以召集“朝议”决定国家军政大事，甚至认为皇帝诏令不合典制也可以谏诤封驳。为了加强君主权力，汉武帝重用少府属下的小官僚机构——尚书。尚书本来负责掌管宫中文书的传递和保管，是皇帝和丞相之间的传声筒。汉武帝要削弱丞相的权力，就利用尚书这个现成的机构来组建“内朝”。于是尚书便由原来的“通奏章”进而“拆阅奏章”、“裁决奏章”，最后竟代表皇帝“下章”。此外，内朝的组成人员还包括“天子之宾客”。他们本身是卑微的，但由于被皇帝授以侍中、散骑、常侍、给事中等加官，成为天子的侍从，可以出入禁中，参与机要谋议。其中大将军或其他加上“领（录）尚书事”的权臣是内朝的领袖，如大将军卫青，但因卫青淡漠权力以及汉武帝的强势，大将军在此时的作用还有限。但从霍光“为大司马大将军受遗诏辅少主”起，大将军独掌大权，“其权任出宰相之右”。这样，以尚书这个机构为主，加上侍中等皇帝侍从，直接秉承皇帝旨意，在宫中组成了一个军政决策集团，即“内朝”或称“中朝”。而以丞相为首的公卿大臣，只负责执行和处理一般的行政事务，沦为“外朝”。不过，尚书虽然处于权力中枢，但与外朝官吏之间没有上下级的统属关系，而是并行的双轨辅政，凌驾其上的是皇帝。因此，中外朝的形成，使皇权得到了强化。汉成帝时，经何武建议，御史大夫改为大司空，不再是丞相的副贰，也不管监察，而是专管水土工程。大司空与丞相、大司马（原太尉）平起平坐，秩皆万石，原来的丞相职权被一分为三，三公体制正式建立。接着王莽定三公之号为大司徒、大司马、大司空，取消了丞相名号。东汉光武帝全面废除王莽设置的职官，唯独三公不变，只是改名为司徒、太尉、司空，仍为内外朝双轨体制，但“矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。这时尚书发展成尚书台，权力得到进一步扩大，不仅获得了一些原属丞相和御史大夫的职权，也侵夺了九卿分职的一些具体职权。朝会时，尚书令与御史中丞、司隶校尉专席独坐，号称“三独坐”。

汉朝通过建立中朝以加强皇权，但制度必须靠掌权的人来执行。当皇帝本人因为幼小、低能或沉溺享乐而丧失行政能力时，这种高度集权的体制反而容易导致近臣专权。东汉后期形成外戚与宦官交替专权的局面，原因即在于此。（三）魏晋南北朝：三省制（形成中）秦汉中央官制先是以丞相为首，后是三公九卿制。汉武帝为了限制丞相权力，加强皇权，开始重用身边的尚书，出现了三省制（尚书、中书、门下）的萌芽，又经过300多年至魏晋时期，三省制初步形成，但尚未完全定型，仍处于不断的演变之中。1.尚书省。尚书省的发展经历了三个阶段：君主内侍机构、君主办公机构、国家行政总署。战国至西汉前期，尚书隶属于九卿之一的少府，主管君主的文书档案，是君主的私人秘书。汉武帝以后，尚书开始成为君主的办公机构，负责收发奏章诏令。东汉时期，尚书逐渐超越收发文件的职能，扩大到“出纳王命”，即拥有了出令权（草拟诏令），可以直接将命令下达到接受机关。曹魏时再建中书，剥夺了尚书的出令权，尚书于是脱离少府，由内朝走向外朝，成为国家的行政总署，即国家最高行政机关。2.中书省。中书即中尚书，是设在后宫的尚书，产生于汉武帝时期。汉武帝在建立内朝的过程中，一面让尚书收发奏章诏令，一面设置中尚书作为皇帝与尚书传递奏章的缓冲机关，即大臣的奏章须先提交给尚书，再由尚书转给中尚书，最后由中尚书上呈皇帝；武帝的诏令则由中尚书转尚书，再转御史，最后转丞相执行（上呈：大臣——尚书——中尚书——皇帝；下达：皇帝——中尚书——尚书——御史——丞相）。由于掌握出令权的中书由宦官控制，因而遭到士人的抨击。汉成帝时撤销中书，东汉也不再设中书，尚书因此成为君主的主要秘书机构。但随着中书权力渐长，为此曹操设置秘书，由士人组成，主管尚书奏事。曹魏建立后，改秘书为中书，中书机构正式形成。新生的中书侵夺了尚书的出令权，无论百官上呈的奏章，还是皇帝下达的诏令，都要经过中书处理。中书成为皇帝与尚书之间的联络机关，而尚书逐渐沦为单纯的执行机关。3.门下省。门下即禁中黄门之下。门下在汉代不是一个正式的机构，而是指皇帝的侍从，如侍中、常侍、给事中等。其中最重要的是侍中，其职责一是“入侍天子”，服务皇帝的日常生活，二是“切问近对”，即讨论政事，作为顾问。东汉灵帝时始设侍中寺。汉献帝时置侍中、给事黄门侍郎各6人，以评审尚书的奏章为主要职责，门下机构正式形成。西晋时改侍中寺为门下省。十六国至北魏前期，职官制度多具有“胡汉杂糅”的特点。北魏孝文帝改革时，模仿魏晋南朝的制度，设立了尚书、门下、中书、秘书、集书、中侍中六省，其中前三省是中央施政的主要机构，东魏、北齐沿袭下来。西魏宇文泰改革时，则模仿《周官》创立了六官制度，即天宫、地宫、春宫、夏宫、秋宫、冬宫，与三省制有共通之处。（四）隋唐：三省六部制由于北周的官僚体制盲目效仿《周官》的形式，不仅称谓复杂，职掌不明，而且办事效率低下，隋文帝便废除了北周六官制，恢复汉魏的设官方针，确立了三省六部制。中央设立三师、三公和五省。三师、三公是荣誉虚衔，五省（内侍省、秘书省、门下省、内史省、尚书省）掌握实权。其中内侍省是宦官机构，管理宫中事务；秘书省掌管书籍立法；在国家政务中枢真正发挥重要作用的是内史、门下、尚书三省。唐的政治制度基本沿用隋制，但又加以调整和补充。唐将内史省改为中书省，与门下省、尚书省合称三省。中书省是决策机构，负责就军国大事和重要官员的任免等事项，替皇帝起草诏书；门下省负责审核中书省起草的诏书，诏书不当可驳回；尚书省是执行机构，下设吏、户、礼、工、邢、兵六部，负责对诏令的具体实行。三省为最高行政机构，三省长官同为宰相。这样，就分解了决策、审议、执行之权，使三省互相牵制。三省六部制分工明确，组织严密，提高了行政效率。唐朝宰相议政的场所叫政事堂，即宰相的总办公处，政事堂协助皇帝决策国家大事。也就是说，三省长官不单单负责本省事务，还须一起参与决策，这就使尚书令也享有决策权。后因三省长官品位崇高，不轻易授人，中书令和侍中也不常设，为议事和决策的方便，始由品位较低的官员充任宰相。唐太宗时设置“参知政事”、“参预朝政”、“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”等名号，唐高宗以后这些名号逐渐固定为“同中书门下平章事”。凡以本官加带此头衔的官员即为宰相，便可参加政事堂会议。武则天当政时，这一制度又发生变化。她经常不经中书、门下二省而任用私人。唐玄宗时将政事堂更名为“中书门下”，又将尚书仆射（尚书省的实际长官）排除于政事堂之外。从此，唐初三省长官都是宰相、都出席政事堂会议的惯例被改变，尚书省失去了与中书省、门下省长官共同议政的资格和权力，成为纯粹的执行部门，其地位低于中书省、门下省，三省制的行政系统因而遭到破坏。另外，唐朝还出现了使职差遣制。使职类似于现代行政学的“项目组织”和“任务组织”，它是为了完成某种特定的目标而在一定时间内集中人力、物力的一种特殊的临时结构方式或组织。不过，唐代的使职差遣官，实际上是固定的官职，且不是出现于个别部门，而是带有普遍性的现象。这种使职差遣制出现于唐初，发展、形成于玄宗时，定型于安史之乱以后。安史之乱后，唐朝设置了许多专使，如盐铁、转运、户口等，逐渐形成了几个重要的使职系统，其一是宰相制度的使职化，如中唐以后分割中书省出令权的翰林学士；其二是以节度使、观察使为中心的地方军政制度的使职化；其三是以盐铁转运、度支、户部三司使为中心的财政制度的使职化；其四是以神策护军中尉为首的监军使、以枢密使为首的内诸司使等特别使职系统。因为有皇帝的特别授权，使职在处理具体事务的过程中可以越过尚书省，这对于三省六部制是一种强烈的冲击。中唐以后，宦官专权，操纵禁军，又设枢密使专门传达皇帝口令，三省制名存实亡。（五）宋：二府三司制与三省制在北宋前期，在宫中设中书门下，在宫外设三省，三省长官非宰相者不得登政事堂，这实际上剥夺了三省长官议政及决策的权力。宋神宗元丰改制后，三省成为真正的中央行政机构，有职有权。南宋时，三省则合为一体。宋朝中央政权的运转机制，前后有三个阶段的转换。第一阶段，即元丰改制前的北宋前期，实行分散事权的管理机制和彼此限制的约束体制。宋初，中书门下、枢密院、三司（户部、度支、盐铁）分掌民政、军政、财政，分割了三省的主要职权。同时，又分设一些职能机构，如流内铨、三班院、审官东院、审官西院，分割了吏部和兵部的职权；又如审刑院，分割了刑部的职权；太常礼院，分割了礼部的职权。第二阶段，即元丰改制的北宋后期，撤销了中书门下和三司，将其职权分归三省，仅保留枢密院。中书等三省上升到与枢密院相同的地位，尚书省六部的职权绝大部分得到恢复。这种新的中央行政管理体制事权相对集中，在一定程度上克服了原来职能机构多元化和事权分散化的弊端。第三阶段，即南宋时期，宋高宗将三省合并为一，左相和右相兼掌三省职事，又并省了一些机构，减少冗官。（六）元：中书省元朝的中央机构主要由中书省、枢密院和御史台构成。中书省“总政务”，成立于中统年间（1260~1263），以后逐步完善。其长官是中书令，由皇太子兼任，设左右丞相各一员、平章政事四员、左右丞各一员、参知政事二员（蒙古崇尚右）。中书省下设吏、户、礼、兵、邢、工六部。枢密院“秉兵柄”，始立于中统四年（1263）。其长官是枢密院使，由皇太子兼任，设知院、同知、副使等职等。御史台“司黜陟”，始建于至元五年（1268）。其长官是御史大夫，设有御史中丞、侍御史、治书御史等。此外，元朝还设有掌管全国宗教及管理吐蕃军政的宣政院，治理诸王、驸马、投下蒙古、色目人刑名公事的大宗正府，掌管全国农田水利的大司农司，掌管全国驿站的通政院等。（七）明：内阁制明朝建立之初，官制基本沿袭元朝。等统治基本稳定之后，明太祖即着手改革，从而奠定了明代职官制度的基础。洪武十三年（1380），明太祖以谋反罪杀中书左丞胡惟庸，废除中书省和丞相，分相权于六部，并使六部直属于皇帝，又以兵部和五军都督府分掌军事，以刑部、大理寺、都察院分典刑狱。但由于六部事权分散，无法对全国的政务作统一的部署和协调。事无巨细，都要汇集到皇帝那里作最后的决断，对皇帝的个人能力提出了巨大的挑战。同年九月，明太祖设春、夏、秋、冬四辅官协理政事，但四辅官仅存一年即被废除。洪武十五年（1382），明太祖又仿宋制，设置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，作为顾问。明成祖即位后，选拔解缙等人入值文渊阁，参与机务，开始了阁臣参与机务的先例，从此内阁成了常设机构，其成员是正从六七品的侍读、编修、检讨一类翰林官。不过，明成祖威柄自操，章疏直达御前，政令多由宸断，因此内阁的权力十分有限。仁、宣二帝优待前朝老臣，提升阁臣的品秩，自此以后，以侍郎、尚书入阁者越来越多，于是阁职渐崇。英宗即位，内阁“三杨”（杨士奇、杨溥、杨荣）与吏部尚书蹇义、户部尚书夏元吉并称辅弼重臣。更重要的是，这一时期内阁设置了诰敕、制敕两房作为办事机构，并获得了票拟权。票拟之制是皇帝将章疏先发内阁草拟处理意见，如所拟合意，即以朱笔就所拟于原疏发出，即“批红”。票拟权力的获得是明代内阁制度发展的一个里程碑。此前内阁不过随意备顾问而已，而票拟制的实行，使内阁从制度上获得了普遍参与朝政的权力。夺门之变（1457）后，英宗复位，改年号为天顺，此时内阁制度有了新的变化。天顺元年（1457），明英宗先后命徐有贞、李贤“掌文渊事阁”。这里的“掌”已不是“入直”，而是负责，它开创了首辅制度的先河。世宗、神宗时期，内阁等同于原中书省，首辅、次辅区分明显，首辅代表中枢，专权如丞相。这一时期权相迭出，如杨廷和、张骢、夏言、严嵩、徐阶、高拱、张居正，他们总览朝政，钳制百官，俨然宰相再世。总之，明代内阁制在世宗、神宗时期正式形成。从内阁的形成、演变来看，内阁是皇权不可缺少的辅助，它是以亲近皇帝，在皇权的直接扶持下运作的。在体制上，它不是最高政务机关，六部不是其下属，首辅并不能完全等同于宰相。在皇权盛衰、皇帝爱好有所变动时，内阁权势立刻受到直接影响。（八）清朝：内阁、议政王大臣会议与军机处清朝中央最高行政机构名义上是内阁，其职责与明代大体相同。它设大学士满、汉各二人，协办大学士满、汉各一人，学士满六人、汉四人。内阁下辖六部，作为执行机关，官员也是满汉分属。内阁在清代实际不掌实权，掌实权的先是议政王大臣会议，后是军机处。清初，中央政治权力尚带有比较浓厚的部落民主制特色，其中议政王大臣会议具有很大的权威性。议政王大臣会议也称“国议”。由满清贵族（八旗旗主）组成，汉人不准参与。凡军国大事，都要由诸王大臣签议，权力超过内阁、六部，甚至连皇帝也不能否决经诸王大臣共同商议作出的决策。皇帝的命令也只有通过旗主才能贯彻。直至康熙皇帝即位，由诸大臣辅政以及诛杀鳌拜等人，才在一定程度上限制了议政王大臣会议的权力。雍正时，他大杀满清贵族，派亲信管理旗务，下令旗丁直接听命于皇帝，进一步削弱了八旗主的力量，同时也削弱了议政王大臣会议的权力。为了摆脱议政王大臣会议的约束，加强皇帝集权制，清朝前期皇帝采取的措施，是通过设置特别机构处理机务来削弱甚至架空议政王大臣会议的权力。康熙帝在宫中设立南书房，任用亲信文臣草拟谕旨。雍正七年（1729），为了在平定准噶尔叛乱时集中权力，雍正帝专设军机房作为军事指挥中心。这一临时机构因其极高的效率，而成为固定机构，雍正八年（1730）改称”军机处“，并颁发军机处印信。军机处逐渐成为处理全国军政大事的核心机构，取代了议政王大臣会议的地位，也间接剥夺了诸王通过”国议“参与政务的权力。军机处下达诏令时，不必经过“国议”和内阁，而是直达各执行机关和官吏。不过，军机大臣不能自作主张处理军政大事，而必须听命于皇帝。至此，清朝皇帝的权力达到顶峰。

论明朝国家政治体制的演变人们普遍认为，中国的君主制度发展到明代，已高度强化。其集中表现，是君主的意志决定一切。但从动态结构及实际运作来看，却并非如此。从洪武、永乐至成化、弘治间，明朝国家政治体制经历了三个演变阶段，并最终定形。一、明初承元制，中央设中书省、大都督府、御史台，称“三大府”，分掌行政、军政、监察。明太祖朱元璋对三大府的职责分工作了如下说明：“国家新立，惟三大府总天下之政，中书政之本，都督府掌军旅，御史台纠察百司。朝廷纪纲，尽系于此。”但大都督府和御史台的地位低于中书省，且长官不常设，故中书省积势至重，总理天下庶政，六部为其下属，且凡事必先关报，然后奏闻皇帝。地方也承元制，设行中书省，行省平章、参知政事总揽一省军政，府县、卫所归其管辖。这样，实际上建立起了皇帝—中书省（六部）—行中书省—府县这样一个垂直领导的国家政治体制。这一体制的主要特点，是各级长官的一元化负责制，每一级均拥有相当的行政、军事、财政决策权和执行权，并逐级向上负责，最后达于皇帝。皇帝的制敕诏令，也逐级下达。这可以说是明代国家制度的原生形态。但是，这种以各级长官一元化负责制为特点的国家政治体制，却明显带有早期中央集权制度的特征，而与隋唐以来君主集权、中央各部门分权，中央集权、地方各部门分权的发展趋势相背离。在中央，政归中书省，容易造成大权旁落、权臣专制。明太祖于此，言之耿耿：“国家之事，总之者中书，分理者六部，至为要职。”“中书法度之本，百司之所禀承，凡朝廷命令政教，皆由斯出。并借古讽今地予以批评：“胡元之世，政专中书，凡事必先关报，然后奏闻。”而这恰恰也是明初的状况。在地方，行省积重，也易为地方割据提供便利。因此，随着大规模军事行为的结束，明朝统治者便着手对政治体制进行全面改革，而又以行省制度的调整为发端。对行省进行改革的第一个决定性步骤是设置省级军事机构，通过军、政权力的分离，来削弱行中书省的权力。洪武三年六月，陕西、北平、山西三省分别设行都督府，以统当地卫所，行都督府地位略低于行中书省却不受行省节制，而是直接对中央大都督府负责。这是行省军政分离的初步尝试。同年十二月，罢陕西等三省行都督府，分置燕山（北平）、青州（山东）、太原（山西）、河南（河南）、西安（陕西）、江西（江西）、武昌（湖广）、杭州（浙江）八都卫指挥使司于所在行省。此后，又置成都（四川）、广东（广东）、广西（广西）、福建（福建）四都卫指挥使司。于是，各省形成了行省一府县、都卫一卫所两大平行系统，分别对中央的中书省和大都督府负责。几乎在同时，各省陆续设置了御史台的派出机构提刑按察司，并制定了行省、行府及按察司官员的会见位次：凡诸道按察司官与行省及行都督府官公会，按察使、副使、佥事俱坐于（行省）参政、（行府）佥都督之下，（行）省郎中、（行）府经历之上；按察司经历坐于（行）省员外之下，（行）府都事之上；按察司知事坐于省、府都事之下；其各卫指挥司官与按察司官、各府州官皆依品从。这不仅说明各道按察司的机构已相当完整，也说明行省、行府、按司并立的局面已初具规模。洪武八年，改都卫指挥使司为都指挥使司。九年六月，改行中书省为承宜布政使司。承宜布政使司、都指挥使司、提刑按察使司三省并立，分掌一省的行政、军事、刑政，并分别对中央的中书省、大都督府、御史台负责。至此，旨在加强中央集权的地方政治体制的改革完成。与地方政治体制有步骤、非暴力方式的改革不同，中央政治体制的改革，却因以中书省丞相胡惟庸为首的淮西地域勋贵集团与以明太祖朱元璋为代表的整个国家统治秩序之间矛盾的激化而充满腥风血雨。洪武十年七月通政司的设置，揭开了中央政治体制改革的序幕，开通了一条皇帝越过中书省与各级机构、各级官员联系的渠道。明太祖在给首任通政使曾秉正的敕谕中说：壅蔽于言者，祸乱之萌；专恣于事者，权奸之渐。故必有喉舌之司，以通上下之情，以达天下之政。昔者虞之纳言、唐之门下省，皆其职也。今以是职命卿等，官以通政为名。政犹水也，欲其常通无壅遏之患。卿其审命令以正百司，达幽隐以通庶务。当执奏者勿忌避，当驳正者毋阿随，当敷陈者无隐蔽，当引见者无留难。毋巧言以取容，毋苛察以邀功，毋徇情以欺罔。这道敕谕，明显是在指责中书省官员的壅蔽、专恣。同年十一月，命“诸司奏事毋关白中书省”，公开剥夺中书省的职权，皇帝亲自处理具体事务。与此相对抗，胡惟庸则以前任丞相李善长为靠山，加紧结纳党羽，排斥异己，培植和扩大势力。中书省和皇帝的矛盾已不可调和。洪武十三年正月，明太祖凭借开国皇帝的权威，在十天内以谋反罪诛胡惟庸、废中书省，升六部品秩、分大都督府为五军都督府。至此，旨在强化君主集权的中央政治体制的改革也基本完成。洪武二十八年六月，明太祖敕谕群臣：自古三公论道、六卿分职，自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉唐因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人专权乱正。我朝罢相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉颃，不敢相压。事皆朝廷总之，所以稳当。以后嗣君，并不许立丞相。臣下敢有奏请者，文武群臣，即时劾奏，处以重刑。同年九月，颁《祖训条章》（旋改名《皇明祖训》），将这道敕谕列为甲令之首，并重申：“后敢有言改更祖法者，即以奸臣论，不赦。”这是对明初政治体制改革的总结，其特点，用明太祖的话来说，就是各衙门“彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之”。即君主集权、中央各部门分权，中央集权、地方各部门分权：在中央，废除领导各部门政务的首脑机关中书省，将秦汉以来行政、军事、监察三大系统并列的组织机构推进了一步，确立起前、后、左、右、中五军都督府，吏、户、礼、兵、刑、工六部，以及都察院、通政司、大理寺各衙门并立，相互制衡，分别对皇帝负责的体制，皇帝则同时担负起国家元首和政府首脑的双重职责。通过这些措施，达到了中央权力的高度集中。在地方，将唐宋以来的差遣性监司制度改造成为正式的省级权力机关，确立了都、布、按三司并立，分掌军、政、刑名的省级体制，以取代行中书省对地方的一元化领导。三司相互制衡，并分别受着中央的几个部门的交叉领导。如布政司，长官的任免由吏部，所管赋役钱粮之事属户部，工程营建则属工部，还得接受都察院所属监察御史的纠劾。都司、按司也类此。这可以说是明朝国家政治体制的再生形态。这种国家体制的建立，既反映了明太祖力图扫除一切危及君权的因素、维护朱明统治的个人主观意志，也反映了明初统治集团在经历了一场严酷的权力斗争、总结了历代治乱经验以后，希望通过强化君权、保持各层次权力间的制衡以缓和内部矛盾、维护长远利益的阶级政治意向。但是，由于这一体制较多地注入了明太祖个人杀伐果断、求治过急的性格因素，尤其是受着明初最高统治集团内部权力斗争的强烈影响，因而过于极端化，难以经受时间的考验。关于这一点，郑天挺先生早已指出：“明代绝对的中央集权至后期则行不通了。”美籍学者范德也认为：“到了十六世纪，北京政府已不能再将其模式强加于社会了。”问题是，以皇帝亲理政务、中央地方各权力机关之间的制衡为特点的国家政治体制，并没有能够延续到明后期或十六世纪，而是在洪武时就已暴露出它的不合理性。首先是在中央。尽管明太祖视朝“每至日鼎，食不遑暇”，退朝后也“思天下事，未尝一日自安”，但在废除中书省后不到两年，就不得不命翰林、春坊官平驳诸司奏启，以解决皇帝一人难以亲理诸司政务的实际问题。洪武十七年，年近六十的明太祖不得不哀叹：“朕一人处此多务，岂能一一周遍，苟致事有失宜，岂惟一姓之害，岂惟一身之忧，将为四海之忧。”表现出一个负荷过重、力不从心的独裁君主的窘迫处境。以明太祖的雄才大略和充沛精力尚且如此，后继者自然更无法亲理全部政务并协调中央各部门之间的关系。其次是地方。尽管明初采取了一系列措施恢复和发展生产、打击地方豪强、惩治贪污腐败，但社会矛盾一直未能真正缓和，三司并立的体制迅速暴露出事权不一、运转不灵、效率低下的弊端。随着土地兼并和流民问题的日益严重，社会矛盾渐趋激化，三司并立的弊端更进一步暴露。朱国桢曾作这样的评论：“二祖荡涤之后，威震殊俗，可谓盛矣。而中土数十年休养生息之民，顾时时见告。此岂经制未明、牙邱易作，以致潢池之弄？想当时兵权尚属都司，布、按藐为武吏，若不相干。有司观望，不肯尽力。......故窥伺者易动、结聚者难除。”极端化的中央集权制度在地方也受到严重挑战。为了解决因极端化而引起的中央集权制度在中央和地方两个方面所出现的问题，明朝统治者不得不从永乐开始进行全局性的调整。二、从永乐到成化、弘治，明朝的国家政治体制在三个方面发生了重大变化：一、行政部门由洪武十三年以后的绝对制衡向相对制衡演变。中央在相互颉颃、不敢相压的五府、九卿诸衙门外，从翰林院分离出内阁，始则协助皇帝处理机务、备问代言，继而成为居五府、九卿之上的中枢机构，中央出现了一个新的权力中心；地方在相互制衡的三司之外，由中央向各地派驻巡抚都御史，始则为临时性差遣，继而成为居三司之上的地方最高军政长官，地方也出现了一个新的权力中心。二、在这些权力中心之外，出现了新的制衡系统。在中央，以司礼监为首的内廷宦官衙门代表皇帝对以内阁为首的外廷事务进行强有力的干预乃至参预，在某种程度上形成了内廷宦官和外廷文官的双轨制体系；在地方，巡按监察御史成为中央对地方的新的控制力量。三、皇帝由亲理政务向不视朝、不亲政转变。一方面是皇权至高无上，而另一方面，则是皇帝也受到来自政治体制内部各种力量的制约。成祖以藩王取皇位，即位不到两个月，就先后命解缙、胡广、杨荣等七人直文渊阁，“专典密务”。这一举措，被视为明代内阁设置之始。但是，这时的内阁在编制上还只是翰林院的一个负有特殊职责的分支机构。而内阁的出现，又明显是为着在永乐初复杂而动荡的新形势下，解决洪武时遗留下来的皇帝无法亲理全部政务的老问题。成祖就一再对解缙等人说：“天下事咸朕与若等同计，非若六卿之分理也。”“（尔等）机密所系，裨益不在尚书下也。”已经迫切地感觉到一个协调诸司事务、协助皇帝总揽政务的机构存在的必要。受现实统治的紧迫需要和政治体制的严重缺陷的推动，以永乐时皇位继承权的斗争为契机，内阁的地位在永乐、洪熙、宣德时迅速提高并逐步公开化。至正统，诸司奏启的批答和皇帝诏令的起草，均由内阁票拟。内阁的职责，由在御前备顾问、预机务，转变为在文渊阁通过票拟公开裁决天下事务；内阁的性质，也由翰林院的分支机构向明朝的政治中枢过渡。天顺、成化以后，阁权日重，中央六部秉承意旨，在外之督、抚、总兵，也直接上书内阁，请示机宜。弘治十三年四月，礼科都给事中宁学等奏请：“凡一切政务，先令该衙门议处，然后咨诸内阁大臣可否之，陛下亲决其是非。”正德时杨廷和刚受命人阁，就声称：“内阁乃深严之地，办事则机务所关，虽建官无宰相之名，而责任有钧衡之重。”观念上的变化，反映了这样一个客观事实：明太祖所设计和确立的各衙门分理天下庶务、“事皆朝廷总之”的政治体制已经打破，皇帝一内阁一九卿这一新的体制正在组合形成。宜宗即位后，为解决三司事权不一、地方统治机能下降的问题，先后在“财赋所出”的南直隶、浙江、江西和“芽邱易作”的河南、山西、山东、湖广、北直隶等地派遣侍郎、寺卿“往来巡抚”。随着社会矛盾的进一步激化，巡抚加速了地方化和制度化的过程。至成化、弘治，除浙江、福建两省罢置不常外，所有布政司都设有巡抚。巡抚设司建衙，治民、治吏、治军，集三司之权于一体，成为省级权力中心，三司拱手而为下属。弘治七年，兵部主事何孟春上疏，认为巡抚“边方领（制）置之权，腹里兼转运之职，手持敕纸，便宜行事，三司属其管辖、数郡系以惨舒”。正德时大学士王鏊则对省级行政体制作了这样的说明：“各省布政使二人、参政二人、佥事二人，又有（巡抚）都御史统之。”可见在地方，巡抚一布、按一府县这一新的权力组合也在逐步形成。但是，内阁又不同于明初的中书省。虽然通过票拟裁决中外政务，实际上行使丞相的职责，但在制度上内阁却不得统领六部，六部名义上仍直接对皇帝负责而对内阁保持独立；内阁的票拟，均得经过司礼监的批红，并且只能以皇帝的名义下于诸司，从而表现出对皇权更为密切的依附性。因此，在中央的行政体制中，在皇帝之下，形成了以内阁为中心的阁部间的相互制衡。巡抚也不同于明初的行中书省。巡抚虽然主持一省军政，但在制度上三司仍是法定的省级机构，在事实上也对巡抚保持相对的独立性。巡抚虽然统驭三司，对三司长官却不得进行差遣。宣德四年、嘉靖十一年、万历三年，曾三次以法令的形式要求巡抚“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官。”三司官员若有不职，巡抚也不得自行处置，而只能“奏罢”。因此，在地方行政体制中，又形成了以巡抚为中心的巡抚、三司间的相互制衡。司礼监始设于洪武十七年，掌管“御前勘合”这一机要职责。宣德以后，票拟渐由内阁专掌，批红也同时成为司礼监的主要职掌，形成了内监与内阁对柄机要的局面。刘若愚甚至将司礼监太监和内阁大学士进行逐级比较：“（司礼监）掌印秩尊，视元辅；掌东厂权重，视总宪兼次辅；其次秉笔，其次随堂，如众辅焉。”而实质上，司礼监的批红则是代表皇帝对内阁票拟所裁决的外廷事务进行的最终审批。因此，司礼监时常压制内阁，并时时发生宦官直接插手行政事务乃至专权的现象。不仅如此，宦官衙门中的御马监不仅与外廷兵部对掌军政、与太仆寺同掌马政，而且还统领着一支精锐的禁兵——四卫营和勇士营。事实上，在中央形成了内廷宦官与外廷文官的双轨制体系。但是，司礼监尽管代表皇帝行批红之事，有口传圣旨、擅改阁票之便，却同时受着内外两个方面的制约。按明制，司礼监掌印一般不得兼掌东厂，以免权势过重。虽然文书房属司礼监，而一旦司礼监官掌文书房，则须削去司礼监衔而转衔内官监，以免司礼监同时掌批红和文书出纳而专擅。虽然司礼监在内廷地位独尊，但御马、内官各监在制度上却与司礼监相埒，因而时时与司礼监相抗衡。成化时汪直之设西厂，正德时刘瑾之杀王岳、范亨，实际上反映了御马监、内官监与司礼监之间的矛盾和斗争。因此在内廷，又形成了以司礼监为中心的内府诸司的制衡。对于司礼监通过批红或宣旨方式进行的干政或专权，内阁可执奏、六部六科可复奏；对于违法的宦官，外廷有关衙门可依律惩治。明代三次严重的宦官专权，相继发生在正统时“三杨秉政”、弘治时“阁部融洽”，以及天启初“众正盈朝”之后；而王振、刘瑾、魏忠贤专权之后，在景泰、嘉靖及崇祯初期，又对宦官实际严格的控制。这种带有规律性的现象，实际上反映了内、外官僚机构之间的相互制衡。明代监察御史的分道巡按，开始于洪武时期。但在当时还只是都察院不定期的特殊使命，被称为“外差”。几乎是和巡抚的地方化同步，巡按也成为在各省的常设监察机关。嘉靖十一年定：“地方之事，俱听巡抚处置。都、布、按三司将处置缘由，备呈巡按知会。巡按御史出巡，据其已行之事，考查得失，纠正奸弊。”这样，巡抚既总揽一省之军政，又必须以地方长吏的身份接受巡按代表中央所进行的监督。三司所行之事，则应同时申报抚、按，以达中央有关部门，在一定意义上是受着巡抚和巡按的双重领导。在中央、地方政治体制进行全局性调整的同时，皇帝也由亲理政务转而不视朝、不亲政。赵翼《陔余丛考》云：“自成化至天启，一百六十七年之间，其间延访大臣，不过弘治之末数年，其余皆帘远堂高、君门万里。”这在中国两千年来的中央集权制度中都是十分罕见的。人们总将这一现象归之于明代皇帝的腐朽，其实，这里固有个人的因素，更主要是明初皇帝亲理庶务、事必躬亲所造成的制度上的故障所致。皇帝亲理庶务、事必躬亲，使其在政治体制上降至政府首脑的地位，陷于纷繁琐细的日常事务之中，而不得不处于各种矛盾的中心，皇帝作为整个统治集团乃至全社会最高裁决者、协调者的作用无法发挥。正统以后，我们看到的是这样的局面：全部政务的处理、裁决，重大问题的决策，几乎均由政府各部门议定。府、部、院诸衙门该管事务，皆由各衙门先行提出处理意见，是为“部议”。弘治时左谕德曾彦在疏中就说：“诸臣章疏，皆蒙令所司议处。”官民建言奏章之重大者，先由礼部，后由六部尚书、都御史、六科给事中聚议裁处，是为“廷议”。官员的任免升黜，文归吏部、武由兵部；在京三品以上大臣及在外督、抚员缺，则由“廷推”。重大案件的判决，有“三司会审”；难以结案者，又有“廷鞠”。所有奏章，包括部议、廷议的结果，均由内阁票拟批答。对票拟进行最后审批的是司礼监的批红。皇帝诏令敕谕的颁布，得由六科签署。在全部过程中，皇帝的工作只是对章奏和阁票象征性地“略览一二”。尽管世宗、神宗有时也自行批答、更改阁票，但只不过是以恩威莫测的权术驾驭群臣，以示“乾纲独揽”。然而，所有的政务又都是以皇帝的名义裁决。这种为解决皇帝无法事必躬亲而又得大权独揽而形成的决策程序，使得皇帝可以完全从具体事务中解脱出来，为皇帝的不视朝、不亲政提供了条件。皇帝的不视朝、不亲政，在一定程度上酿成了明代中后期的宦官专权、阁臣倾轨、阁部相门户经立所以正篇时事部尚书场一清就曾为武宗的不亲政而上疏，“陛下岂以天下政务，文武诸司分职于外、辅导之臣论思于内，委任责成，可不劳而理？”隆庆时的内阁首辅高拱则直言不讳：“阁臣拟令代答，以致人主玩愒。”从明中叶以后的舆论来看，官僚集团倒是更倾向于赞成皇帝的不亲政，只是措词比较含蓄而已，称为“垂拱”。正德、嘉靖之际为吏部尚书的王琼，就一方面称誉明太祖废除丞相、加强皇权的措施“高出千古”，以抨击内阁的权重，另一方面却将“事皆朝廷总之”的原则偷换成“朝廷端拱以照临于上”要求皇帝亲政视朝的呼声只有在两种情况下才趋于强烈。一是宦官专权，二是内阁专权。在明代中后期，评价皇帝的优劣和政治的盛衰，不再看皇帝是否亲政，而是看其是否能起着最高裁决者和协调者的作用。从一定意义来说，明朝末代皇帝崇祯帝的亲政，正是万历末年至天启时整个官僚集团内部的制衡态势遭到严重破坏、国家机器发生障碍的结果。但明朝的统治也便江河日下、无可挽回了。人们在评述明代中央集权时，总是用皇权的“至高无上”、“不受任何限制”来说明其强化的程度。而事实上，任何专制君主都得受到社会经济条件、传统道德规范的制约。我们通常所说的皇帝有至高无上的权力，只是说在立法、行政、司法等方面，原则上得由皇帝作出最后的裁决，而并不意味着事无巨细，均得由皇帝决定；我们说皇权不受限制，只是说没有对皇帝实行限制的法律条文，而决不意味着皇帝可以无所不为或为所欲为。在明代中后期，皇帝在体制上至少受到以下几个层次的“合法”限制。一是司礼监。这是被人们视为明代君主专制腐朽之源的机构。但实际上，它又是皇帝越轨行为的第一道防线。皇帝的意旨，须经司礼监才能下到内阁，如果旨意不合“祖制”，司礼监可据理力争。如宪宗易储，司礼监太监怀恩以社稷安定为由，“死拒不从”，并声称：“非敢违命，恐违法耳。”又如武宗从刘瑾等游，不理朝政，司礼监太监王岳等即联合阁、部大臣，极力劝谏，并欲重惩刘瑾等。由于明代司礼监权重而内外廷矛盾时时激化，所以人们往往忽视它在限制君主独裁方面的作用。二是内阁。内阁的主要事务是票拟，虽说是旨意到阁，内阁拟票，但如果认为旨意有碍国计民生、有损官僚集团的利益，内阁可提出不同的意见，请皇帝收回成命，或拒不拟票。这在当时叫“执奏”。如世宗因孝宗张皇后曾抑其母蒋氏，迁怒于张后的兄弟张延龄，四谕内阁及首辅张璁，命其票拟处张延龄死刑。张璁先后十三疏表示异议，终至减刑。又如崇祯帝欲定“从逆”案，广为罗织，命内阁列名，首辅韩燫再三拒之：“臣等职在调旨，三尺法非所习。”三是六科。凡制敕宣行，均由六科签署，大事复奏、小事颁布，如有诖误，当封还执奏。如嘉靖二年二月，世宗亲批都察院差御史巡盐事，稍有失误，刑科给事中黄臣等即予驳还。邓继曾等则将未经内阁票拟的“中旨”斥为“事不考经、文不会理”。对皇帝的这些限制，不同于一般臣下对君主的诤谏，而是以该衙门的法定职责为保证的。明代皇帝对臣下凌辱之甚，是历代所罕见的，但受制于臣下之多，也是历代不多见的。从上述变化可以看出，明太祖建立的以君主集权、中央各部门分权，中央集权、地方各部门分权为特点的极端中央集权政治体制，已演变为皇帝“垂拱而治”，中央以内阁为中心、地方以巡抚为中心，各机构之间的相互制衡为特点的准阶梯制的中央集权政治体制，同时辅之以外廷文官系统和内廷宦官系统的相互制衡。这可以说是明朝国家政治体制的继生形态。在保持各个系统、各个层次相互制衡的过程中，科道的作用是不容忽视的。以“上下相维、大小相制”原则建立起来的六科十三道言官系统，是明代中央集权制度的重要组成部分。在宦官干政或专权时，科道是抨击和抗衡宦官的重要力量；在宦官势力消退、内阁势力扩张时，科道又是牵制内阁的重要力量。弘治时户部主事卢锦对此看得十分透彻：“盖必有学士，则内臣不得以自专；有都给事中，则学士、内臣不得以声气相倚。”而对于皇帝的越轨行为，抗争最为激烈的，也是科道。顾炎武在评价明代科道作用时认为：“明代虽罢门下省长官，而存六科给事中以掌封驳之任。旨必下科，其有不便，给事中驳正到部，谓之“科参＇。六部之官无敢抗科参者，故给事中品卑而权特重。万历之时，九重渊默，泰昌以后，国论纷纭，而维持禁止，往往赖科参之力。”三、明代的中央集权政治体制，循着继承——改革——调整这一轨迹，经历了一系列变化。这些变化在其他重要朝代也有所见。如汉承秦制、唐承隋制、宋承唐末五代，其实都是在继承的基础上甚至是在继承的过程中就进行了不同程度的改造，以适应新的形势和新的需要。但是，相对来说，明代中央集权政治体制发展的阶段性又更为清晰，政权建设的主动性也更多一些，这不能不说是统治阶级在政治上更成熟的表现，但其保守性也随之增加。永乐以后逐步形成的以各系统各层次相互制衡为特点的中央集权政治体制，对于避免大臣专权、地方割据以及强化对内镇压功能来说，具有极大的优越性，也更能反映整个统治阶级的愿望和要求，避免因皇帝个人的原因而可能带来的社会动荡。中央对地方的要求，也只是力求保持相对的稳定，而不再将固定的生产、生活方式强加于社会，这在客观上也适应了明代中后期商品经济发展、市民意识萌发的社会需要。傅衣凌先生说，“万历时代是自由奔放的，有较多的新气息”，也与此不无关系。但是，在各个系统、各个层次相互制衡的体制下，既使希望有所作为者常憾于动有掣肘，又使尸位素餐者有推诿塞责的理由。清初思想家黄宗羲指出：“明之为治，未尝逊于汉唐也，则明之人物，其不逊于汉唐，自亦明矣。其不及汉唐三代之英者，君亢臣卑，动以法制束缚之，盖有材而不能尽也。”顾炎武也认为，在明代的中央集权制度中，“虽大奸有所不能逾，而贤智之臣，亦不能效尺寸于法之外。相与兢兢奉法，以求无过而已。”因此，它又使中后的明朝政府成为中国历史上最保守而不求进取的政府之一。

浅谈中国古代政治体制的演变​写在前面大约一年以前，我出于学习需要，用了三天时间，读毕钱穆先生的《中国历代政治得失》；惊叹于先生的深厚功底，以通俗易懂的字句，能够如此精炼的用一册小书，将中国自秦汉到明清的主要政治制度扼要的呈现出来。大概在那时，我就萌生了概述中国古代政治制度演变的念头。只是囿于学识有限，所见所闻仍然不够全面，因而不敢妄加议论，只好作罢。六月又读了吴晗《明代的军兵》，就从兵制演变和土地制度的关系角度略做议论。深感政治制度的演变是一个长期的，积累量变到质变的过程，不是“空降”的，是有承接关系的；其政治生态和社会生活也息息相关，如此一来，对政治体制演变的探索就更深一层了。机缘巧合之下，了解到阎步克老师的一些课程和著作，购得阎老师通识性的代表作《波峰与波谷》，读后感觉刚好可以和此前《中国历代政治得失》相补充。至此，我才鼓起勇气动笔写这一论题。此题目比较经典，史家前辈珠玉在前，我做的仅仅是拾人牙慧的工作。下文主要根据上述两书以及相关教材的阅读旁批和少量自我发散，细化后写就。其他诸如雇佣劳动与资本等政治学书目，虽然读了一些，碍于其内容实在艰深难懂，就不再浪费笔墨了。根据近日学习，谨此小记。2

2021.7.28.引言何谓政治体制，即政治制度与政治势力的结合。前者是规则，后者是驾驭这一规则的阶级。中国悠久的历史文化和庞大体量，决定了复杂的政治环境，其中政治体制的变迁是一个漫长的过程。从部落联盟的军事民主到世卿世禄的贵族政治，再到君主专制中央集权下的封建官僚政治；法家的行政理论、黄老的政治哲学、儒家的意识形态

，精彩纷呈。​正文从世卿世禄到封建官僚政治所谓世卿世禄是指某一氏族世世代代对统治地位的占有，它是以血缘关系为基础的宗法制为纽带存在的；而官僚政治则是建立在君主专制中央集权的基础上，血缘因素不占主导地位。从世卿世禄的贵族政治到中央集权的封建官僚政治的演变，是中国古代政治体制演进的重要一环。

宗法制在西周逐渐完备的。周在伐灭商王朝后，大封诸侯国，在最初的71个封国中，姬姓之国占53个。这一分封诸侯的重要依据便是血缘关系，诸侯们多数与西周王室沾亲带故，他们分散在王国的各个区域，奉西周王室为“大宗”，他们在自己的领土内拥有较大的主权，又依据血缘在封国内分封自己的兄弟为卿大夫，管理自己这一支系；相对于卿大夫，诸侯又成了他们的“大宗”，就这样层层分封，卿大夫下又有士，从而形成了一套以血缘关系亲疏远近为基础的完备管理体制。

以血缘关系获得的统治权力世世代代经过宗法制的核心“嫡长子继承制”传递下去，造成了某一家族对某一些权力的长期占有，形成了“世卿世禄”这样一个独特的贵族政治体制。

到了春秋战国时期，经过长期的分封和继承，各个诸侯国的亲疏关系较之西周初年已有较大变化。数百年的自主发展，使诸侯国的实力大大增强，加上血缘关系的淡化，各地诸侯逐渐起了不臣之心。平王东迁后，诸侯们与周王室的矛盾越来越表象化了。公元前707年，“周郑交恶”，周桓王亲率陈、蔡、卫等诸侯国的军队亲征郑国；不成想王师大败，周桓王肩膀中箭，“宗主”威严尽失，“礼乐征伐自天子出”的辉煌褪去了它最初的色彩。春秋战国诸侯争霸的大幕拉开了。战国时期，诸侯王的争霸日趋激烈，田氏代齐、三家分晋，连诸侯国内部都出现了叛乱，宗法制在战国时期的进一步瓦解，大宗对小宗再没有昔日的统治力了。白热化的兼并战争摧毁了礼乐制度，为了能够在乱世立足，谋求霸业，各诸侯国纷纷开始变法。借鉴法家思想改革政治制度。李悝在魏国变法，一句“食有劳而禄有功”，根据功劳和能力选拔官吏，动摇了世卿世禄的贵族政治。激荡的局势不需要衣来伸手饭来张口的贵族，而是实干的吏员。吴起在楚国变法，规定封君传到第三代就要收回爵禄，一些亲缘关系较远的贵族权益干脆废除，楚国贵族遭到沉重打击。商鞅事秦，以军功大小定爵位高低的军功爵制，剥夺了旧贵族的爵禄特权。政治制度的改变必然引起政治势力的消长。各国的变法运动，使新兴军功地主迅速崛起，成为了冲击贵族政治的有力依托，也为日后君主专制中央集权和官僚政治提供了雄厚的阶级基础。战国末期出现了郡县制代替分封制，央地关系开始取代血缘关系，中央集权的模式开始显露，官僚政治作为它的伴生产物也登上了历史舞台，一场有着千年影响的大变革开始了。封建官僚政治的演进与皇权的巩固官僚政治不是一开始就成型的，它所面对的是依然强大的宗法观念和贵族势力。公元前221年，秦王扫六合，诸侯王们几百年的纷争结束了。面对空前辽阔的国土，秦王朝开始推行全面的政治改革。中央设宰相、御史大夫、太尉行使政府权力，地方上，郡县制作为一项新的地方管理体制被确立下来。不论中央还是地方的大小官员，皆由皇帝直接任命，并定期考核，决定去留。地方受到中央的直接管制，中央政令出自皇帝授意。由此，君主专制的中央集权制形成了，而那些被皇帝任命的官员连同集权制度一起，构成了独特的官僚政治体制。可以清楚的发现，早期国家政治体制的确立，受到了法家学派的影响，对急于建立一个集中有效政府的统治者而言，“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”的法家思想显然比“克己复礼，天下归仁”的儒家思想更具吸引力。产生了一批以法令规章为准绳的“文法吏”。然而，秦王朝的政治变革却引发了“念六国之旧”的强烈反弹。秦规楚俗的不匹配，招致六国旧贵族和广大农民的反对，秦王朝轰轰烈烈的登场，又轰轰烈烈的退场。但它的政治模式却留存下来，被历代王朝改进运用。西汉在阿房宫的废墟和秦火残缺之上重建了中央集权的专制政体。高祖刘邦和他的队伍起于市井，“布衣将相”成了汉初独特的政治特色，但这并不表示宗法制完全退出历史舞台，秦规楚俗酿成的惨重灾难犹在眼前。因此，初定天下的汉朝统治者们，除了在中央和地方上继承秦制，还采取了郡国并行制这一折中办法，通过分封汉室宗亲和勋贵来缓和政体改革的矛盾。可见在官僚政治初期，宗法制激起的浪潮还未完全退却，其影响力仍然很大。汉惠帝之后文景之治，统治者善用黄老思想，清静无为，与民生息，恢复生产。不同于法家创制的行政理论，承平日久的年代，灵活运用黄老思想这一政治哲学也相当关键。创立了制度，恢复了生产，一切看起来太平无事，那么如何维持这一四海承平的景象呢？这就需要运用儒家学派“君君臣臣，各得其分”的价值观来对臣民进行教化了。汉武帝时采纳董仲舒建议，独尊儒术，儒家思想为适应统治者需要做出改变，开始成为封建时代的普世价值观。儒生们也被拽进了官僚化进程中。广大儒生们获得了征辟、举孝廉的入仕机会，秦汉初期文法吏治天下的情况有所改变，当然，从进入官僚体制到“士人政府”的完全成型需要相当的时间；贵族们不会轻易将攥在手里的盘子让出来。隋唐科举选官制度确立，才为儒生大规模参政开了绿灯，儒生和文法吏逐渐合流，外儒内法的政治格局开始形成。皇权与政府权力的矛盾，即皇权与相权之争，推动了官僚体制的进一步演化。在与相权的斗争中，皇权一步步强化，官僚政治体制也越来越完备了。汉武帝时的中朝，是对以宰相为代表的外朝权力的分割。东汉提升尚书职权，尚书从文书秘书成为实打实的权官。三公九卿的权力被侵夺，“位在三公，事归阁台”。监察体系也逐渐成熟，司隶校尉、御史中丞、尚书令有“三独坐”之称。通过分割宰相权力，加强监察力度，皇权得到有效加强。魏晋南北朝时期初具雏形的三省六部制，在隋唐制度化，规模化。中书、门下、尚书、六部，有效的分割了宰相的权力，皇权又一次被强化了。随后的宋元明清历代王朝，虽然有所改动，但基本沿袭了这个框架，政府职能在不断细化，分工明确，相权已经大不如前。明太祖朱元璋干脆借胡惟庸案，就坡下驴，废了宰相一职，写入祖宗之法，宰相制就此作古。中央集权的皇权专制终于达到顶峰。官僚贵族化与宗法残余——影响皇权的达摩克利斯之剑新的政治体制孕育了新的贵族群体，一个令皇帝深感忧虑的情况出现了——官僚贵族化了。任子制规定两千石以上的官员，可以使其子弟一人出任郎官，新的官僚身上又显露出血亲继承的影子。西汉初的布衣将相这一独特的政治景观持续不了多久，分封制的弊病再一次显露。高祖刘邦在世之时，就开始了针对异姓王的战争，成功压制了新兴的功臣勋贵们。可这还远远不够，只要分封制的影响还存在，西周王室的窘迫就会再一次降临在每一代君主的头上。分封制就像达摩克利斯之剑，高悬在皇帝宝座之上。文景之时，刘姓子弟们终于按捺不住，起兵反叛，七国之乱爆发了。虽然这一汉朝皇室子弟的大规模叛乱在三个月内就被镇压，但是，分封之弊，实难防范。此后的历朝历代，总是伴随着旧的官僚贵族被消灭，新的官僚贵族产生，循环往复。对皇族子弟的分封屡次威胁皇权：西晋八王之乱使本就不稳定的西晋政权风雨飘摇，最终无力抵抗来自北方游牧民族的军事进攻。到了明朝，太祖朱元璋的儿子，燕王朱棣更是起兵“靖难”，一路杀到南京，夺了他亲侄子朱允炆的江山。朱允炆无力反抗靖难军，一定程度上也是明太祖大肆诛杀淮西勋贵的后果。即便历代皇帝对此想尽办法，汉文帝“众建诸侯而少其力”，汉武帝针对封王的《推恩令》、《附益法》、《左官律》可谓绞尽脑汁严加防范；分封诸王还是一次又一次从“分封而不锡土，列爵而不临民。”“唯衣食租税而已。”中崛起，撼动着皇帝的权威。

权力的游戏引言里提到过，政治体制是由政治制度和与其对应的政治势力组成的。“蛋糕”的大小是一定的，“盘子”的容量是有限的，封建官僚政治的职务在细化，官僚队伍是在不断膨胀的，在演进的过程中，时常面临着僧多粥少的尴尬情况；那么“蛋糕”的分配就成了各方政治势力共同面临的大问题。“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，一场持续千年的权力游戏一直在进行着，尽管它的参加者来来去去，不断的起于尘土又归于尘土。皇权在巩固加强的路上，不断出现小插曲。这里举典型例子论述之。​外戚、宦官干政外戚和宦官干政是附生在皇权上的毒瘤。吕后掌权，开汉朝外戚干政先河。王莽篡汉，乃外戚干政的典型例子。到东汉时，国多幼主，皇权不稳。窦太后临朝称制，和其兄弟窦宪、窦景一同掌握大权，在窦太后被汉和帝联合宦官势力推翻后，邓太后、梁太后和“跋扈将军”梁冀相继主持朝政，皇帝仍然是依靠宦官势力将其铲除。因对抗外戚有功，到桓灵二帝，宦官势力坐大，桓帝时，单超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡“五候”，“中外服从，上下屏气”，不可一世。灵帝时，“十常侍”乱政，鸡犬升天。压制宦官又要依靠外戚，如此反复，皇权成了外戚宦官的“通关文书”，哪一方挟制皇帝，哪一方得势。宦官当政，朝官有的依附，有的反对，往往分成若干派系，引发党争。东汉末年党锢之祸，晚唐牛李党争，明末东林党争，都和宦官脱不开干系。关于党争具体内容，本文就不再详述了。外戚和宦官还是有些不同的。纵观历史，高力士、鱼朝恩、王振、“大伴”冯保、“立皇帝”刘瑾、魏忠贤等，都是有名的权宦，他们在相当程度上是皇权的代理人。永贞革新、甘露之变乃至土木之变，宦官扮演了重要角色。而外戚却因为皇权的巩固而难得到机会。这里有两个特例，武曌和西太后慈禧，她们虽是皇